Е.С. ШУГРИНА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права России МГЮА
 
Попытки обозначить принципы формирования муниципальных образований предпринимаются довольно регулярно. Качество и количество критериев создания муниципальных образований, выделенных в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ), в экспертном сообществе получило очень неоднозначную оценку[1] и породило огромное количество судебных споров[2]. Критерии формирования муниципальных образований неоднократно рассматривались и Конституционным судом РФ.
 
Еще в 1997 году КС РФ указал, что наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований — существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Такой порядок должен быть основан на нормах Конституции РФ, определяющих статус местного самоуправления и право граждан на осуществление местного самоуправления[3]. В случае если законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть норму, по которой определение территории местного самоуправления осуществлялось бы в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Федерации. Тем самым обеспечивается реализация конституционных принципов и иных положений о местном самоуправлении, гарантируются конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и на осуществление местного самоуправления.
В постановлении КС РФ по Удмуртскому делу отмечается, что определение уровня, на котором создаются муниципальные образования (с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти), может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Федерации[4]. Однако в другом постановлении по делу Республики Коми КС РФ дополнительно подчеркнул, что исключается какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения и прямому запрету, установленному ч. 2 п. 3 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 154-ФЗ)[5].
В постановлении КС РФ по Курскому делу была выражена однозначная правовая позиция о невозможности отказа от местного самоуправления или его упразднения[6]. В этом же постановлении КС РФ указал, что согласно п. 1 ст. 82 Устава (Основного закона) Курской области (принят решением Курской областной думы от 02.11.1995 № 52; далее — Устав Курской области) основными принципами, влияющими на выбор территории муниципального образования, являются определение территориального устройства, исходя из максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов местного значения; наличие территориального коллектива, объединенного общими интересами, связанными с местом проживания; функционирование производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; пространственная и временная доступность услуг, предоставляемых муниципальными органами и организациями населению; присутствие материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального образования.
По мнению КС РФ, установление в учредительном акте субъекта Российской Федерации не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам положений, влияющих на выбор территории муниципального образования, само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции РФ, если такие принципы не являются ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления. Между тем установленные в п. 1 ст. 82 Устава Курской области основные нормы в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Тем самым реализация предписания Конституции РФ, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории России, может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Федерации. Таким образом, п. 1 ст. 82 Устава Курской области не соответствует  ч. 2 ст. 3, ст. 12, частям 1 и 2 ст. 32, ч. 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ.
В Федеральном законе № 154-ФЗ не предусматривалось выделения каких-либо типов или видов муниципальных образований. Общее же правило взаимоотношений муниципальных образований было сформулировано следующим образом: в случае если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований — уставом города.
Согласно ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ выделяется несколько видов муниципальных образований — муниципальный район, городской округ, городские и сельские поселения, внутригородские территории городов федерального значения. В статьях 2, 10—11, 84 Федерального закона № 131-ФЗ сформулированы некоторые критерии создания муниципальных образований, отнесения их к конкретным видам.
Очевидно, что названные в Федеральном законе № 131-ФЗ признаки не всегда однозначны, четки и применимы к реально существующим условиям. Ниже приводятся некоторые типичные проблемы реализации обозначенных в законе критериев, примеры того, каким образом принципы формирования муниципальных образований влияли на право на осуществление местного самоуправления.
1. Замена равностатусных муниципальных образований на фактически соподчиненные муниципальные образования привела к «битве» за отнесение муниципальных образований, территориальных единиц, населенных пунктов к муниципальным районам или городским округам.
КС РФ в постановлении по Челябинскому делу признал не соответствующими Конституции РФ (статьям 12, 19 (ч. 1), 76 (ч. 5) и 132) нормы, предусматривающие право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов, поскольку они характеризуются неопределенностью нормативного содержания и могут повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований[7]. Вместе с тем КС РФ посчитал соответствующими Конституции РФ положения, определяющие право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий, а также по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, и полномочиями по распределению между местными бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете.
«Недостаток, точнее говоря, непоследовательность Федерального закона № 131-ФЗ заключается в том, что он предлагает оба уровня — и поселенческий, и районный — считать уровнями местного самоуправления. Такой подход предполагает внутри самостоятельных муниципальных образований — районов — наличие не менее самостоятельной системы муниципальных образований — поселений. Признавая (де-факто) невозможность существования такой системы несоподчиненных друг с другом элементов, федеральный законодатель предпринимает попытки “встраивания” системы поселений в районы (в основном при помощи экономических, большей частью финансовых, инструментов — районные фонды финансовой поддержки поселений и т. п.). На практике эти механизмы приводят к тому, что нарушается самостоятельность поселений, один уровень местного самоуправления становится зависимым от другого, что нарушает конституционные принципы местного самоуправления»[8]. В большинстве случаев де-факто складываются традиционно субординационные отношения. Лидирующее положение муниципального района и городского округа очевидно[9].
Органы местного самоуправления муниципального района могут наделяться полномочиями по составлению свода прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий и по представлению свода отчетов об исполнении местных
бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории. Органы прокуратуры рассматривают названные положения не только как противоречащие федеральному законодательству, но и нарушающие закрепленные в ст. 132 Конституции РФ гарантии самостоятельности местного самоуправления, поскольку ставят сельские муниципальные образования в подчиненное положение от органов местного самоуправления районов[10].
Пожалуй, особенную остроту проблема отнесения муниципального образования к конкретному виду проявилась на примере городов[11]. Следует подчеркнуть, что Федеральный закон № 131-ФЗ не выдвигает требований относительно количества жителей городского поселения, необходимого для получения статуса городского округа. В ходе обсуждения законопроекта выдвигались различные предложения относительно порога численности населения городского поселения, однако в окончательной редакции закона он не закреплен. Главное требование закона — это такой уровень развития инфраструктуры, который позволит осуществлять собственные и отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления городского округа в соответствующем порядке. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации в каждом конкретном случае самостоятельно определяют уровень экономического, социально-культурного и иного развития городского поселения в целях приобретения им статуса муниципального образования в виде городского округа[12].
В Федеральном законе № 131-ФЗ не урегулирован вопрос о том, каким статусом должны наделяться города областного значения. Казалось, было бы вполне логичным при установлении статуса вновь образованного городского поселения или городского округа учитыват

Чтобы получить короткую ссылку на этот материал, скопируйте ее в адресной строке браузера и нажмите на кнопку: