УДК 342.92

 

От государственного управления к публичному администрированию

 

А.М. Волков,

кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин, Московского финансово-юридического университета МФЮА, заслуженный работник высшей школы РФ, vam-volkov@ya.ru.

 

Анализируются точки зрения различных авторов на исполнительно-распорядительную деятельность. Показывается необходимость перехода в административном праве от государственного управления к публичному администрированию и введения в оборот терминов «публичная администрация» и «публичное администрирование», даются их определения.

Ключевые слова: административное право, государственное управление, публичное администрирование, публичная администрация.

 

Административное право, как известно, регулирует отношения, которые складываются по поводу реализации публичных прав частных лиц и их защиты, а также организации и осуществления исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, организаций. Реализация целей, задач и функций исполнительной власти конечно связана с этой деятельностью. Исполнительная власть обеспечивает (или должна обеспечивать) повседневную реализацию и защиту публичных прав частных лиц. Поэтому административное право называют правом исполнительной власти, управленческим правом, правом государственного управления. 

Ю.Е. Аврутин считает, что «до настоящего времени не сформировалась четкая, непротиворечивая концепция круга тех отношений, которые подлежат регулированию нормами административного права» [1, с. 11–12]. Он отмечает, что «отсутствуют совпадающие трактовки таких фундаментальных понятий, как "исполнительная власть", "государственное управление", "административная юстиция", "административное судопроизводство", "административная ответственность", "административная процедура … и многих иных понятий, на базе которых строится и развивается административное право, как наука, отрасль законодательства и учебная дисциплина. С другой стороны, многочисленные предложения научного сообщества по проблемам… совершенствованию текущего законодательства в большей своей части остаются невостребованными» [2, с. 3].

Необходимость научного осмысления и формирования обновленного теоретического подхода к некоторым фактическим реалиям административно-правовой теории и практики требует теоретически корректно определить такие правовые категории, как «государственное управление», «исполнительная власть», «реализация исполнительной власти», «публичное управление», «публичная администрация», «публичное администрирование», а также некоторые иные важные правовые понятия. 

В административно-правовой науке долгое время велись и ведутся дискуссии о сущности и содержании понятия «государственное управление». Вопрос о данном понятии, о его значении в административном праве продолжает оставаться на повестке дня, с одной стороны, в силу своей значимости, а с другой — отсутствия по нему определенности. Государственное управление всегда было и сейчас остается фундаментальным и одновременно самым трудноопределимым понятием. 

В учебной и научной литературе по административному праву наиболее распространенным является понятие государственного управления как «самостоятельного вида государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемого особой категорией субъектов административного права – государственных органов (и их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством» [3, с. 30; 9, с. 30; 10, с. 22; 13, с. 23].

Законодательство закрепляет дефиницию «государственное управление» как «деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации» [19].

В работах Ю.Н. Старилова государственное управление определяется через административную деятельность. Он рассматривает его как «деятельность органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов государства по осуществлению исполнительной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов» [15, с. 103]. Речь идет не только об органах исполнительной власти, но и об исполнительно-распорядительных органах государства.

Под управлением, например, в германском административном праве понимается такая государственная деятельность, которая не является ни законодательством, ни правосудием. Первоочередной задачей управления выступает практическое воплощение государственной воли во всеобщее благо [4, с. XIII].

Б.В. Россинский отмечает: «Мы не видим большой трагедии в продолжающемся в ряде случаев отождествлении в юридической научной литературе государственного управления с деятельностью органов исполнительной власти. Во-первых, так привычно для юристов, сформировавшихся в прежние годы (выделено мною — А.В.). Во-вторых, и это главное, государственное управление, действительно, осуществляется в основном за счет функционирования органов исполнительной власти (важно лишь понимать, что работой этих органов не исчерпывается вся сложная и многообразная государственно-управленческая деятельность)» (выделено мною — А.В.) [14, с. 10].

В.Ф. Яковлев и Э.В. Талапина, рассуждая о юридических лицах и субъектах публичного права, отмечают, что на современном этапе «отношения в процессе государственного управления усложнились». Государство уже не осуществляет одностороннее прямолинейное управление по вертикали сверху. Они приходят к выводу, что «становится яснее различие терминов «государственный» и «публичный», когда не только государственный и муниципальный уровни власти, но и другие формы представительства общественных интересов, охватывается понятием «публичный» [20, с. 128]. Очень правильное замечание.

Конституционный термин «исполнительная власть» не может отождествляться с государственным управлением в силу уже хотя бы того, что исполнительная власть — это политико-правовая категория, характеризующая конституционно обособленную ветвь государственной власти, а государственное управление — организационно-правовая категория, характеризующаяся непрерывным подзаконным властным воздействием организационного, правоустановительного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, осуществляемым субъектом управления на другой субъект (управляемый). 

Реализация функций исполнительной власти может осуществляется не только ее субъектами — органами исполнительной власти, их структурными подразделениями и их должностными лицами. Существует много других органов и организаций, обладающих властными полномочиями и выполняющих исполнительно-распорядительные полномочия от имени именно государства. Реализация функций исполнительной власти возложена на публичную администрацию. Публичная администрация – совокупность органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, их должностных лиц, осуществляющих административные функции. Она призвана обеспечивать общественное благо, должна действовать в интересах общества. 

Поэтому совокупность норм, регулирующих публичное администрирование, т. е. отношения в сфере деятельности публичной администрации, обозначается как «административное право». Оно устанавливает границы деятельности публичной администрации; закрепляет правовой статус служащих органов публичной администрации; определяет формы контроля над ней. 

Поэтому административное право выступает одновременно как средство защиты частных лиц от возможного произвола публичной администрации и как средство реализации государственной воли в отношениях «публичная власть — частное лицо»[8, с. 507].

Под администрацией понимаются: «государственные органы, осуществляющие управление; руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия...». А администрировать — значит «управлять, заведовать» [6, с. 22]. Администрация — это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей. Администрирование — это то, что делают администрация, администраторы, т. е. это управление, руководство людьми. Под администрированием толковые словари, как правило, понимают управление посредством приказов и распоряжений, часто без учета конкретных условий работы, существа дела [12, с. 29].

Исследование вопросов публичного администрирования находится в правовой науке в начальной стадии. В современных официальных документах определение термина «публичное администрирование» не дается. Этот термин зачастую встречается в контексте его совершенствования и улучшения. 

А. Файоль отмечает, что «администрировать — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать» [18, с. 122]. Это должно отражать понятие «администрирование».

Понятие публичного администрирования отражено в отдельных работах ученых-административистов. Так, у Ю.Н. Старилова отмечено, что в сфере публичного администрирования поставлены определенные цели…» [16, с. 27; 17, с. 83].

А.В. Нестеров считает, что «понятие правового властного (государственного или муниципального) администрирования не совпадает с понятием «государственного управления». При этом органы исполнительной власти, обладающие организационно-распорядительными (управленческими) функциями, не управляют частными лицами (субъектами общественных отношений). Они только осуществляют в соответствии со своими полномочиями функции правового администрирования в сфере своей ответственности [11, с. 15]. 

Следует отметить, что в работах зарубежных авторов используются категории «публичная администрация» и «публичное администрирование». Положения французского Закона о правах граждан в их отношениях с государственными органами применяются не только к государственным органам, но также к частноправовым учреждениям при передаче им функций публичного администрирования [5, с. 65]. 

P. Tifine в своей работе отмечает, что понятие «администрация» означает две вещи: первая — это действие (администрирование) самой администрации, а второе — это органы (система органов) [22, с. 51]. J.Waline замечает, что администрирование — это действие, посредством которого публичные органы, иногда частные, могут удовлетворять общий интерес, используя соответствующие прерогативы государственной власти [23, с. 16]. Ch. Debbasch придерживается мнения, что администрация — аппарат управления публичными делами, который оказывает систему услуг, выполнение которых позволяет реализовать цели, поставленные политической властью [21, с. 10].

Ю.Е. Аврутин считает, что «придется примириться с мыслью о том, что административный процесс — это административное судопроизводство, а административные производства и процедуры — это государственное управление и публичное администрирование; сфера административного процесса — это сфера функционирования судебной власти, а сфера административных производств и процедур — это сфера функционирования исполнительной власти» [1, с. 13]. Правильное замечание. 

Более того, сфера административных производств и процедур — это область деятельности не только исполнительной власти, но и других органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, что подробно описано, как показано выше, в работах многих ученых. При этом нам приходится говорить о публичном администрировании — собирательном понятии, большем по объему и включающим в себя и государственное управление.

Публичное администрирование является деятельностью органов и учреждений (организаций), подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти [7, с. 16]. Публичное администрирование как организационно-управленческая система реализации публичных отношений включает совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить их выполнение. 

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что публичное администрирование – деятельность исполнительно-распорядительного типа на основании и во исполнение законов органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, их должностных лиц по обеспечению реализации и защиты субъективных публичных прав частных лиц, а также по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, по оказанию публичных услуг, по управлению публичным имуществом и осуществлению правоприменительных функций и функций по контролю и надзору.

 

Список  литературы

1. Аврутин Ю.Е. Бытие административного права в социокультурном и аксиологическом измерении (перечитывая проф. В.Д. Сорокина) // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 11—21. 

2. Аврутин Ю.Е. К вопросу о понятиях и дефинициях в административно-правовой теории и практике // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 4— 8.

3. Агапов, А.Б. Административное право: В 2 т. Т. 1. Общая часть: учебник для бакалавриата и магистратуры / А.Б. Агапов. 10-е изд.  М.: Юрайт, 2016. 

4. Административно-процессуальное право Германии – Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении административных решений: пер. с нем. / [В. Бергманн, введ., сост.]  М.: Волтерс Клувер, 2007..

5. Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011.

6. Большой толковый словарь русского языка. 

7. Волков А.М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий // Административное право и процесс. М.: 2012. № 12.  С. 14—19.

8. Волков А.М. О юридической конструкции понятия «публичное администрирование» // Административное и муниципальное право. 2014. № 6. C. 503-510. DOI: 10.7256/1999-2807.2014.6.11569

9. Копытов Ю.А. Административное право: учебник для академического бакалавриата / Ю.А. Копытов. 2-е изд. М.: Юрайт, 2017.  С. 30. 

10. Конин Н. М. Административное право: учебник для академического бакалавриата / Н.М. Конин, Е.И. Маторина. 4-е изд. М.: Юрайт, 2017. С. 22 и др. 

11. Нестеров А.В. О некоторых проблемах в административном праве // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 14—17.

12. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 17; Современный словарь иностранных слов. СПб. 1994.

13. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 320 с.

14. Россинский Б.В. Размышления о государственном управлении и административной ответственности // Административное право и процесс. 2016. № 5. С. 6—24.

15. Россинский Б.В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. М.: Норма, ИНФРА-М, 2016. 576 с.

16. Старилов Ю.Н. Административный процесс в трудах профессора В.Д. Сорокина: «Управленческая» концепция и ее значение для науки административного права // Административное право и процесс. 2007. № 1. 

17. Старилов Ю.Н. Преодоление «избыточности» публичного администрирования – основная задача развития современного административного права // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2008. № 3. 

18. А. Файоль, Г. Эмерсон, Г. Форд. Управление — это наука и искусство. М.: Республика, 1992. 352 с. 

19. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

20. Яковлев В.Ф., Талапина Э.В. Юридические лица и субъекты публичного права: в поисках правового баланса // Журнал российского права. 2016. № 8. С. 125—140.

21. Ch. Debbasch. Scienceadministrative, Dalloz 1980.

22. PierreTifine. Droit administratif français. Éditions juridiques franco-allemandes. 2012. P. 532.

23. J. Waline. Droit administratif, Dalloz, 23 ème éd. 2010.