УДК 342.565.4

Страницы в журнале: 94-101

 

Д.С. Загривко,

аспирант кафедры административного и финансового права Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова Россия, Москва dmitriy.zagrivko@mail.ru

В ходе рассмотрения административного дела суды различных звеньев судебной системы сталкиваются с проблемами, в частности по вопросу извещения лица, привлекаемого к ответственности, о дате судебного разбирательства и проблемой доказывания невиновности. Это влияет на реализацию таким лицом права на квалифицированную юридическую помощь. Обосновывается необходимость привлечь внимание к ряду несовершенств административного законодательства России, встречающихся при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Предлагается подробно рассмотреть порядок административного судопроизводства в различных судах и показать встречающиеся проблемы. Представляется, что это в определенной степени позволит понять существующие правовые недостатки и, таким образом, устранить существующие преграды на пути реализации лицом, привлекаемым к ответственности, гарантированного законодательством права на защиту и соблюдения принципа неотвратимости наказания.

Ключевые слова: административный процесс, рассмотрение административного дела, принцип состязательности и равноправие сторон, производство по делу об административном правонарушении.

 

Рассмотрение дела об административном правонарушении как самостоятельная стадия производства представляет собой совокупность процессуальных действий, направленных на проверку и юридическую оценку фактических обстоятельств дела и принятие решения по делу.

Правосудие в России осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон (ст. 118 и 123 Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ)).

В Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» для осуществления гражданского и уголовного судопроизводства действуют арбитражные суды и суды общей юрисдикции, для конституционного судопроизводства — Конституционный Суд РФ.

Что касается административного судопроизводства, то оно осуществляется как арбитражными судами, так и судами общей юрисдикции в связи с отсутствием специализированных административных судов.

Для дел об административных правонарушениях Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года (далее — КоАП РФ) предусмотрел и внесудебный порядок их рассмотрения, в частности, органами исполнительной власти.

Арбитражные суды применительно к административному производству разбирают дела об административных правонарушениях, закрепленных в ст. 23.1 КоАП РФ; а также споры, связанные с обжалованием лицом, привлеченным во внесудебном порядке к административной ответственности, и споры по оспариванию нормативных (ненормативных) правовых актов, решений действий (бездействия) органов публичной власти, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суды общей юрисдикции применительно к административному производству рассматривают все остальные дела, предусмотренные особенной частью КоАП РФ; а также споры по оспариванию нормативных (ненормативных) правовых актов, решений действий (бездействия) органов публичной власти в иной сфере, нежели арбитражные суды.

Рассмотрением административных дел по первой инстанции в системе судов общей юрисдикции занимаются как мировые судьи, так и районные и военные суды.

Районные суды разбирают дела об административных правонарушениях, которые указаны в ч. 1, 2 ст. 23.1 КоАП РФ и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Росийской Федерации, административное приостановление деятельности или дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы (субъекта и муниципальной).

Военные суды рассматривают аналогичные дела, но по правонарушениям, совершенным военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы.

Под юрисдикцию мировых судей подпадают все остальные дела, не отнесенные к компетенции арбитражных, районных и военных судов.

Во внесудебном порядке дела об административных правонарушениях рассматривают органы исполнительной власти по соответствующей отрасли. Как правило, это касается дел о правонарушениях, за которые максимальным наказанием является штраф.

Таким образом, в порядке административного судопроизводства разбираются дела, вытекающие не только из КоАП РФ, но и из специальных правовых актов в различных сферах общественных отношений, поскольку административное судопроизводство предполагает рассмотрение дел между гражданином (организацией) и публичной властью.

Рассмотрение дел арбитражными судами и судами общей юрисдикции в части оспаривания правовых актов и действий (бездействия) органов власти осуществляется по правилам арбитражно-процессуального и гражданско-процессуального законодательства. Рассмотрение дел судами общей юрисдикции в части правонарушений, предусмотренных особенной частью КоАП РФ, и дел во внесудебном порядке осуществляется в соответствии с КоАП РФ.

Отличие такого рассмотрения дел заключается в том, что в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации 2002 года (далее — АПК РФ) и Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации 2002 года (далее — ГПК РФ) закреплен принцип равноправия сторон. Это ставит участников процесса в более выгодные и справедливые условия, связанные с отстаиванием своих позиций и представлением доказательств, нежели при рассмотрении дел в административном судопроизводстве, в котором отсутствует законодательное закрепление принципа состязательности сторон, а функцию государственного обвинения выполняет суд.

При таком судопроизводстве, когда административный орган не является участником по делу, а судебный процесс ведется с «обвинительным уклоном», нельзя говорить о его полной справедливости и объективности. По нашему мнению, в этой связи возникает логическая потребность в создании единого административного кодекса и единого административного суда.

Необходимо отметить, что рассмотрение административных дел во внесудебном порядке не исключает ведомственного контроля. Как считает Ф.Д. Финочко, рассмотрение дел об административных правонарушениях в тех же органах, которые возбудили дело и провели административное расследование, не гарантирует отсутствие ведомственного произвола [18, с. 11]. По мнению Е.Ю. Хохловой, интересы лица или органа, рассматривающего дело, изначально противостоят интересам правонарушителя, потому рассмотрение дела объективно ведется с «обвинительным уклоном» [19, с. 97].

Таким образом, эффективность отправления правосудия будет зависеть от того, в каком суде будет проходить судебное разбирательство.

Само разбирательство по делу можно разделить на несколько частей: подготовительную часть, рассмотрение дела по существу, постановление по делу об административном правонарушении и его оглашение. Каждая часть имеет свои специфические цели и задачи, но в целом для них характерны определенная самостоятельность, взаимосвязанность, логическая последовательность и завершенность.

Исследуем подробнее первые две части. В процессе подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении субъект административной юстиции обязан произвести ряд процессуальных действий в целях всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела (исключить обстоятельства, препятствующие рассмотрению дела, проверить правильность составления протокола об административном правонарушении, установить компетенцию на рассмотрение дела, в том числе решить вопрос о вызове лица, привлекаемого к административной ответственности).

Данная стадия является очень важной, так как исход разбирательства по делу будет зависеть именно от того, насколько правильно и полно будет подготовлено дело для его рассмотрения по существу.

Если имеющихся материалов недостаточно, то может быть принято решение о вызове необходимых участников производства, истребовании дополнительных материалов по делу, назначении экспертизы и отложении рассмотрения дела. Если же представленные материалы не могут быть дополнены при рассмотрении дела, то принимается решение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела должностному лицу, которое оформило протокол [2, с. 12].

При оценке правильности составления самого протокола необходимо учесть, что только существенные недостатки считаются основанием для возвращения протокола лицу, его составившему.

Существенным недостатком протокола является отсутствие данных, перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т. п.).

Вместе с тем необходимо обратить внимание, что возвращение протокола правомерно только при подготовке дела к судебному рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, поскольку ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ не предусматривает возможности вынесения определения о возвращении протокола и иных материалов органу или должностному лицу, составившим протокол, по результатам рассмотрения дела [10]. В таком случае в ходе рассмотрения дела и установления существенных недостатков выносится постановление о прекращении производства по делу.

Анализ судебно-арбитражной практики дает двоякое понимание процесса направления протокола на устранение недостатков.

Так, Федеральный арбитражный суд (далее — ФАС) Уральского округа указал, что положения п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ касаются порядка возврата протокола и материалов административного дела именно для дооформления, но не предусматривают возможности составления нового протокола об административном правонарушении. При этом ФАС Центрального округа разъяснил: устранение выявленных недостатков в протоколе возможно только путем составления нового документа от новой даты с соблюдением установленных гарантий для лица, привлекаемого к административной ответственности [13, 14]. Практика судов общей юрисдикции также сводится к тому, что КоАП РФ не предусматривает возможности составления нового протокола об административном правонарушении.

В.Д. Сорокин отмечает: к КоАП РФ предъявляются весьма жесткие требования, не допускающие ни малейшей двусмысленности в содержании устанавливаемых юридических правил [17, с. 425—428]. В связи с чем положения ст. 29.4 КоАП РФ не подлежат расширительному толкованию.

Правильным, на наш взгляд, является вывод суда о недопустимости составления нового протокола, поскольку протокол направляется именно для устранения недостатков, а положения КоАП РФ не предусматривают возможность составления нового протокола.

На практике возникают ситуации, когда лицо, привлекаемое к административной ответственности, заявляет ходатайство на стадии возбуждения административного дела. Должностные лица органов исполнительной власти в таких случаях ходатайства не рассматривают, а передают их вместе с административным материалом в суд. К примеру, инспектор ГИБДД, получивший ходатайство о направлении дела по месту жительства, вопреки ст. 24.4 КоАП РФ отказывается его рассматривать и отправляет вместе с протоколом к мировому судье по месту вменяемого правонарушения, а тот вместо возвращения материалов дела для выполнения требования закона рассматривает ходатайство.

Во Владимирском областном суде на этот счет существует две позиции: первая — должностное лицо вправе обсудить такое ходатайство; вторая — удовлетворение ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, рассмотрение которого находится в исключительной компетенции судьи, должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, недопустимо [7, с. 25—31].

По нашему мнению, более правильным вариантом в понимании положений ст. 24.4 КоАП РФ является именно рассмотрение ходатайства лицом, составившим протокол. В случае неразрешения ходатайства суды должны направлять протокол об административном правонарушении обратно должностному лицу, его составившему, для рассмотрения ходатайства по существу.

Произвольный отказ в удовлетворении ходатайства о рассмотрении дела по месту жительства лица, привлекаемого к административной ответственности, не допускается, а право лица на рассмотрение дела по месту его жительства может быть ограничено лишь при необходимости защиты публичных интересов (ответ на вопрос 4 «Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2010 года» [11]). По мнению Конституционного Суда РФ, такое ходатайство подлежит удовлетворению не во всех случаях, а только когда это продиктовано необходимостью решения задач, связанных с производством по делу [6].

Теперь более подробно рассмотрим вопрос компетенции судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях. При принятии дела к своему производству судьи порой неправильно определяют свою подведомственность и зачастую дела, подлежащие рассмотрению в арбитражном суде, разбираются судами общей юрисдикции и наоборот. Это сопряжено с неправильным установлением обстоятельств дела, связанных с отнесением дела к предпринимательской деятельности предполагаемого правонарушителя или к обыденной. Также возникает спор о подсудности дел в судах общей юрисдикции.

Так, в случае совершения административного правонарушения военнослужащими, такие дела рассматривают военные суды. Из анализа судебной практики следует, что в целях соблюдения баланса публичных и частных интересов лицо, привлекаемое к ответственности, обязано поставить в известность об этом суд первой инстанции до момента оглашения постановления по делу.

Следует отметить: в правоприменительной практике встречается и фактически противоположная позиция судов. Так, Корсаковский городской суд Сахалинской области указал, что последующее направление мировому судье к окончанию срока давности привлечения к ответственности ходатайства защитника о передаче материалов дела в военный суд, также свидетельствует о намерении стороны защиты достигнуть истечения срока давности привлечения к ответственности до начала рассмотрения дела по существу. Имеет место факт недобросовестного пользования своим процессуальным правом, а данное поведение приводит к нарушению баланса публичных и частных интересов, в связи с чем отказ мирового судьи в удовлетворении ходатайств о передаче материалов дела в другой суд является правомерным [15]. Впоследствии указанное решение оставлено без изменения Верховным Судом РФ.

Между тем, в силу п. 1 ст. 47 Конституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ решение, принятое с нарушением подсудности, не может быть признано правильным, поскольку оно вопреки ч. 1 ст. 47 и ч. 3 ст. 56 Конституции РФ принимается судом, не уполномоченным в силу закона на рассмотрение данного дела, что является существенным (фундаментальным) нарушением, влияющим на исход дела и искажающим саму суть правосудия [4, 5]. Разрешение дела с нарушением норм подсудности не отвечает и требованию справедливого правосудия, поскольку суд, не уполномоченный на разрешение того или иного конкретного дела, не является по смыслу ч. 1 ст. 46 и ч. 1 ст. 47 Конституции РФ законным судом, а принятые в результате такого рассмотрения судебные акты не обеспечивают гарантии прав и свобод в сфере правосудия [8].

Считаем эту позицию суда недопустимой, поскольку она не отвечает критериям справедливого правосудия. В такой ситуации необходимо руководствоваться первоначальной позицией судов, согласно которой заявление о передаче дела в военный суд должно быть подано до момента оглашения постановления независимо от времени его подачи. Это обеспечит баланс интересов как общества, так и государства.

В административном законодательстве существует пресекательный срок, установленный ст. 4.5 КоАП РФ. Отличие от обычного срока заключается в том, что в случае несоблюдения пресекательного срока производство по делу подлежит прекращению, а несоблюдение обычного срока не влечет никаких негативных последствий. Пресекательный срок связан с вопросом о вызове в суд лица, привлекаемого к административной ответственности, поскольку влияет на исход судебного разбирательства и на реализацию таким лицом права на защиту.

В процессе подготовки дела к судебному разбирательству субъекты административной юстиции сталкиваются с проблемой извещения лица, привлекаемого к ответственности, о дате судебного заседания. Его явка связана с обеспечением доступа к правосудию и права на защиту. При этом, возвращаясь к началу статьи, данное обстоятельство будет зависеть от того, в каком суде будет происходить разбирательство: в арбитражном либо в суде общей юрисдикции.

В АПК РФ — документе, которым руководствуются арбитражные суды, — содержится понятие надлежащего извещения. В ст. 123 АПК РФ приведен четкий критерий определения надлежащего извещения, что делает невозможным злоупотребление правом уклонения от получения судебной корреспонденции, тем самым соблюдается принцип неотвратимости наказания.

В судах общей юрисдикции существует иная позиция, поскольку последние руководствуются иным нормативным правовым актом — КоАП РФ. Исходя из положений ст. 25.1 КоАП РФ, дело может быть рассмотрено только в случае наличия сведений о надлежащем извещении предполагаемого правонарушителя. КоАП РФ не раскрывает содержание понятия «надлежащее извещение». Рассмотрение дела в отсутствие указанных сведений приводит впоследствии к отмене постановления. Вопрос о вызове участников по делу корреспондирует с истечением пресекательного срока. Пользуясь данной ситуацией, предполагаемые правонарушители намеренно не получают судебную корреспонденцию с целью избежать ответственности, применяя при этом различные схемы, связанные с затягиванием судебного разбирательства в целях истечения срока давности.

При этом бывают случаи, связанные со злоупотреблением правом и неправильным толкованием закона самими судами, что приводит к нарушению права на защиту. К примеру, к мировому судье судебного участка № 32 г. Южно-Сахалинска за день до рассмотрения дела поступило ходатайство защитника вместе с оригиналом доверенности на участие в деле. Мировой судья разбирает дело и не разрешает данное ходатайство, возвращая доверенность защитнику по причине того, что в ходатайстве неправильно указаны сведения о правонарушителе. Вместе с тем, судом не учтено, что ч. 1 ст. 25.1 в системном толковании с ч. 1, 2 ст. 25.5 КоАП РФ указывает: адвокат допускается к участию в деле с момента его возбуждения на основании представленного ордера, а иное лицо на основании представленной доверенности, т. е. явочным способом. На основании данных аргументов Сахалинский областной суд отменил постановление и решение нижестоящих судов [12].

Следовательно, соблюдение баланса в защите прав государства и гражданина, а также недопустимость умаления права на защиту будет зависеть от того, каким судом будет рассматриваться дело.

Переходим к следующей части — рассмотрение дела по существу. На данной стадии выясняются все обстоятельства дела, устанавливаются причины и условия совершения правонарушения, собираются и исследуются доказательства, опрашиваются свидетели в целях всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела.

В ходе рассмотрения дела участникам судопроизводства разъясняются их права и обязанности. Данная обязанность установлена законодателем и носит императивный характер в целях обеспечения права на защиту.

При рассмотрении дела обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности — гласит принцип презумпции невиновности. Однако, возвращаясь к вышесказанному, принцип презумпции невиновности будет соблюдаться только при рассмотрении дел арбитражными судами, тогда как в судах общей юрисдикции действует противоположный принцип — принцип презумпции виновности. Это связано с отсутствием в КоАП РФ института государственного обвинения и принципа состязательности сторон. При таких обстоятельствах сторона защиты ставится в затруднительное положение в части возможности поиска и истребования доказательств, также ей не может быть гарантирована справедливость правосудия.

При сложившейся в г. Южно-Сахалинске правоприменительной практике по рассмотрению дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции, равно как и в других регионах России, создается неравноправное процессуальное положение сторон, где обвинительные свидетельские показания должностного лица расцениваются как более достоверные, чем объяснения лица, в отношении которого составлен протокол, направленные на доказывание своей невиновности [9; 3, с. 8].

Судьи в таких случаях старательно указывают на свое критичное отношение к показаниям всех свидетелей, за исключением сотрудников полиции, повторяя заученную формулировку «нет оснований не доверять». По большому счету такая позиция судов связана с отсутствием в КоАП РФ института государственного обвинения, и данную функцию приходится выполнять суду, что безусловно приводит к обвинительному уклону такого судопроизводства.

А.А. Гурский отмечает, что при анализе судебной практики можно прийти к выводу, что буква и дух закона, а также руководящие материалы Верховного Суда РФ не всегда соблюдаются судьями в полной мере.

Так, мировым судьей судебного участка № 20 Краснофлотского района г. Хабаровска было рассмотрено дело о привлечении к ответственности гражданина Д. за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ. Д. заявил ходатайство о вызове понятых, указанных в материалах дела, так как при проведении освидетельствования на состояние алкогольного опьянения на месте понятые не присутствовали. При рассмотрении апелляционной жалобы, поданной Д., было повторно заявлено ходатайство о вызове понятых. При доставке их адресатам выяснилось, что по указанным адресам понятые не проживают. Несмотря на это суд оставил постановление мирового судьи без изменения, мотивируя свое решение тем, что доводы Д. об отсутствии понятых необоснованны, поскольку данные о понятых указаны в протоколе [1, с. 32—34].

В заключение считаем необходимым отметить: для эффективного отправления правосудия в России следует создать специализированный суд по рассмотрению административных дел, а также принять единый процессуальный акт по рассмотрению административных дел — Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

Несовершенство административного законодательства (КоАП РФ) при рассмотрении дел судами общей юрисдикции приводит к умалению прав на защиту и на справедливое правосудие лица, привлекаемого к ответственности. Это связано с нарушением прав на личное участие, на дачу объяснений и на защиту. В том числе это связано с отсутствием в КоАП РФ принципа состязательности сторон и института государственного обвинения, что в свою очередь приводит к обвинительному уклону подобного судопроизводства. При таких обстоятельствах административное судопроизводство в судах общей юрисдикции не является объективным и справедливым. Выходом из сложившейся ситуации, на наш взгляд, может быть модификация КоАП РФ, направленная на кардинальное изменение порядка рассмотрения административных дел: например, введение института государственного обвинения и принципа состязательности сторон.

 

Список литературы

1. Гурский А.А. Судейское усмотрение, внутреннее убеждение или судебный произвол? (Некоторые особенности применения ст. 12.8 КоАП РФ в Хабаровском крае) // Административное право и процесс. 2010. № 5.

2. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / А.Г. Авдейко, С.Н. Антонов, И.Л. Бачило и др.; под общ. ред. Н.Г. Салищевой. 7-е изд. — М., 2011.

3. Мажирин М. Принцип неравноправия // ЭЖ-Юрист. 2010. № 17.

4. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2007 № 623-О-П // СПС «КонсультантПлюс». 2013.

5. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.2009 № 144-О-П // Там же.

6. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2009 № 2-О-О // Там же.

7. План работы семинара Судебной коллегии по гражданским делам // Мировой судья. 2010.

8. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 20.08.2012 № 5-АД12-16 // СПС «КонсультантПлюс». 2013.

9. Постановление мирового судьи судебного участка № 31 городского округа «г. Южно-Сахалинск» от 25.01.2012 по делу № 5-13/12 // Архив судебного участка № 31 городского округа «г. Южно-Сахалинск» Сахалинской области.

10. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 // СПС «КонсультантПлюс». 2013.

11. Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 08.12.2010 // Там же.

12. Постановление Сахалинского областного суда от 25.12.2012 по делу № 4а-334/2012 // Архив Сахалинского областного суда.

13. Постановление Федерального Арбитражного Суда Уральского округа от 26.12.2008 № Ф09-9858/08-С1 по делу № А60-18797/08 // СПС «КонсультантПлюс». 2013.

14. Постановление Федерального Арбитражного Суда Центрального Округа от 12.12.2008 по делу № А08-3210/2008-17 // Там же.

15. Решение Корсаковского городского суда Сахалинской области от 10.06.2010. URL: http://korsakovskiy.sah.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&id=253

16. Решение Южно-Сахалинского городского суда от 04.05.2012 № 12-461/12 // Архив Южно-Сахалинского городского суда.

17. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). — СПб., 2003.

18. Финочко Ф.Д. Процессуальные гарантии в производстве по делам об административных правонарушениях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Харьков, 1968.

 

19. Хохлова Е.Ю. Институт доказательства и доказывания в производстве по делам об административных правонарушениях: дис. ... канд. юрид. наук. — Хабаровск, 2006.