К вопросу об опережающем правовом регулировании по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов

УДК 342.25 

Страницы в журнале: 26-29

К.Ш. ЗАЙНАЛОВ,

 соискатель ученой степени кандидата юридических наук Дагестанского государственного университета

В статье уделяется внимание развитию права субъектов Российской Федерации на опережающее законодательное регулирование, дается анализ конституционных и законодательных основ реализации указанного права. Выявляются актуальные проблемы опережающего законотворчества субъектов Российской Федерации, формулируются рекомендации по их преодолению.

Ключевые слова: субъект, опережающее регулирование, кодекс, совместное ведение, конституция, закон, договор.

Opinion on the anticipatory law-making in the sphere of joint jurisdiction of the Russian Federation and its subjects

Zainalov К.

The article is focused on legal development of the right of subjects of the Russian Federation to perform anticipatory law-making activities. The article analyzes existing constitutional and legal sources allowing subjects of the Russian Federation to exercise the abovementioned right. The author indicates essential problems of the anticipatory law-making by the subjects of the Russian Federation and comes up with recommendations on how to tackle them.

Keywords: subject, anticipatory law-making, code, joint jurisdiction, Constitution, legal act, agreement.

Положение о праве составных частей России осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федерального закона по предметам совместного ведения было впервые зафиксировано в протоколе к Договору с органами государственной власти краев, областей, городов Москвой и Санкт-Петербургом как составной части Федеративного договора, а затем инкорпорировано в качестве части четвертой ст. 84.11 в Конституцию (Основной Закон) Российской Федерации — России 1978 года (в ред. 1992 года). В ней было сказано о том, что до принятия законов Российской Федерации по вопросам совместного ведения краевые, областные, Московский и Санкт-Петербургский Советы народных депутатов вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. При издании в последующем законодательных актов Российской Федерации по данным вопросам акты краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга приводятся в соответствие с федеральными законодательными актами. Фактически этим правилом пользовались и все остальные субъекты Российской Федерации, причем наиболее активно — республики в составе России.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, не инкорпорировавшей это положение, возник вопрос о его действии в отношении субъектов Российской Федерации. Так как федеральная конституция не запрещала напрямую субъектам Российской Федерации реализовать опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения, то многие из них самостоятельно избрали такой вариант разрешения проблемы и закрепили в своих конституциях (уставах) принцип о том, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения субъект Российской Федерации осуществляет собственное правовое регулирование, которое приводится затем в соответствие с федеральным законодательством (например, уставы Краснодарского и Ставропольского краев, Иркутской, Курганской, Читинской и других областей). Ряд субъектов Федерации добились официального распространения на них этого правила в договорах с федеральными органами (Свердловская область, Удмуртская Республика, Краснодарский край и др.).

Определенная ясность в этом вопросе была внесена Конституционным Судом Российской Федерации, который в постановлении от 01.02.1996 № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области»[1] вынес заключение о том, что по смыслу статей 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препят-ствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из ст. 76 (ч. 5) Конституции РФ.

Подтверждение Конституционным Судом РФ конституционности положения протокола федеративного договора о праве субъектов Российской Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения придало ему легитимности. Юридическая основа данного права подтверждена в ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 06.10. 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[2]: субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. При этом конкретизируется, что после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Существует множество примеров успешного опережающего регулирования, осуществляемого в субъектах Российской Федерации. В ряде субъектов уже давно приняты и действуют законы об инновационной деятельности, тогда как федеральный закон об инновационной деятельности в Российской Федерации до сих пор отсутствует[3]. Некоторые субъекты Российской Федерации приняли нормативные правовые акты, направленные на привлечение инвестиций и формирование благоприятного инвестиционного климата (Закон Архангельской области от 24.09.2010 № 188-15-ОЗ «О государственной политике Архангельской области в сфере инвестиционной деятельности», Закон Кировской области от 28.12.2005 № 399-ЗО «О регулировании инвестиционной деятельности в Кировской области», Закон Липецкой области от 18.03.2009 № 253-ОЗ «О порядке предоставления государственных гарантий Липецкой области по кредитам, привлекаемым организациями регионального значения в условиях кризиса»). В Республике Марий Эл действует законодательство о снижении налогового бремени для субъектов малого и среднего предпринимательства (Закон Республики Марий Эл от 07.11.2005 № 33-З «О применении упрощенной системы налогообложения на основе патента на территории Республики Марий Эл»). Необходимо отметить и положительный опыт субъектов в сфере жилищной политики (Закон Калужской области от 08.11.2010 № 63-ОЗ «О стимулировании прогрессивных форм управления жилищным фондом в Калужской области», Закон Омской области от 29.10.2010 № 1304-ОЗ «О защите прав и законных интересов граждан — участников долевого строительства многоквартирных домов на территории Омской области»). В Магаданской области принят Закон от 29.04.2006 № 707-ОЗ «О социальной поддержке неработающих пенсионеров, являющихся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности, выезжающих на постоянное место жительства за пределы Магаданской области». Этим законом предусмотрено, что меры социальной поддержки, связанные с выездом, распространяются на неработающих пенсионеров, утративших право на возмещение этих расходов за счет работодателя и получающих пенсию по старости, в возрасте 60 лет и старше, а также на нетрудоспособных членов их семьи.

На наш взгляд, хотя Конституционный Суд РФ и федеральный законодатель устранили неясность по поводу возможности использования субъектами Российской Федерации права опережающего регулирования, нерешенные проблемы по отдельным аспектам реализации данного права все же сохраняются.

Первая из них — проблема неопределенности пределов правового регулирования, осуществляемого субъектами Российской Федерации. Очевидно, что первичным звеном выстраивания отрасли является установление основных направлений государственной политики, основ правового регулирования, принципов. Возникает вопрос: обоснованно ли право субъекта Российской Федерации принимать свой закон (в отсутствие, конечно же, федерального закона), в котором закрепляются эти исходные правовые положения?

Определенного ответа на данный вопрос не содержал даже Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ[4], который, по сути, закладывал основы «компетенционных» разграничений по вертикали для всех отраслей, относимых к совместному ведению. Так, согласно п. 1 ст. 12 вышеуказанного закона по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, «издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти». Казалось бы, прерогатива федерального законодателя определена. Однако п. 2 ст. 12 того же закона предусматривал право субъекта Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, «осуществлять собственное правовое регулирование» в опережение федерального законодателя, что не исключает установления основ (общих принципов) правового регулирования в законах субъектов Российской Федерации.

Как пишут Ю.А. Тихомиров и Л.В. Андриченко, если еще несколько лет назад такая форма нормативного правового акта, как кодекс, была относительно редким явлением в системе регионального законодательства, то в настоящее время уже 26 субъектов Российской Федерации имеют свои кодексы[5]. Таким образом, значительное увеличение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации[6] потребовало создания сложной, разветвленной системы законодательных актов по отдельным сферам общественных отношений, что во многом способствовало расширению практики принятия кодексов на уровне субъектов Российской Федерации.

Наличие кодекса предполагает, что он объединил в себе все или по крайней мере большую часть норм обычных законов, касающихся соответствующих сфер общественных отношений. Однако практически решить этот вопрос на уровне субъектов Российской Федерации вряд ли возможно. Именно поэтому кодификация должна быть прерогативой федерального законодателя: основные положения, принципы, безусловно, имеют универсальное значение для выстраивания каждой отрасли и поэтому должны устанавливаться федеральными законами.

Практика свидетельствует, что зачастую субъекты Российской Федерации, принимая законы по предметам совместного ведения до выхода в свет федерального закона, шли на превышение пределов правового регулирования. Особую актуальность такая практика имела в 1990-е годы, когда внимание законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации было сосредоточено на формировании общей законодательной базы, отвечающей реалиям общественной жизни. Особенно широка была сфера регулирования, затрагивающая экономические интересы субъектов Российской Федерации. Такая практика регионального законотворчества свидетельствует о том, что взаимоотношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению совместной законодательной компетенции по предметам совместного ведения должны своевременно определяться на федеральном уровне.

Ко второй проблеме, вытекающей из опыта опережающего правотворчества субъектов Российской Федерации, относится неупорядоченность процедуры приведения региональных правовых актов в соответствие с принятыми федеральными законами. В субъектах Российской Федерации сложился совершенно различный порядок как по процедуре осуществления, так и по срокам приведения региональных актов в соответствие с федеральными. Причина кроется в отсутствии соответствующего единого механизма на федеральном уровне. Поскольку общее положение о «приведении в соответствие» было установлено Федеральным законом от 24.06.1999 № 119-ФЗ, именно в нем и должен был быть определен единый порядок осуществления этого действия. Однако данный закон прекратил юридическое существование, а Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ так и не установил четкую процедуру обеспечения верховенства федеральных законов: в ст. 3 (ч. 2) содержится лишь указание на срок приведения региональных нормативных правовых актов в соответствие с федеральными — «в течение трех месяцев».

Подводя итоги, необходимо отметить, что опережающее нормативно-правовое регулирование, осуществляемое субъектами Российской Федерации, имеет большое значение для развития федеративных отношений в стране в целом. Субъекты Российской Федерации зачастую принимают действительно важные и нужные законы, учитывающие социально-экономическую ситуацию в стране. Опыт опережающего нормативно-правового регулирования субъектов Российской Федерации должен быть объектом правового мониторинга федеральных органов власти в целях полноценного и гармоничного развития единой правовой системы России. В то же время пределы опережающего нормативно-правового регулирования субъектов Российской Федерации и механизмы приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным должны быть более тщательно и детально разработаны федеральным законодателем и закреплены в соответствующих федеральных законах.

Библиография

1 СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

2 Текст излагается в редакции Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2).  Ст. 2709.

3 См.: Пименова О.И. Некоторые вопросы совместной законодательной работы // Современное право. 2011. № 3. С. 59.

4 Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ.

5 Тихомиров Ю.А., Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 3 [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».

6 К сведению укажем, что в результате совершенствования системы разграничения предметов ведения и полномочий, проводимого с 2003 года, число обязательных (или собственных) полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации увеличилось практически в два раза и на сегодняшний день достигает 86, а число делегированных полномочий —  94.