УДК 342.553

Страницы в журнале: 19-25

 

И.Ю. Синдеева,

кандидат юридических наук, доцент кафедры правового обеспечения экономики и финансов Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ  Россия, Москва sindeeva@migsu.ru

Е.В. Черникова,

доктор юридических наук, кандидат экономических наук, зав. кафедрой правового обеспечения экономики и финансов Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Москва ec8064@mail.ru

Рассматриваются условия становления отечественного института муниципальной собственности и местного самоуправления; дается обзор правовых актов 1990-х годов  о публичной собственности и местном самоуправлении; анализируются особенности формирования муниципальной собственности и управления муниципальной собственностью; приводится обзор судебной практики по делам о признании недействительными правовых актов органов местного самоуправления.

Ключевые слова: муниципальная собственность, местное самоуправление, государственные и муниципальные предприятия, законодательство, управление публичной собственностью, органы по управлению муниципальным имуществом.

 

Наряду с изменением политического устройства общества, приватизацией государственных и муниципальных предприятий в 1990-х годах реформы местного самоуправления и отношений собственности относятся к явлениям, непосредственно повлиявшим на жизнь каждого гражданина.

В Конституции СССР 1977 года, Гражданском кодексе РСФСР 1964 года указано, что социалистическая собственность на средства производства существует в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности. Муниципальная собственность, собственность населения села, района, города не обозначена. При этом на местные органы государственной власти и управления, соответствующие Советы народных депутатов возлагается решение вопросов местного значения, в том числе руководство хозяйственной деятельностью на территории местного Совета, «исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета» (ст. 145 Конституции СССР).

Начало процесса становления отечественного законодательства о муниципальной собственности условно можно отнести к 1990 году. Поскольку до 1990-х годов научное, практическое и бытовое представление о государственной собственности мы имели, понятие муниципальной собственности не было настолько новым и неведомым, как, например, понятие приватизации. Однако, несмотря на уже сложившиеся отношения в сфере муниципальной и вообще публичной собственности, в правоприменительной практике возникают проблемы и споры, связанные с разграничением публичной собственности, признанием и защитой права муниципальной собственности, защитой прав лиц, приобретших объекты муниципальной собственности. Корни этих проблем нередко уходят в период формирования муниципальной собственности.

В Законе РСФСР от 24.12.1990 № 443-1 «О собственности в РСФСР» не только нормативно закрепляется понятие «муниципальная собственность», но и указывается ее состав.

В соответствии со ст. 23 данного закона в муниципальной собственности района, города и входящих в них территориальных образований находятся имущество местных органов государственной власти и местного самоуправления, средства местного бюджета, внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения в жилых домах, объекты инженерной инфраструктуры. В муниципальной собственности могут находиться предприятия, среди которых предприятия сельского хозяйства, бытового обслуживания, культуры, имущественные комплексы, учреждения народного образования. Распоряжение и управление муниципальной собственностью осуществляют соответствующие местные Советы народных депутатов и органы местного самоуправления.

В Законе СССР от 06.03.1990 № 1305-1 «О собственности в СССР» муниципальная собственность еще называется коммунальной. Заслуживает внимания определение местного хозяйства и его состава, данное в Законе СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (далее — Закон о местном самоуправлении в СССР): местное хозяйство обеспечивает непосредственное удовлетворение потребностей населения и функционирование системы местного самоуправления и состоит из предприятий, учреждений, объектов социальной инфраструктуры, являющихся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы.

Закон РСФСР от  21.11.1990 № 343-1 «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» поручает местным Советам осуществлять инвентаризацию, оценку предприятий и организаций, составлять перечни имущества для передачи в муниципальную собственность и совершать иные действия для формирования муниципальной собственности.

Таким образом, к 1991 году сложилось представление о том, какие объекты могут входить в состав муниципальной собственности, а также было определено, что управляют муниципальной собственностью местные Советы народных депутатов, а фактически — исполкомы местных Советов. 

Однако конкретные практические действия по формированию муниципальной собственности, оформлению прав на нее, управлению ею в основном предпринимаются после принятия действующего по настоящее время постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы, Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (далее — Постановление № 3020-1). Данный правовой акт указал на состав муниципальной собственности более определенно, чем это делалось в ранее принятых законах. В приложениях к Постановлению № 3020-1  даны перечни имущества, согласно которым государственное имущество разделяется на исключительно федеральное имущество (Приложение 1), федеральное имущество, которое может быть передано в собственность субъектов Российской Федерации (Приложение 2) и объекты, подлежащие передаче в муниципальную собственность  (Приложение 3). В состав имущества, относящегося исключительно к федеральной собственности, входят объекты, составляющие основу национального богатства страны: ресурсы континентального шельфа и территориальных вод, заповедники, национальные природные парки, объекты историко-культурного наследия. Исключительно к федеральной собственности относятся государственная казна, имущество вооруженных сил, объекты оборонного производства, государственные запасы и мобилизационные резервы, предприятия связи. Среди объектов федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов Российской Федерации, в Приложении 2 указаны крупнейшие предприятия народного хозяйства, предприятия атомного и энергетического машиностроения, предприятия рыбопромысловой промышленности, зверосовхозы. В числе объектов, относящихся к муниципальной собственности, указаны жилой и нежилой фонд, находящиеся в ведении исполкомов местных Советов народных депутатов (местной администрации), жилищно-эксплуатационные, ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие эти здания, предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, учреждения здравоохранения, образования, культуры и спорта.

Объекты, не указанные в приложениях, независимо от того, на чьем балансе они находятся, считаются федеральной собственностью. Такие объекты могут быть переданы в собственность субъектов Российской Федерации на основании предложения их высших органов. Субъекты Российской Федерации вправе передать имущество, находящееся в их собственности, в муниципальную собственность.

Серьезный сдвиг в решении проблемы управления публичной собственностью произошел с образованием органов Госкомимущества и комитетов по управлению имуществом в городах и районах. Это был специальный орган, который, в отличие от исполкомов Советов различных уровней, занимался исключительно управлением государственной и муниципальной собственностью, разработкой и реализацией программы разгосударствления и приватизации государственной собственности. Создается специализированное финансовое учреждение при Правительстве РФ —Российский фонд федерального имущества (РФФИ), фонды имущества республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов, районов.

В 1991 году с созданием специальных органов по управлению имуществом начался следующий этап формирования публичной собственности и порядка управлению ею. Из множества нормативных актов того времени непосредственно регулируют отношения по управлению публичной собственностью, помимо вышеуказанных, Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год (утв. постановлением Верховного Совета РФ от 11.06.1992 № 2980-1), Положение о Государственном комитете РСФСР по управлению государственным имуществом (утв. постановлением Совета Министров РСФСР от 21.01.1991 № 35 «Вопросы Государственного комитета РСФСР по управлению государственным имуществом»), указ Президента РФ от 17.12.1993 № 2173 «Вопросы Российского фонда федерального имущества» (с Положением о Российском фонде федерального имущества). Впоследствии Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом неоднократно реорганизовывался, в настоящее время создано Федеральное агентство по управлению государственным имуществом  (Росимущество). РФФИ ликвидирован в 2008 году. 

К управлению муниципальной собственностью эти нормативные акты имеют самое прямое отношение. Комитеты по управлению имуществом, фонды имущества были созданы и в муниципальных образованиях для выполнения аналогичных задач и функций на территории муниципального района. Они являлись юридическими лицами, структурными подразделениями администрации района. В то время, как правило, председатель комитета по управлению имуществом района по должности был заместителем главы (администрации) района. У комитетов по управлению имуществом района было негласное «двойное» подчинение — главе (администрации) района и соответствующему вышестоящему комитету по управлению имуществом области, в структуру которого официально они не входили, однако обращались туда за консультациями, должны были участвовать в совещаниях и семинарах. Такая совместная работа, невзирая на особый характер муниципальной собственности, во многом объясняется трудностями того периода и отсутствием опыта управления публичной собственностью в новых условиях, опыта приватизации у всех участников отношений. Законодательство было новым, по некоторым вопросам правовых актов еще не существовало, прежнее законодательство практически не применялось. Работниками администраций и комитетов по управлению имуществом были в основном прежние сотрудники исполкомов местных Советов народных депутатов. Администрации районов только после принятия  Постановления № 3020-1 смогли определиться с составом муниципальной собственности. При этом в каждом районе находились объекты с противоречивыми правоустанавливающими документами, не позволяющими определить, к какому виду публичной собственности данный объект следует отнести — к государственной или к муниципальной.

Споры о праве собственности на такие объекты не завершены и сейчас.

Особое место в формировании института управления муниципальной собственностью имеет законодательство о местном самоуправлении. В Законе о местном самоуправлении в СССР дается понятие местного самоуправления: это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальной единицы на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы. Экономической базой местного самоуправления являются природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения потребностей местного населения.

Впоследствии в законодательстве произошли изменения, касающиеся, в частности, объектов, относящихся к муниципальной собственности. Однако суть местного самоуправления и муниципальной собственности была выявлена еще тогда. В ст. 138 Конституции РСФСР 1978 года указывается, что местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти — местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления, местную администрацию, местные референдумы, иные территориальные формы общественного самоуправления. Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность.

Развернутые понятия местного самоуправления как системы организации деятельности граждан и муниципальной собственности как достояния населения соответствующей территории даются в Законе РСФСР от 25.10.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (далее — Закон о местном самоуправлении в РСФСР). Этот закон играет ключевую роль в формировании местного самоуправления и занимает особое место в становлении законодательства об управлении муниципальной собственностью.  Статья 38 Закона о местном самоуправлении в РСФСР определяет самые широкие полномочия местных Советов и местной администрации по управлению объектами муниципальной собственности, в том числе право передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование, сдавать их в аренду, продавать, отчуждать в порядке, предусмотренном законодательством и актами местных советов. В главе 6 Закона о местном самоуправлении в РСФСР закрепляются полномочия поселкового и сельского Совета, в том числе право предоставлять в пожизненное наследуемое владение и временное пользование, передавать в собственность, сдавать в аренду земельные участки в пределах черты поселка, сельсовета, а также из фонда других земель, переданных в ведение поселкового, сельского Совета.

Федеральный закон от 26.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 154-ФЗ) дает открытый перечень объектов, которые входят в состав муниципальной собственности (ст. 29). Среди них — средства местного бюджета, внебюджетные фонды, муниципальная земля. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) содержит закрытый перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. По обоснованному мнению Т.В. Дерюгиной, это ограничивает возможности муниципального образования в получении доходов от использования муниципального имущества [5].

Особое место в определении правового содержания местного самоуправления, муниципальной собственности принадлежит Конституции РФ и Гражданскому кодексу РФ. В соответствии со статьями 130, 132 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Согласно ст. 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и специальные органы в рамках их компетенции.

Таким образом, понятие муниципальной собственности законодательно определяется через понятие имущества, объектов, принадлежащих муниципальным образованиям.

В науке существуют и иные определения муниципальной собственности. Например, Л.А. Чердакова считает муниципальной собственностью не имущество, а сложную систему экономических и юридических отношений между населением муниципального образования, органами местного самоуправления и государством в лице его органов по поводу природных ресурсов, имущества и денежных средств, принадлежащих муниципальному образованию [15]. Но любая собственность, в том числе и личная — это прежде всего имущественные объекты, денежные средства. И законодатель, и ученые единодушно признают муниципальную собственность экономической основой местного самоуправления.

Вполне обоснованным представляется определение управления публичным имуществом, данное А.В. Винницким: это деятельность органов публичной администрации по реализации посредством издания административных актов и заключения договоров предоставленных ей полномочий, направленных на осуществление прав и исполнение обязанностей публичного собственника в целях выполнения государственных и муниципальных функций [6].

Вызывает дискуссии вопрос, кто является субъектом права муниципальной собственности: органы местного самоуправления, население муниципального образования или само муниципальное образование [16]? Каждая позиция имеет обоснование и находит своих сторонников.

Теперь — о некоторых практических проблемах, связанных с правом муниципальной собственности, не нашедших окончательного разрешения с начала девяностых годов прошлого века. Трудности при разрешении дел, вытекающих из споров о праве собственности, нередко состоят в правильном применении надлежащего правового акта (в 1990-е годы они изменялись постоянно, но не всегда последовательно и обоснованно). 

До сих пор идут споры о праве собственности на земельные участки, выделенные гражданам постановлениями глав сельских поселений в 1992—1993 годах. Нередко суды признают право собственности граждан отсутствующим, постановления недействительными в связи с превышением главами поселений своих полномочий. Хотя в то время главы сельских поселений, согласно Закону о местном самоуправлении в РСФСР, такими полномочиями обладали. Кроме того, были приняты аналогичные законы субъектов Российской Федерации. Так, согласно ст. 12 Закона Московской области от 13.06.1996 № 27/96-03 «О местном самоуправлении в Московской области», порядок использования земель в границах территории муниципального образования устанавливается органами местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством. По смыслу ныне действующего Земельного кодекса РФ, Законов № 154-ФЗ и № 131-ФЗ таким правом главы сельских администраций не обладают.

Заявления о признании принятых главами поселковых и сельских Советов в 1992—1993 годах постановлений о предоставлении во владение, временное пользование, в собственность земельных участков в пределах поселка, сельсовета, а также из фонда других земель, переданных в ведение поселкового, сельского Совета, недействительными (так формулировались требования в заявлениях, подаваемых в суды общей юрисдикции), еще несколько лет назад в основном удовлетворялись. То, что главы поселковых и сельских Советов на тот период обладали полномочиями на предоставление земельных участков, обычно в решениях суда не отражалось.

Постановления признавались недействительными по причине превышения должностными лицами поселковых и сельских администраций своих полномочий. Такой вывод делался не на основании приговора суда, а в связи с пояснениями заявителя (истца), чаще — прокурора, органа исполнительной власти, или в связи с нарушением порядка предоставления участков. Признавались недействительными и последующие договоры купли-продажи земельного участка, нотариально удостоверенные и зарегистрированные в Земельном комитете — в то время органе, уполномоченном осуществлять государственную регистрацию прав на земельные участки. Ответчики по таким искам в установленном законом порядке получали свидетельства на право собственности. Таким образом, страдали и добросовестные приобретатели.

Вряд ли подобные решения можно назвать обоснованными и справедливыми. Исковая давность по заявлению стороны в споре применялась далеко не всегда, хотя превышение на 15—20 лет 3-месячного срока для оспаривания ненормативного акта — постановления главы поселковой и сельской администрации —  является, пожалуй, достаточным основанием для отказа в удовлетворении заявления.

В последние годы суды чаще применяют исковую давность [11]. Появились и решения, в которых отказ в таких заявлениях, исках законодательно обосновывается с анализом изменений правовых актов 1990-х годов [2; 3; 4].

Непростая ситуация сложилась и с реализацией гражданами прав на земельные доли и имущественные паи. Получив свидетельство о праве собственности на земельную долю, работник сельскохозяйственной коммерческой организации (прежде — совхоза) нередко отчуждал ее, соблюдая, со своей стороны, порядок отчуждения. Затем сделка признавалась судом недействительной, например, в связи с тем, что был нарушен порядок проведения общего собрания участников (членов) сельскохозяйственной коммерческой организации или порядок принятия решения администрацией района о передаче земли в общую собственность членов сельскохозяйственной организации. Также страдал добросовестный приобретатель. Тема споров по поводу прав на земельные участки, право собственности на которые оформлено в те годы, заслуживает отдельных исследований.

Когда формировалось законодательство о муниципальной собственности и все наше современное законодательство, органам местного самоуправления и органам по управлению муниципальным имуществом приходилось не только изучать законы и готовить проекты правовых актов, но и предпринимать конкретные шаги по формированию муниципальной собственности: принимать объекты, находящиеся на территории муниципального образования, в муниципальную собственность, регистрировать право муниципальной собственности на недвижимое имущество. Нередко правоустанавливающие документы на недвижимое имущество (советские) не позволяли определить, к какому виду публичной собственности данный объект следует отнести. При этом объект надо обслуживать, принимать меры по его сохранности. В этом случае создавалась комиссия из сотрудников органа по управлению муниципальным имуществом, которая и осуществляла прием объекта в муниципальную собственность, если он по своим характеристикам попадал в список объектов, относящихся, согласно  Постановлению № 3020-1, к муниципальной собственности. Случалось, что передающей стороны не было, хотя в здании фактически находились люди, которые уклонялись от дачи объяснений по поводу занятия ими объекта.

После вступления в силу части первой ГК РФ право муниципальной собственности на бесхозяйные недвижимые вещи признается в судебном порядке, с соблюдением ряда условий и выполнением определенных процедур. Но эта практика получила распространение лишь с 1995 года. А тогда комитеты по управлению имуществом, органы местного самоуправления после приема комиссией объекта в муниципальную собственность, издания главой администрации района соответствующего постановления, обращались в Бюро технической инвентаризации, которое не только осуществляло учет и инвентаризацию имущества, но и зачастую проводило государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Только  приняв срочные меры по  инвентаризации объекта и постановке его на соответствующий баланс можно было сохранить этот объект. 

Обстоятельства, при которых осуществлялся прием имущества в муниципальную собственность, иногда служили причиной неправомерных решений местных администраций, которые из благих побуждений могли ошибочно отнести объект к муниципальной собственности. Уже в 1990-е годы суды нередко признавали такие решения недействительными, указывая, например, что здание относится к федеральной собственности, так как его строительство производилось на средства, выделенные Министерству обороны СССР или другому министерству.

Подобные ситуации могли возникать и при внешне правомерной передаче здания в муниципальную собственность надлежащими представителями передающей стороны. Дело в том, что в советский период документы на здание нередко не являлись по своему правовому смыслу правоустанавливающими, а содержали лишь характеристики здания: год постройки, указание на то, кирпичное оно или деревянное, этажность. Подробности финансирования строительства объекта, ведомственная принадлежность здания выяснялись уже в судебном заседании. Только тогда можно было сделать правильный вывод об отнесении такого объекта к определенному виду публичной собственности. Так формировалась практика рассмотрения дел о признании права муниципальной собственности, о защите муниципальной собственности, о праве публичной собственности на неразграниченные объекты [12; 14].

Таким образом, отечественное законодательство о муниципальной собственности начало развиваться в непростых условиях. Сейчас о местном самоуправлении и о муниципальной собственности написаны научные труды, составлены типовые договоры на все случаи управления и распоряжения публичной собственностью. А в те годы отношения по поводу муниципальной и любой публичной собственности представлялись весьма сложными, так как не были законодательно урегулированы, и стороны этих отношений не имели практического опыта и нужной квалификации.

Но и в настоящее время на управлении публичной собственностью сказываются особенности экономики переходного периода, который все еще не завершен. До сих пор не на все объекты публичной собственности имеются надлежаще оформленные правоустанавливающие документы, не устранена правовая неопределенность положения ряда объектов, собственность на многие объекты не разграничена. И все же именно в 1990-е годы  в условиях разрушающейся промышленности, рассыпающихся межреспубликанских хозяйственных связей, инфляции, безработицы, спешной приватизации была проделана огромная работа по формированию муниципальной собственности, оформлению прав на нее. Управление муниципальной собственностью в то время, пожалуй, было более эффективным, чем управление некоторыми объектами государственной собственности, поскольку на территории района легче контролировать состояние объекта, правомерность его использования. Эффективнее проходит проверка использования муниципального имущества, работы муниципального предприятия, если сотрудникам комитета по управлению имуществом данный объект хорошо знаком, если они лично заинтересованы в поступлении денег от его использования в местный бюджет, так как живут в этом районе. В максимально короткий срок можно было назначить внеплановую проверку по факту нарушения в использовании муниципального имущества, запросить в БТИ документы на имущество, сразу их получить и пресечь нарушение. Такая оперативность невозможна при управлении государственным имуществом.

При всех трудностях и ошибках процесс формирования муниципальной собственности состоялся, и ныне действующие законы кардинально отношения в области муниципальной собственности не изменили. Конечно, не все сделанное в 1990-е годы можно оценить положительно, но процесс формирования законодательства по управлению муниципальной собственностью и сами действия по управлению муниципальной собственностью такой оценки заслуживают. Создана соответствующая законодательная база, сложилась судебная практика.  Что касается споров о праве собственности на объекты, расположенные в муниципальных образованиях, то эта категория дел будет всегда присутствовать даже  при самом совершенном законодательстве.

 Список литературы

1. Апелляционное определение Московского областного суда от 17.02.2014 по делу № 33-318/2014.

2. Апелляционное определение Московского областного суда от 18.10.2012 по делу № 33-20800/2012.

3. Апелляционное определение Московского городского суда от 10.12.2014 по делу № 33-39695/2014.

4. Апелляционное определение Московского областного суда от 17.08.2014 по делу № 33-17918/2014.

5. Дерюгина Т.В. Муниципальная собственность в Российской Федерации // Российская юстиция. 2008.  № 6.

6. Виницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013.

7. Еремин С.Г. Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью. М.: Юстицинформ, 2014.

8. Жевлакович М.С. О порядке передачи имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, в муниципальную собственность // Российская юстиция.  2011. № 12.

9. Карасев А.Т., Елькина А.В. Конституционно-правовой статус местной администрации: общая характеристика // Российский юридический журнал. 2012.  № 3.

10. Кирилин А.В. Правоспособность муниципальных образований // Право и экономика. 2006. № 2.

11. Определение Московского областного суда от 12.08.2010 по делу № 33-15424.

12. Определение Президиума Московского областного суда от 19.02.2004 № 131.

13. Паламарчук А.В. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления // Законность. 2014. № 3.

14. Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.07.2002 № 8230/01, от 03.12.2002 № 3424/02; постановления Арбитражного суда Дальневосточного округа от 13.10.2014 № Ф03-4434/2014 по делу № А51-36527/2013; Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.10.2014 по делу № А32-12911/2013.

15. Чердакова Л.А. Теоретико-правовые основы права муниципальной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2009.  № 23.

16. Чердакова Л.А. О субъектах права муниципальной собственности: дискуссии продолжаются // Государственная власть и местное самоуправление. 2013.  № 5.