УДК 342.553

Страницы в журнале: 29-36

 

С.Г. Соловьев,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного, административного и муниципального права Южно-Уральского государственного университета (Национального исследовательского университета),  член Экспертного совета Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы Россия, Челябинск solovev@feml.miass.susu.ru

 

Рассматривается концептуальная проработанность основных нормативных документов, закрепляющих идеалы современной российской и европейской систем местного самоуправления в условиях мирового глобального системного кризиса, затрагивающего идеологические основы всех сфер современного мироустройства. Анализируются теоретические и практические аспекты данной проблемы.

Ключевые слова: идеалы, местное самоуправление, кризис, ценность, нормативные документы, мироустройство, система, явление, идеал, общество.

 

Не важно, где мы находимся.

Важно, к чему мы движемся!

Концептуальный афоризм

 

Мировой глобальный системный кризис, переживаемый в настоящее время многими странами мира, имеет не только экономическое содержание [2]. Очевидно, что он так или иначе затрагивает концептуальные и идеологические основы современного мироустройства, определяющие в свою очередь систему идеалов местного самоуправления. Подтверждением этому является тот факт, что в современном мире явно обозначился кризис представительной демократии на местном уровне во многих странах, в том числе и в достаточно развитых. Наглядно кризисные тенденции проявляются, например, в падении явки на местных выборах в Чехии, ФРГ, Франции [10, р. 32, 94]; сохранении низкой явки на выборах в Великобритании и США [15, р. 278]; снижении числа желающих занять местные выборные должности в Австралии и Великобритании [13, р. 15]; усложнении процедуры смещения избирателями действующего мэра в Польше [9].

В российской системе местного самоуправления, по информации Президента РФ, также накопилось немало проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в целом и реализацией представительной демократии на местном уровне в частности [6]. При этом, как отмечается многими исследователями процессов местного самоуправления, подобная ситуация не может не вызывать беспокойства относительно демократической легитимности системы местного управления [13, р. 15].

При этом следует отметить, что кризисные явления возникли не сегодня, они имеют достаточно давнюю историю. В разных странах предпринимались и предпринимаются попытки оживить активность населения на местном уровне, сделать муниципальную систему более привлекательной для населения, расширить формы непосредственного участия граждан в решении местных вопросов [6].

Однако несмотря на все усилия, кризисные явления в организации местного самоуправления нарастают. В связи с этим с большой степенью вероятности можно сделать вывод о том, что существующая система знаний об организации систем местного самоуправления требует совершенствования.

Вопрос о системе идеалов российского местного самоуправления в настоящее время представляет большую значимость как для теоретиков российского муниципального права, так и для практиков российского муниципального строительства [1; 8]. Это обусловлено тем обстоятельством, что в нашем обществе многие жизненные идеалы закрепляются в нормативных правовых актах и реализуются через них. Таким образом, идеальные формы российского местного самоуправления, получая закрепление в системе соответствующего законодательства, определяют вектор его дальнейшего развития.

Вместе с тем истинные идеалы местного самоуправления (идеальные формы осуществления местного самоуправления, задающие верные и реализуемые ориентиры движения) следует отличать от ложных идеалов местного самоуправления (идеальных самоуправленческих форм, задающих неверные, тупиковые ориентиры движения) и самоуправленческих мифов (идеальных самоуправленческих форм, задающих иллюзорные, объективно недостижимые ориентиры движения).

При этом очевидно, что единственным объективным критерием отграничения истинных самоуправленческих идеалов от ложных идеалов и мифов российского местного самоуправления может служить только положительный опыт практической реализации тех или иных идеальных самоуправленческих форм как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах.

Анализируя вопрос о самоуправленческих идеалах в российском обществе, следует особо указать на то обстоятельство, что понятие «идеал» нужно отличать от термина «ценность». Ценность терминологически предполагает определенный критерий в виде цены, т. е. стоимости или, в более широком смысле, значимости чего-либо. Ценность несет в себе цену, а идеал не покупается и не продается, он не имеет цены, он представляет собой идеальную форму (ориентир), к которой нужно или не нужно стремиться. В связи с этим в теории муниципального права следует четко понятийно и терминологически разграничивать идеалы местного самоуправления и самоуправленческие ценности.

При этом важно понимать, что идеалы полностью не достижимы, они как маяк ведут к себе. В связи с этим возникает вопрос о показателях правильности выбранного курса при движении к идеальным самоуправленческим формам. Как оценить, верно ли идем? Очевидно, единственным объективным критерием приближения к выбранной самоуправленческой форме будет язык жизненных обстоятельств, характеризующих улучшение положения дел в муниципалитетах.

Кроме того, с точки зрения муниципальной идеологии чрезвычайно важным представляется вычленение из обширного массива идеальных теоретических конструкций муниципального права тех или иных идеальных самоуправленческих форм и решение вопроса об их истинности или ложности для муниципального строительства.

В связи с этим особую важность представляет анализ основополагающих идей, закрепленных в правовых документах, составляющих концептуальную основу современного местного самоуправления. Указанные идеи представляется важным отсортировать, проанализировать и решить вопрос о целесообразности их дальнейшего использования.

При этом следует учитывать тот факт, что в состав правовой основы местного самоуправления в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ входят признаваемые Российской Федерацией общепризнанные принципы и нормы международного права, имеющие в случае закрепления их в международном договоре приоритет перед законами Российской Федерации и ее субъектов. В указанных документах могут содержаться идеи, которые не вписываются в систему идеалов, сформировавшуюся в российском обществе в целом и в систему идеалов российского местного самоуправления в частности.

Кроме того, важно принимать во внимание и тот факт, что каждый народ в мире характеризуется определенными идеалами и вытекающими из них традициями организации местного управления, решения местных вопросов, которые он несет через века, иногда и через тысячелетия. Народы, проживающие на территории Российской Федерации, также имеют свой опыт организации местной жизни, во многом уникальный. При этом следует помнить, что управленческие концепции, рожденные и работающие в среде одного общества, не всегда могут быть использованы в другом [7].

Идеалы Европейской Хартии местного самоуправления. Вместе с тем, так как Российская Федерация 11.04.1998 г. ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления 1985 года (далее — Хартия), представляющую в настоящее время базовый международный правовой документ в сфере местного самоуправления, необходимо четко представлять содержание основных идей (идеальных форм), закрепленных в данном документе, а также понимать, на каких ценностях они базируются. Четкое понимание содержания основополагающих идеалов Хартии приобретет особую значимость в настоящее время в связи с наблюдающимся кризисом представительной демократии на местном уровне во многих зарубежных странах [9; 10; 12, p. 126; 13, p. 15; 15, p. 278], достаточно давно выстраивающих свою систему местного самоуправления в соответствии с идеалами, закрепленными в Хартии.

При этом следует помнить о существовании проблемы аутентичного понимания и описания содержания международных правовых понятий в контексте задачи обеспечения единого правового пространства Российской Федерации [14]. В связи с этим принципиально важно, чтобы термины и выражения, используемые в русской редакции Хартии, максимально точно соответствовали содержанию терминологии, применяемой в актах российского законодательства, регламентирующих соответствующие правоотношения [4].

При анализе содержания Хартии следует всегда четко понимать и учитывать тот факт, что в преамбуле Хартии страны — члены Совета Европы определили в качестве цели достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием. Проще говоря, основная цель Хартии — унификация процесса осуществления местного самоуправления в европейских странах, подписавших документ.

При этом в качестве основных идеалов организации местного самоуправления, к которым будут стремиться подписавшие Хартию страны, закрепляются следующие идеальные конструкции:

1) компетенционная автономия органов местного самоуправления. В соответствии с пунктами 2 и 3 ст. 4 Хартии органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии;

2) административная автономия органов местного самоуправления. В соответствии с п. 1 ст. 8 Хартии любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. Помимо этого п. 1 ст. 6 Хартии закрепляет положение о том, что местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самостоятельно определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;

3) финансовая автономия органов местного самоуправления. В соответствии с пунктами 1 и 2 ст. 9 Хартии органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом;

4) территориальная автономия органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 5 Хартии изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.

Очевидно, что Хартия исходит из приоритетности идеалов государственности, объединения (интеграции) территорий, унификации процессов управления на местном уровне перед принципами самостоятельности территорий государств. Определенным подтверждением данного тезиса является и настойчивое движение стран Европы в сторону интеграции территорий, централизации и унификации управления на уровне Европейского союза.

Кроме того, анализируя идеалы Хартии, следует особо подчеркнуть тот факт, что все указанные конструкции задают вектор движения к автономии органов местного самоуправления, а не к их самостоятельности, терминологически ориентирующей на отсутствие каких-либо ограничений.

Вместе с тем, системный анализ положений Хартии позволяет сделать вывод о том, что данный документ содержит правильные ориентиры, но в нем четко не определено содержание многих используемых дефиниций. К примеру, из текста Хартии неясен смысл таких понятий, как «принципы демократии», «принципы децентрализации власти», «свободное осуществление мандата», «административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления», «финансовые ресурсы органов местного самоуправления».

Более того, в ст. 12 Хартии закрепляется норма о том, что государство, которое ратифицирует это документ, должно связать себя как минимум 20 пунктами из 30. При этом обязательны 10 пунктов из 14 основополагающих, перечисленных в ст. 12. Еще 10 пунктов страна, ратифицирующая Хартию, должна выбрать из оставшихся 16 пунктов. В результате реализации предлагаемой схемы действий, как указывает Ю. Кириллов [5, с. 13], может сложиться парадоксальная ситуация, когда страна, подписавшая Хартию, может считать себя не связанной п. 1 ст. 3 Хартии, закрепляющим легальное определение местного самоуправления и понимать под местным самоуправлением принципиально другое явление.

Очевидно, что подобный подход к структуре нормативного документа является достаточно спорным и создает проблемы для использования Хартии в качестве инструмента развития европейских систем местного самоуправления.

В связи с этим уместно вспомнить, что еще Р. Декарт призывал: «Уточняйте значение слов и вы избавите человечество от половины заблуждений» [3]. Очевидно, что и в настоящее время за счет искажения смысла слов и соответствующих образов довольно просто на 180 градусов развернуть содержание любой идеи, манипулировать ее содержанием (толковать содержание таких неопределенных нормативных положений так, как пожелает толкователь). Нечто подобное, по нашему мнению, произошло с содержанием основных идей, заложенных в Хартии, изложенных применительно к системе идеалов, закрепленных в Конституции РФ и определяющих основы организации российского местного самоуправления.

Отмеченное положение является следствием того, что в 1990-е годы в российском общественном сознании стали доминировать утопические представления о приоритетности механизмов неуправляемой самоорганизации населения на местном уровне. По аналогии с религиозными доктринами, основанными на вере, эти представления можно характеризовать как самоуправленческий фундаментализм, основанный на догме невидимой руки самоуправления как универсального механизма оптимизации местных процессов социального управления.

В настоящее же время многие специалисты в сфере муниципального права и управления приходят к пониманию того, что самоуправление в муниципалитете не произойдет само по себе. Его нужно организовать. Самоуправление схематично представляет собой способ управления, когда управленец не хочет непосредственно управлять объектом сам, но хочет, чтобы управляемый делал сам то, что нужно управленцу. При этом управлять посредством самоуправления системой эффективнее, нежели через прямое директивное управление. Однако самоуправление возможно в строго ограниченных пределах, которые определяет более высокий уровень управления.

Идеалы местного самоуправления, закрепленные в Конституции РФ. Конституция РФ определяет идеальные формы организации местного самоуправления, на достижение которых ориентированы как российский народ, так и российское государство. Исходя из анализа текста Конституции РФ, в качестве самоуправленческих идеалов следует выделить следующие.

1. Компетенционная самостоятельность местного самоуправления. Данная идеальная форма организации местного самоуправления, по мнению авторов Конституции РФ, предполагает следующие составляющие:

1) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12);

2) местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);

3) органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132).

2. Финансовая самостоятельность местного самоуправления. Идеальные конструкции, ориентирующие развитие системы российского местного самоуправления к достижению финансовой самостоятельности, закреплены в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, содержащей норму о том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

3. Организационная самостоятельность органов местного самоуправления. На достижение административной самостоятельности органов местного самоуправления направлены следующие идеальные конструкции, закрепленные в нормах Конституции РФ:

1) российский народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);

2) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);

3) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131).

4. Территориальная автономия. Ориентация на идеалы территориальной автономии российского местного самоуправления прослеживается в содержании ст. 131 Конституции РФ, закрепляющей нормы от том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

5. Правовая защищенность местного самоуправления. Идеалы правовой защищенности местного самоуправления отражены в ст. 133 Конституции РФ, закрепившей нормативные положения о том, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Таким образом, на основании анализа вышеприведенных идеальных форм организации местного самоуправления, на достижение которых ориентируют положения Конституции РФ, можно сделать вывод о том, что в указанном нормативном акте речь идет о достижении компетенционной, финансовой и организационной самостоятельности местного самоуправления, в свою очередь внутрисущностно ориентирующих на противопоставление системе государственной власти в структуре единого механизма управления российским государством.

При этом сравнительный анализ идеальных форм, на достижение которых сориентированы Хартия и Конституция РФ, позволяет сделать вывод об их концептуальной схожести. Хартия и Конституция РФ в качестве ориентира для развития системы местного самоуправления нормативно описывают идеальную форму организации соответствующей системы, предполагающую определенное отделение систем государственного и муниципального управления (местного самоуправления). Однако если Хартия сориентирована, как показано выше, на достижение автономии местного самоуправления, терминологически предполагающей лишь определенные элементы независимости в вопросах местного значения, то многие нормы Конституции РФ ориентированы на достижение самостоятельности местного самоуправления, терминологически закладывающей вектор движения к достижению абсолютной независимости от органов государственной власти в вопросах местного значения.

В условиях же объективного существования огромного спектра зависимостей системы местного самоуправления от государственной системы даже в вопросах местного значения, движение в направлении достижения самостоятельности местного самоуправления является движением в никуда. Системе же местного самоуправления в Российской Федерации сегодня нужен верный, а не тупиковый вектор движения. В связи с этим использование термина «автономия» для обозначения определенной степени независимости системы местного самоуправления от системы государственной власти является, в нашем понимании, предпочтительным в сравнении с использованием термина «самостоятельность».

При этом нужно всегда помнить о том, что как автономия, так и самостоятельность применительно к местному самоуправлению — это методы движения к определенным целям, а не сама цель. Очевидно, что основной целью внедрения систем самоуправления в механизм управления государством является достижение оптимальной схемы решения вопросов местного значения. При этом важно помнить, что понятие «вопросы местного значения» достаточно неопределенное, потому что государство в пределе отвечает за решение всех внутригосударственных вопросов, вне зависимости от их делегирования различным производным публичным или чисто общественным образованиям.

В соответствии с подобным подходом государство следует рассматривать как субъект, который создает систему местного самоуправления, передает ей для реализации часть публично-властных функций и формирует механизмы опосредованного контроля за функционированием системы, работающей в режиме самоуправления.

Можно спорить о формах и методах соответствующего контроля за системой местного самоуправления, но это, в нашем понимании, второстепенные моменты. Основным в работе данной управленческой схемы является то, что государство может решать свои вопросы непосредственно через государственные органы либо опосредовано через органы местного самоуправления. При этом несомненно, что при передаче системе местного самоуправления публично-властных полномочий государство обязано обеспечить контроль за траекторией движения созданной системы и в случае необходимости предпринимать определенные корректирующие действия.

Конечно, следует согласиться с тем, что идея самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий достаточно заманчива. Однако иллюзии — явление красивое, но обманчивое, и иногда цена их очень велика. Долговременной абсолютной самостоятельности даже в рамках собственных полномочий муниципалитетов достичь невозможно, так как часть (муниципалитет) не может функционировать автономно от целого, в пределе ответственного за работу всех составных частей (государства).

Данный тезис в определенной мере подтверждает и тот факт, что самостоятельность применительно к местному самоуправлению — это не цель, а средство. Если процесс самоуправления в рамках конкретного муниципалитета протекает в допустимых пределах (самоуправленческая система функционирует нормально, местные вопросы своевременно и в полном объеме решаются), то государству нет смысла вмешиваться в данный самоуправленческий процесс. Если же так называемые вопросы местного значения в муниципалитете не решаются, то государство обязано принять весь комплекс организационно-правовых мер для рассмотрения вопросов местного значения на данной территории, так как оно является субъектом, созданным для решения всей совокупности публичных дел на подведомственной территории.

Приведенный ход мыслей подтверждает и практика развития нормативной основы российского местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 75 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении) законодательно закреплен порядок временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. В ст. 74 Закона о местном самоуправлении определена процедура отрешения от должности Главы муниципального образования или Главы местной администрации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, являющимся представителем системы государственной власти. В п. 6.1 ст. 36 Закона о местном самоуправлении установлены основания досрочного прекращения полномочий Главы муниципального образования в связи с утратой доверия Президента РФ.

Кроме того, в соответствии с п. 9 ст. 17 Закона о местном самоуправлении субъекты Российской Федерации получили право своими законами осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере вопросов местного значения.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что в Российской Федерации целенаправленно вводятся правовые институты, устанавливающие механизмы оперативного контроля государства за реализацией местным самоуправлением собственных полномочий, происходит постепенный отказ от идеалов, определяющих вектор движения к достижению самостоятельности системы местного самоуправления, внутрисущностно предполагающей жесткое отделение и противопоставление системе государственной власти.

Перспективы. На сегодня в правовой системе Российской Федерации явственно ощущается движение к идеалам, предполагающим встраивание системы местного самоуправления в единый механизм публичной власти, предполагающий наличие реальных правовых механизмов, обеспечивающих как ответственность системы государственной власти за реализацию всех публично-властных вопросов на территории российского государства, так и действенные механизмы обеспечения реализации возложенных на нее задач. В нашем понимании, это движение российского законодателя не только не противоречит идеалам автономии местного самоуправления, закрепленным в Хартии, а выступает наглядным примером реализации их действительного содержания, отвечающего критерию разумности.

При этом следует помнить о том, что процесс познания объективной реальности, в том числе и муниципально-правовой, является непрерывным. Точный ответ на вопрос о том, насколько верны идеалы автономии местного самоуправления, конечно, даст время. Однако учитывая то, что любой процесс управляем и одним из критериев истинности тех или иных идеалов является повторяемость результатов, можно сделать вывод о том, что к сегодняшнему моменту времени изучение истории развития Российской государственности наглядно показывает бесперспективность идеализации различных форм территориального или компетенционного дробления государственных публично-властных систем и неэффективность попыток формирования внутри них публичных образований, абсолютно компетенционно самостоятельных в тех или иных сферах общественной жизни.

 

Список литературы

 

1. Васильев В.И. Не забыть главного // Местное право. 2014. № 2. С. 3—8.

2. Глазьев С.Ю. Стратегия опережающего развития России в условиях глобального кризиса. М.: Экономика, 2010.

3. Декарт Р. Рассуждение о методе, чтобы верно направлять свой разум и отыскивать истину в науках и другие философские работы. М: Академический проект, 2011.

4. Замотаев А.А., Чекалкин В.И. О русской редакции Европейской хартии местного самоуправления: некоторые вопросы обеспечения адекватности применения документов Совета Европы, касающихся осуществления публичной власти // Муниципальная власть. 2007. № 1. С. 6—20.

5. Кириллов Ю.В. Европейская хартия местного самоуправления // Муниципальное право. 2010. № 3.

6. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013. URL: http://www. kremlin.ru/transcripts/19825 (дата обращения: 28.02.2014)

7. Соловьев С.Г. Местное самоуправление и государственная власть: от конституционного разделения к объединению (по мотивам послания Президента Российской Федерации) // Муниципальное право. 2014. № 2. С. 2—6.

8. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление как ожидание новогодней ночи (к 150-летию земства) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 5. С. 52—58.

9. Черкасов А.И. Кризис представительной демократии на местном уровне в зарубежных странах и механизмы его преодоления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. № 1.

10. Changing government relations in Europe: from localism to intergovernmentalism / ed. By M.J. Goldsmith, E.C. Page. London, 2010.

11. John P. Local governance in Western Europe. London, 2006.

12. Local government and metropolitan regions in federal systems / ed. By N. Steytler. Montreal, 2009.

13. Morphet J. Modern local government. London, 2008.

14. Solovev S.G. Municipal Code of the Russian Federation as a tool for solving a number of legal problems of local self-government // World Applied Sciences Journal (WASJ). 2014. № 30. С. 995—999.

15. Vogel R.K. Multilevel governance in the United States // Spheres of government: comparative studies of cities in multilevel governance systems / ed. By H. Lazar, Ch. Leuprecht. Montreal, 2007.