УДК 342.51:334.021 

Страницы в журнале: 38-43

 

К.А. Ковалева,

аспирант кафедры правовых основ управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова Россия, Москва koroleva2086@yandex.ru

 

Право законодательной инициативы является одним из полномочий Президента РФ, предусмотренных Конституцией РФ и идентичных по содержанию праву законодательной инициативы иных участников законотворческого процесса. Поскольку Президент РФ не относится ни к одной из ветвей власти, между ним и парламентом довольно часто возникает конфронтация в части принятия законов, регулирующих социально-экономическую сферу. Предлагается рассмотреть вопрос о разработке и принятии специального закона, который будет регулировать законодательный процесс в Российской Федерации.

Ключевые слова: Президент РФ, право вето, законодательная инициатива, законодательный процесс, государственное регулирование, экономика.

 

Управление социально-экономической сферой в России по умолчанию относят к прерогативе Правительства РФ. Однако в действительности в силу концентрации политической власти в руках главы государства возможности его воздействия на социально-экономическую политику весьма велики и носят не только неформальный, опосредованный характер. Президент РФ наделен достаточными полномочиями именно правового характера, позволяющими ему выступать в качестве одного из главных субъектов принятия решений в социально-экономической сфере.

Реализация полномочий главы государства в управлении социально-экономической областью очень важна в современном мире, поэтому выбор экономической стратегии развития страны является главным вектором многих предвыборных программ кандидатов на должность президента.

Так, в США кандидат в президенты Рональд Рейган в своей предвыборной программе выдвинул тезис: «Перераспределение налогового бремени, освобождение крупного бизнеса от высоких налогов и сокращение государственных расходов на социальную сферу». Впоследствии данную экономическую стратегию ученые-экономисты называли «рейганомика», она была направлена на повышение экономической активности и рост во всех направлениях экономики США. Американские ученые именуют функции в социально-экономической сфере полномочиями главы государства как главного «экономиста страны» [3, с. 44].

В России вопросы, связанные с реализацией Президентом РФ полномочий в законодательном процессе в экономической области, в качестве научной проблемы последние 15 лет являются объектом повышенного внимания со стороны не только представителей правовых (С.А. Авакьян, Г.В. Минх, В.О. Лучин, А.А. Котенков, А.М. Васильев, О.Е. Кутафин, В.И. Лафитский, Л.А. Окуньков, Ю.А. Тихомиров, С.В. Бошно, В.А. Лебедев, Н.В. Ройзман и др.) и политологических наук, но и общественности.

В юридической литературе отсутствует единый подход к определению содержания права законодательной инициативы президента.

По мнению Г.В. Минха, осуществление президентом права законодательной инициативы необходимо рассматривать как юридическую конструкцию. Указанная структура должна придавать нормам права логическую стройность, способствовать полному, беспробельному и четкому урегулированию тех или иных общественных отношений [8].

С.В. Бошно утверждает, что право законодательной инициативы субъекта состоит из четырех элементов, а именно: вносить проект закона в законодательный орган в любое время; требовать рассмотрения проекта со стороны законодательного органа; выступать с докладом по проекту; отзывать проект [1, с. 61]. В.А. Лебедев и Н.В. Ройзман классифицируют правомочия аналогичным образом, предлагая дополнить этот перечень еще одним важным элементом: вносить поправки в законопроекты [7, с. 21].

А.А. Котенков под правом законодательной инициативы понимает начальную стадию законодательного процесса, означающую официальное внесение мотивированного предложения в компетентный орган парламента управомоченным субъектом [5, с. 30]. Исследователь выдвигает значимый, на наш взгляд, тезис о том, что важнейшим элементом законодательного процесса является планирование законопроектной работы в целях реализации права законодательной инициативы надлежащими субъектами. Некоторые ученые считают, что обязательным условием внесения законопроекта является этап его предварительного обсуждения [4, с. 8].

В отличие от конституций многих европейских республик, Конституция РФ предоставляет Президенту РФ обширные права в законотворческом процессе: вносить законопроекты в Государственную Думу; подписывать и обнародовать федеральные законы; в течение четырнадцати дней отклонять законопроекты; обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, в которых излагать концепцию социально-экономического развития государства на среднесрочную перспективу, а также определять приоритетные направления развития законодательства.

Чтобы выделить конституционные аспекты законотворчества, следует обратиться к ст. 80 Конституции РФ, в соответствии с которой Президент РФ является гарантом Конституции РФ, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Как справедливо отмечает в своих научных работах академик О.Е. Кутафин, глава государства всегда находится наверху государственной иерархии и ему необязательно заниматься вопросами текущего управления делами государства, но при этом он должен постоянно напоминать о своей роли объединяющего центра [6, с. 6].

Права главы государства в сфере законодательства сосредоточены в начале и в завершении законодательного процесса. Кроме законодательной инициативы, мы акцентируем внимание на заключительном этапе законодательного процесса — реализации прав главы государства на стадии промульгации. В России данное право Президент РФ реализует путем внесения законопроектов в Государственную Думу (п. «г» ст. 84 Конституции РФ).

К примеру, ни в США, ни во Франции президенты не обладают правом законодательной инициативы. Напротив, правом законодательной инициативы, а также правом накладывания на законы вето обладает монарх (глава государства) в Великобритании, поскольку является составной частью парламента [2, с. 333].

Таким образом, только при таких формах правления, как президентская республика и абсолютная или дуалистическая монархия, главе государства принадлежат обширные полномочия в государственном управлении страной.

В настоящее время сформировался значительный массив документов, изучение которых позволит не только оценить современную роль президента в социально-экономической сфере, но и выявить долгосрочные тенденции трансформации этой роли. Современные базы данных и иные технические средства позволяют выполнить данную работу эффективно и качественно. В этой связи проведение исследования по выбранной теме представляется весьма своевременным.

Следует особо подчеркнуть, что не анализировалась специально, в частности, практика использования главой государства права вето в законотворчестве в экономической сфере.

Современная концепция права вето президента — инструмент, с помощью которого глава государства защищает население страны от «плохих» законов.

Президент чаще всего использует право вето в части социально-экономических (трудовых, налоговых, бюджетных) законов, предусматривающих расходы, не покрываемые из федерального бюджета, и требующих перераспределения существующих расходных обязательств в действующем бюджете.

Например, в США, если глава государства применил вето к принятому закону, требуется повторное одобрение отвергнутого закона 2/3 голосов обеих палат Конгресса (Палатой представителей и Сенатом). В большинстве случаев, чтобы преодолеть право вето президента, прибегают к выборочному вето, так называемому карманному вето. Это означает, что президент не согласен не со всем законом целиком, а с какой-то его частью. Для того чтобы глава государства подписал закон, требуется изменить какую-то статью или часть нормативного документа [3, с. 37].

Таким образом, актуальность исследуемой проблемы возрастает в связи с текущими политическими процессами. Президенту РФ все чаще приходится вмешиваться в решение экономических вопросов. Де-факто функции по определению направлений экономической политики сконцентрированы в Администрации Президента РФ, но основные задачи по ее реализации все же отнесены к обязанностям Правительства РФ.

Причину такого дуализма предлагаем рассмотреть на примере проведенного контент-анализа применения Президентом РФ права вето на «экономические законы» в период с 1995 по 2005 год.

В указанный период Президент РФ более ста раз использовал свое конституционное право, а именно: право вето на законы и законопроекты. В частности, значительная часть этих нормативных правовых актов регулировала экономические отношения правосубъектов в стране.

Содержащиеся в вето Президента РФ концептуальные оценки принимаемых законов подкрепляются серьезными аргументами.

Принимая во внимание вышеизложенное, полагаем возможным применение права вето Президента РФ по следующим направлениям.

Во-первых, реализация применения законов на практике. Ярким примером является вето Президента РФ на обнародование Федерального закона «О внесении изменения в статью 64 Гражданского кодекса Российской Федерации», принятого и одобренного Федеральным собранием.

В своем письме Президент РФ ссылается на нарушение статей 17 и 19 Конституции РФ, которые закрепляют гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина, а в случае принятия указанного закона будет установлен приоритет отдельных категорий граждан над другими внутри первой очереди при удовлетворении требований кредиторов при ликвидации юридического лица [19].

Значительный научно-практический интерес представляет реализация права вето Президента РФ на федеральные законы «О внесении дополнения и изменения в пункт 1 статьи 5 Закона Российской Федерации “О налоге на добавленную стоимость”» [13], «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Кипр о поощрении и взаимной защите капиталовложений» [23], «О внесении изменений и дополнений в статью 87 Закона Российской Федерации “О государственных пенсиях в Российской Федерации”» [15].

В своих письмах Президент РФ аргументировал отклонение законов тем, что при их реализации потребуются дополнительные государственные расходы, возникнут трудности в практическом применении из-за различного толкования заинтересованными сторонами начала применения устанавливаемых налоговых льгот, а также создадутся правовые основания для освобождения от ответственности лиц, совершивших налоговые правонарушения, осуществлявших финансовые операции с нарушением требований законодательства Российской Федерации, что может привести к негативной экономической ситуации в стране.

Предложенные законодателем правовые новации в закон, регулирующий основы налоговой системы в Российской Федерации в части установления новых налогов, которые вводятся в действие не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, исключили бы возможность корректировки доходной части бюджета на 1997 год [14].

Президент РФ мотивировал причины отклонения внесения изменений и дополнений в указанный закон тем, что возможность установления новых налогов нормативными правовыми актами органов местного самоуправления противоречит ст. 57 Конституции РФ. Для достижения цели, которую преследует закон, необходимо детализировать механизм установления факта уплаты налога после сдачи налогоплательщиком поручения банку при наличии на его счете достаточных средств.

На практике принятие таких «финансовых» законов всегда ведет к увеличению расходов или к сокращению доходов бюджета государства.

Следовательно, Президент РФ в данном случае выступает в роли независимого регулятора законодательной инициативы, реализуя функцию своевременного реагирования процесса законотворчества на экономическую ситуацию в стране в целом.

Во-вторых, соблюдение терминологии и понятийного аппарата. Президент РФ отклонил Федеральный закон «О внесении дополнения в статью 13 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”», сославшись на несовершенство правоприменительной техники [11].

Глава государства указал, что в законе не соблюдена терминология. Понятийный аппарат, применяемый в налоговом законодательстве, на практике приведет к различной интерпретации и отсутствию единообразного использования механизма освобождения налогоплательщика от ответственности в виде взыскания пени. В том числе принятие нормативного акта позволит субъектам налоговых правоотношений уклониться от уплаты налогов, так как в законе не определен объем средств, достаточных для выплаты заработной платы, уплаты обязательных страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды.

В-третьих, наличие возможных правовых коллизий с действующим законодательством. Президент РФ в своих письмах об отклонении законов, регулирующих правоотношения в таких сферах, как ипотечное кредитование, налогообложение при покупке иностранной валюты, обслуживание целевых долговых обязательств в целях обеспечения неотложных социально необходимых нужд граждан Российской Федерации, банкротство, корпоративное управление в крупных компаниях (холдингах) и продажа драгоценных металлов и камней Банком России, обращает внимание на противоречия и дублирование принимаемых законов положениям гражданского, бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации [9; 10; 12; 16; 17; 21].

В-четвертых, предложение новых редакций положений федеральных законов. Отметим, что в ветируемых законах Президентом РФ редко предлагается новая редакция статей (норм), которые по какой-либо причине его не удовлетворили.

Особого внимания заслуживает комбинированный подход: сначала излагаются недостатки, обнаруженные в документе, а затем предлагается новая редакция. Так, в числе причин отклонения Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации”» глава государства указывает, что отдельные положения противоречат конституционным принципам и гражданскому законодательству и требуют существенной доработки [18].

Президентом РФ принято решение о самостоятельном внесении в Государственную Думу нового варианта проекта федерального закона, регулирующего приватизацию государственного и муниципального имущества.

В-пятых, ограничение полномочий самого Президента РФ. Отклоняя Федеральный закон «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами», глава государства указал, что принятие закона в представленной редакции ограничивает его полномочия в области обороны, так как экспорт в отдельные государства продукции военного назначения, не включенной в единые перечни продукции военного назначения, разрешенной к вывозу из Российской Федерации, напрямую зависит от его личного решения [20].

Рассмотренные выше направления применения Президентом РФ права вето показали, что законодательная инициатива Президента РФ — это необходимый и действенный инструмент в реализации его конституционного статуса как активного участника в государственном управлении страной, так и «арбитра».

Используя право вето, Президент РФ может оперативно принимать решения, нацеленные на обеспечение финансово-экономической безопасности страны во внутриэкономических и внешнеэкономических сферах.

Таким образом, право вето Президента РФ является безусловным атрибутом опосредованного участия главы государства в управлении социально-экономической сферой, что является гарантией экономической безопасности государства.

В целях повышения эффективности механизма законодательного сотрудничества Пре зидента РФ и Федерального Собрания, а также уточнения и конкретизации пределов участия Президента РФ в законодательном процессе полагаем необходимым рассмотреть вопрос о разработке и принятии закона о правовом регулировании законотворческого процесса в Российской Федерации.

 

Список литературы

 

1. Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 1997.

2. Бромхед П. Эволюция британской конституции / пер. с англ. Д.П. Карповой / под ред. В.А. Баранчикова. М.: Юрайт, 1998.

3. Ивашкевич Е.Ф. Институт президентуры в зарубежных странах: учеб. пособие. Витебск: Издательство УО «ВГУ имени П.М. Машерова», 2008.

4. Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1973.

5. Котенков А.А. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческой сфере: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.

6. Кутафин О.Е. Глава государства. М., 2012.

7. Лебедев В.А. Законодательная инициатива — стадия законодательного процесса в Российской Федерации / В.А. Лебедев, Н.В. Ройзман. Челябинск, 2010.

8. Минх Г.В. Юридическая конструкция права законодательной инициативы Президента Российской Федерации // Юридическая техника. 2013. № 7 (2). С. 495—499.

9. Об отклонении Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)»: письмо Президента РФ от 28.07.1997 № Пр-1264 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10. Об отклонении Федерального закона «О внесении дополнения в статью 8 Федерального закона “О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации”»: письмо Президента РФ от 03.01.2000 № Пр-16 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

11. Об отклонении Федерального закона «О внесении дополнения в статью 13 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”»: письмо Президента РФ от 01.05.1997 № Пр-656 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

12. Об отклонении Федерального закона «О внесении дополнения в статью 45 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”»: письмо Президента РФ от 16.07.2000 № Пр-926 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

13. Об отклонении Федерального закона «О внесении дополнения и изменения в пункт 1 статьи 5 Закона Российской Федерации “О налоге на добавленную стоимость”»: письмо Президента РФ от 10.08.2000 № Пр-1642 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

14. Об отклонении Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”»: письмо Президента РФ от 30.04.1997 № Пр-637 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

15. Об отклонении Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в статью 87 Закона Российской Федерации “О государственных пенсиях в Российской Федерации”»: письмо Президента РФ от 13.02.1998 № Пр -207 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

16. Об отклонении Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте”»: письмо Президента РФ от 08.01.1998 № Пр-34 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

17. Об отклонении Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О несостоятельности (банкротстве)”»: письмо Президента РФ от 13.04.2000 № Пр-3747 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

18. Об отклонении Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации”»: письмо Президента РФ от 28.11.1997 № Пр-1532 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

19. Об отклонении Федерального закона «О внесении изменения в статью 64 Гражданского кодекса Российской Федерации»: письмо Президента РФ от 17.11.1997 № Пр-1886 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

20. Об отклонении Федерального закона «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами»: письмо Президента РФ от 22.07.1997 № Пр-1248 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

21. Об отклонении Федерального закона «О кредитных потребительских кооперативах граждан»: письмо Президента РФ от 03.01.2000 № Пр-20 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

22. Об отклонении Федерального закона «О порядке обслуживания целевых долговых обязательств Российской Федерации в целях обеспечения неотложных социально необходимых нужд граждан Российской Федерации»: письмо Президента РФ от 26.05.1999 № Пр-661 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

23. Об отклонении Федерального закона «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Кипр о поощрении и взаимной защите капиталовложений»: письмо Президента РФ от 27.12.2005 № Пр-2190 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

24. Об отклонении Федерального закона «О холдингах»: письмо Президента РФ от 20.07.2000 № Пр-1504 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».