О.Т. Ларин - руководитель Общественного движения «За парк» 

URL: http://zapark.org/

 

Рассматриваются вопросы, связанные с внедрением института наказа избирателей.

Ключевые слова: наказ, отчет, отзыв, выборы.

 

В России практика принятия наказа избирателей появилась в обстановке революционных событий 1917 года. Будучи некогда основой советской представительной системы, наказ избирателей в современной России оказался, можно сказать, забытым федеральным законодателем, вероятно, рассчитывавшим на то, что его место могут занять предвыборные программы кандидатов и избирательных объединений. 

Увы, на практике такого не произошло: предвыборные обещания действительно оказались ни к чему не обязывающими обещаниями, а императивная связь депутатов с избирателями — девальвированной; как следствие, произошел юридический и фактический отрыв от избирателей, их нужд и предвыборных запросов, что, разумеется, искажает сам демократический механизм выборов, подрывает к ним доверие.

Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно и с помощью органов публичной власти. Только императивные институты прямой демократии образуют четкий механизм его реализации, а т.н. «рекомендательные» институты народовластия, лишь способствуют осуществлению власти народа посредством их учета в деятельности органов госвласти и органы местного самоуправления (ОМС).

Непосредственное народовластие является одной из значимых основ конституционного строя России и важной характеристикой демократического устройства государства. Прямая демократия представляет собой комплекс политико-правовых институтов, с помощью которых граждане могут в различных формах непосредственно реализовать власть в установленной процедуре. 

Одним из магистральных направлений развития современного демократического государства является повышение доверия избирателей к органам публичной власти. В то же время не теряет своей актуальности проблема оторванности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и ОМС от реальных нужд и потребностей избирателей, что подтверждается не только невысоким уровнем доверия последних к своим представителям, но и рекордно низкой явкой избирателей на выборах различного уровня, что создаёт риск проведения «выборов без народа» [1].

Одним из основных направлений преодоления тенденции отчуждения граждан от органов публичной власти является развитие разнообразных форм влияния избирателей на избранных ими представителей. Именно наказ избирателей призван стать действенным механизмом аккумулирования нужд и интересов избирателей. 

Кстати, интересно и мнение Конституционного Суда РФ (КС РФ) по данной проблематике. Так, в ходе рассмотрения в 1996 году КС РФ дела о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации», в Особом мнении судьи КС РФ Н.В. Витрука было сказано: «Мандат депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации при введении института отзыва депутата можно считать полусвободным, так как он жестко не связан с наказами избирателей и возможностью отзыва ими депутата за их невыполнение». В Особом мнении судьи КС РФ М.В. Баглая было отмечено, что «с момента, когда кандидат в депутаты избран депутатом законодательного (представительного) органа, его положение с точки зрения ответственности за свои слова и действия в корне меняется. Ответственность перед избирателями сменяется ответственностью перед народом (т.е. и той частью избирателей, которые голосовали против данного депутата или вообще не участвовали в голосовании). Вследствие этого мандат депутата не может носить императивного характера, т.е. быть подчиненным воле и оценкам избравших его граждан, их наказам и собственным предвыборным обещаниям. Со времени своего избрания, сталкиваясь с возможным противоречием между интересами всего электората и интересами своих избирателей, депутат обязан в каждом случае разрешать противоречия в пользу общих интересов».

Итак, несмотря на игнорирование института наказа избирателей на федеральном уровне, данный институт прямого народовластия может и должен быть комплексно исследован и использован для решения соответствующих вопросов общественной жизни. 

Однако что понимать под наказом избирателей в настоящее время и какова его сущность? Как правило, в европейских конституциях наказ избирателей не предусмотрен. Кроме того, сложилась традиционная позиция, что наказ избирателей является атрибутом недемократического государства, так как ограничивает свободу парламентария, который, согласно принятой концепции свободного мандата, является «представителем всей нации». Эта точка зрения перекликается с указанным выше мнением судьи КС РФ М.В. Баглая.

В то же время, если избиратели выбрали депутата и желают, чтобы в их избирательном округе были решены проблемы, связанные, например, со строительством школ, созданием парка, благоустройством, ремонтом дорог и т. д., то, исходя из того, что именно они делегировали от имени всего населения данного избирательного округа депутату его мандат, то они же и вправе требовать реализации своей воли.

Свободный мандат не является единственно возможной моделью регулирования взаимоотношений между избирателями и их представителями. Кроме того, свободный мандат не содержит в себе правоотношений избирателей со своими представителями, так как после избрания последние абсолютно безответственны в юридическом смысле перед первыми, несмотря на то, что правоотношение предполагает наличие взаимных прав и обязанностей между соответствующими субъектами. 

Концепция свободного мандата может эффективно использоваться лишь тогда, когда доверие избирателей к своим депутатам находится на высоком уровне (что стало большой редкостью в последнее время), а последние, в свою очередь, выполняют свои предвыборные обещания.

Стоит отметить, что в Российской Федерации в настоящее время фактически единственным институтом, с помощью которого граждане могут реально участвовать в управлении делами государства, является институт политических партий. 

Исполнение наказа избирателей должно стать не просто обязанностью депутата, а основным направлением его работы как в представительном органе, так и во всём избирательном округе. При этом институты отчета и отзыва должны стать действенными средствами контроля и надзора избирателей за деятельностью своих депутатов.

Оставлять без внимания наказы избирателей – это не только неисполнение соответствующей обязанности депутатом, органами публичной власти и должностными лицами, но и проявление безразличия к законной воле избирателей, за что должна следовать политическая ответственность соответствующих лиц, в частности, в применении процедуры отзыва выборного лица. Поэтому установление института наказа избирателей, но без соответствующих процедур отчета и отзыва, понизит в определенной мере эффективность реализации наказа. Однако в любом случае основой отмеченных неблагоприятных последствий для ответственных субъектов выступит потеря доверия избирателей.

Можно выделить два основных подхода к определению понятия «наказ избирателей». 

Во-первых, наказ можно рассматривать как предложение или пожелание избирателей. То есть избиратели направляют свои предложения (пожелания) по решению тех или иных актуальных проблем в их избирательном округе. В свою очередь, соответствующий орган публичной власти при обсуждении этих предложений и пожеланий решает, какие наказы учитывать, какие объединять в единый наказ, а какие вовсе не одобрять. Однако Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» уже содержит отдельный вид обращений граждан — предложения, поэтому использование такого подхода внесёт путаницу в понятийный аппарат и приведет к снижению значения данного императивного института прямой демократии, делая его не более чем одним из видов обращения. Предложение как разновидность обращения граждан имеет лишь рекомендательный характер, а наказ предполагает обязанность депутата исполнить принятое решение избирателей.

Во-вторых, наказ можно рассматривать как требование/поручение избирателей своему представителю, выполнение которого обязательно и имеет общественное значение. Именно такая позиция и заслуживает поддержки, так как четко отграничивает наказ избирателей как императивный институт прямой демократии от институтов народовластия рекомендательного характера. 

Однако стоит учитывать те существенные недочеты, которые были в советский период, когда для высоких показателей исполнения наказов последние обычно заранее прорабатывались в исполкомах в планах социально-экономического развития районов и затем на собраниях избирателей формально заявлялись в качестве поручений избирателей, а трудновыполнимые наказы не принимались.

Основообразующим признаком наказа избирателей является его обязательность. Кроме того, эта обязательность наказа избирателей неоднозначна — подход к пониманию её содержания может быть разным. Например, наказ избирателей обязателен для представительного органа лишь в части его рассмотрения, т. е. соответствующий представительный орган не может уклоняться от рассмотрения наказов, адресованных избирателями его депутатам, а стало быть, и представительному органу в целом; он должен рассмотреть эти наказы и вынести по ним определенное решение (в т.ч. и отклонив их часть). Однако наказ избирателей дается кандидатам в депутаты, депутатам, представительному органу и для того, чтобы они выполнили выраженную в наказе их законную волю, которая для них обязательна.

Таким образом, наказы избирателей будут иметь смысл, если они станут обязательны не только для рассмотрения, но и для исполнения его адресатами.

Соответственно, под обязательностью наказов избирателей следует понимать в первую очередь обязательность их выполнения. 

Однако такой подход очень сложен для реализации. Скорее всего мы придет к тому, что представительный орган самостоятельно будет решать вопрос об утверждении либо неутверждении наказов, в том числе руководствуясь критериями выполнимости и целесообразности. Например, он может не принимать такие наказы, которые потребуют значительных затрат, но вместе с тем также необходимые населению (формально мотивируя той же нецелесообразностью). 

Представляется верным, когда даже трудновыполнимый наказ, касающийся крупной социальной проблемы соответствующего уровня, должен быть утвержден и принят к выполнению. Конечно, многие социальные проблемы не могут быть решены за короткое время силами одного или нескольких адресатов наказа. Однако в их силах путем реализации всего комплекса своих прав и обязанностей добиться, как минимум, привлечения внимания к данной проблеме, а также способствовать постепенной реализации поставленной задачи. Это может привести к ситуации, когда, несмотря на то, что наказ не был в полной мере выполнен и снят с повестки, были осуществлены все возможные меры для его исполнения. И в итоге именно избиратели должны давать политико-правовую оценку действиям (бездействию) адресатов наказа, предоставив последним возможность дать отчет о проделанной работе. В случае, если будет применена предусмотренная процедура отзыва, то это и следует считать политико-правовыми последствиями для депутата. 

В настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации приняты и действуют законы о наказах избирателей. Указанные нормативные правовые акты не только определяют единые начала и само понятие «наказ избирателя», но и устанавливают меры контроля за их исполнением. Это Закон Краснодарского края  от 14 мая 2002 г. № 483-КЗ «О наказах избирателей», Закон Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2006 г. 372-З № 681-III «О наказах избирателей народным депутатам Республики Саха (Якутия)», Областной закон Ленинградской области от 15 мая 2012 г. № 37-оз «О наказах избирателей депутатам Законодательного собрания Ленинградской области», Закон ЕАО от 17 сентября 2014 г. № 571-ОЗ «О наказах избирателей», Закон Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 20 июля 2007 г. № 98-ОЗ «О наказах избирателей депутатам Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры», Закон Республики Мордовия от 1 декабря 2004 г. № 86-З «О порядке учета и реализации наказов избирателей», Закон Приморского края  от 5 марта 2004 г. № 102-КЗ «О наказах избирателей», Закон Камчатского края от 28 сентября 2012 г. № 134 «О наказах избирателей в Камчатском крае»  и др.

Интересно проанализировать содержание наказов избирателей.

Так, на сайте Городской Думы муниципального образования «Город Биробиджан» ЕАО пятого созыва в разделе «Наказы избирателей кандидатам в депутаты городской Думы 5 созыва» опубликованы тексты наказов избирателей депутатам городской думы 5 созыва (2014-2019), например, такие: «Асфальтирование выездов во дворы по ул. Пионерская: 80, 82, 82а, 84, 84а, 84б, 86а; ул. Набережная: 18, 18а, 18б; ул. Шолом-Алейхема: 47, 49; Пушкина; пер. Ремонтный: 1, 3, 5, 6, 7; между домами по ул.Шолом-Алейхема № 87 и Шолом-Алейхема № 89 к дому по ул.Пионерская, 85», или «Установка водяной колонки по ул.Юбилейная, д.58,  восстановление канала для отвода дождевых вод от ул. Косникова до реки Бира», или «Установить лежачий полицейский по дороге ул. Юбилейная напротив д. 3 и д. 1».

Как видно, наказы избирателей носят очень конкретный и локальный характер.

Аналогичен перечень наказов избирателей к депутатам Законодательного Собрания Камчатского края на 2017 год (Приложение к Решению Президиума Законодательного Собрания Камчатского края от 19.07.2016 № 11716): «Приобретение оргтехники для МБУ «Центр развития культуры и народного творчества» Паратунского сельского поселения»;  «Оборудование детской спортивной площадки на территории МБДОУ «Детский сад № 5 «Ромашка» г. Елизово»; «Организация обзорных экскурсий для выпускников МАОУ СОШ № 33 П-Камчатского городского округа».

Интересен и опыт выполнения наказов избирателей, поступивших в адрес депутатов Законодательного Собрания Камчатского края. Так, в соответствующем отчете за 2016 год в разделе «Не исполнены наказы» опубликованы примеры с обоснованием причин. Например: «Межрегиональная общественная организация «Северо-Восточный союз казаков отдельный Северо-Восточный казачий округ» для проведения восстановительных и ремонтных работ здания школы пос. Чапаевка П-Камчатского городского округа – 1000,0 тыс. рублей» (депутат Пучковский М.Л. ГРБС – Агентство по внутренней политике Камчатского края). Наказ не исполнен в связи с отказом  Межрегиональной общественной организации «Северо-Восточный союз казаков отдельный Северо-Восточный казачий округ» от проведения работ. Средства по наказу не перераспределены».

В 2016 году на интернет-ресурсе «Российская общественная инициатива» (РОИ) была выдвинута инициатива федерального уровня (Инициатива № 27Ф18776 - www.roi.ru/18776) принять федеральный закон «О наказах избирателей», где предусмотреть:

- механизм проведения собраний избирателей, порядок направления наказов избирателей, их регистрацию, формирование реестра;

- согласования с общественностью и утверждение плана мероприятий по исполнению наказов избирателей;

- порядок исполнения наказов избирателей, контроль за исполнением;

- ответственность за нарушение законодательства о наказах избирателей.

Однако отклик на данную инициативу был невелик: за нее подано всего лишь 649 голосов, против — 73 голоса.

 

Список литературы

 

1.  Ястребов Д.А. Размышления о "Мундепии". М., 2017.