Апатриды и неграждане в свете современного международного права[1]

УДК 341.231.14 

Страницы в журнале: 101-105 

А.Х. АБАШИДЗЕ,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой международного права Российского университета дружбы народов

А.М. СОЛНЦЕВ,

кандидат юридических наук, доцент

Рассматриваются проблемы международно-правового статуса апатридов и неграждан, указываются сходства между этими категориями, а также анализируется международно-правовой режим, который предусматривает механизм предотвращения появления апатридов и неграждан.

Ключевые слова: международное право, права человека, апатриды, неграждане.

Statelessness citizen and non-citizens in the light of contemporary international law

Abashidze А., Solncev А.

The problems of the international legal status of stateless persons and aliens, indicates similarities between these categories, as well as analyzes of the international legal regime that provides a mechanism to prevent the emergence of stateless persons and citizens.

Keywords: international law, human rights, stateless citizen, non-citizens.

Проблема безгражданства (апатризма) проявилась в условиях Первой мировой войны, когда беженцев лишали гражданства, чтобы помешать их возвращению в страны, где они родились. Во время Второй мировой войны проблема безгражданства возникала по мере того, как проживавших в государстве граждан сначала постепенно лишали определенных прав, а затем и самого гражданства. В конце XX — начале XXI века распад и правопреемство ряда государств (СССР, СФРЮ, Чехословакии и др.) привели к ситуациям, когда люди становились апатридами в связи с тем, что политические границы изменялись, тогда как люди оставались на месте.

Независимо от того, в результате чего возникает безгражданство — целенаправленной дискриминации, политических изменений или различий между положениями законодательства государств, — четко прослеживается связь между безгражданством, маргинализацией, лишением гражданских прав и в итоге — перемещением населения.

Дестабилизирующий эффект проживания без гражданства, а зачастую и без правового статуса существен. С правовой точки зрения к лицам без гражданства следует относить тех, кто не имеет правовой связи с каким-либо государством в виде гражданства. Следовательно, лица без гражданства находятся вне рамок правового режима. В социальном плане такой правовой вакуум приводит к отсутствию индивидуальности, чувства принадлежности, ощущения Родины. Зачастую апатриды не могут работать, владеть имуществом, иметь доступ к образованию или здравоохранению, путешествовать, регистрировать факты рождения детей, браков или смертей либо обращаться за защитой государства. Положительные изменения, касающиеся прав лиц, проживающих в данном государстве и не являющихся его гражданами, не всегда применяются и к апатридам (в частности, к тем, кто не может установить свой правовой статус в каком-либо государстве).

Безгражданство возникает в случае потери лицом прежнего гражданства и неполучения нового. Различают абсолютное и относительное безгражданство. В первом случае безгражданство наступает с момента рождения лица, во втором — в результате утраты гражданства. Негативным последствием состояния безгражданства является то, что лицо, не имеющее гражданства, ни в одном государстве не пользуется полнотой прав, принадлежащих гражданину.

Основным способом сокращения безгражданства, безусловно, является осуществление внутригосударственных мер, например, таких, которые содержатся в Федеральном законе от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», устанавливающих, что ребенок лиц без гражданства, родившийся на территории России, является гражданином России.

Ликвидация (или уменьшение случаев) безгражданства возможна в результате унификации законов о гражданстве государств или заключения соответствующей международной конвенции. Попытка, предпринятая в этом направлении на Гаагской конференции в 1930 году, не увенчалась успехом. Подписанная на этой конференции Конвенция о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве, предусматривала факультативный характер разрешения на выход из гражданства до тех пор, пока лицо, его получившее, не приобрело гражданство другого государства. В частности, законодательство о гражданстве не должно лишать гражданства женщину, вступившую в брак с иностранцем, если она не приобрела гражданство другого государства.

Международное сообщество давно видит необходимость работы по уменьшению случаев безгражданства, как в плане предотвращения конфликтов, разрешения постконфликтных ситуаций, сокращения случаев вынужденного перемещения населения, так и в рамках защиты прав человека конкретных лиц. Статья 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 года устанавливает, что каждый человек имеет неотъемлемое право на гражданство. Разумеется, проблема заключается в определении того, право на приобретение гражданства какого государства имеет данное лицо. Очевидно, что в случаях безгражданства право на гражданство в контексте положений Всеобщей декларации прав человека по данному вопросу не реализуется.

При этом смысл ст. 15 Всеобщей декларации прав человека был разъяснен в двух международных правовых документах, касающихся вопросов безгражданства: Конвенции 1954 года о статусе апатридов (далее — Конвенция 1954 года) и Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства (далее — Конвенция 1961 года). Конвенция 1954 года устанавливает на территории государств-участников определенный правовой режим для лиц без гражданства: защищает личный статус, имущественные права. Она обязывает государства-участники предоставлять лицам без гражданства такой же правовой режим, каким пользуются на их территории иностранцы. Конвенция 1961 года не допускает лишение гражданства, если оно ведет к безгражданству, и закрепляет, что утрата гражданства в силу изменений в личном статусе ставится под условие получения нового гражданства[2].

Указанные конвенции формируют всестороннюю правовую основу для предотвращения случаев безгражданства и гарантии предоставления как минимум правового статуса, что обеспечивает определенную стабильность для людей, а в соответствующих случаях упорядочивает их пребывание на территории государства.

В России статус лиц без гражданства почти приравнен к статусу иностранных граждан. Исключением является то, что дипломатические представительства иностранного государства не вправе оказывать защиту лицам без гражданства на территории государства пребывания. В соответствии с проектом статей по дипломатической защите, подготовленным Комиссией международного права ООН в 2006 году, государство может осуществлять дипломатическую защиту в отношении лица без гражданства, которое на дату причинения вреда и на дату официального предъявления требования законно и обычно проживает в этом государстве.

В 2006 году Совет министров Совета Европы одобрил Конвенцию о недопущении безгражданства в связи с правопреемством государств[3] (далее — Конвенция 2006 года). Конвенция вступила в силу 1 мая 2009 г. По состоянию на сентябрь 2012 года ее ратифицировали всего шесть государств (Черногория, Норвегия, Нидерланды, Молдова, Венгрия и Австрия). Правопреемственность государств может приводить к возникновению большого числа лиц без гражданства, поэтому Конвенция 2006 года основывается на Европейской конвенции о гражданстве 1997 года[4]. Кроме того, в ней закреплены более детальные правила, которые следует применять государствам в целях предупреждения (или, по крайней мере, сокращения, насколько это возможно) случаев появления лиц без гражданства, связанных с правопреемственностью государств.

В условиях, возникших после распада социалистического блока, в СНГ, Восточной Европе и на Балканах, например, активно принимались новые законы о гражданстве, и это — важная сторона решения проблемы безгражданства. Тем не менее для успешной реализации положений конкретного закона о гражданстве соответствующее лицо должно проживать в стране на законных основаниях либо иметь признанный данным государством правовой статус. Многие лица без гражданства вынуждены жить, не имея какого-либо правового статуса: без правовой связи с государством в виде гражданства, без наличия законных оснований для проживания на территории данного государства и в отсутствие эффективных механизмов нормализации их ситуации в государстве проживания.

Такая ситуация может усугубляться в связи со сложностью идентификации лиц без гражданства и случаев безгражданства. Лица без гражданства не обязательно пересекают границы, обращаются за предоставлением убежища или создают отдельную группу населения данной страны. Немногие национальные системы учета приспособлены для точного определения количества лиц без гражданства на территории государства. Ряд лиц без гражданства зарегистрированы как иностранцы, другие — как резиденты, не являющиеся гражданами.

В то же время часть людей отнесены к категории граждан другого государства даже тогда, когда это другое государство не рассматривает их как своих граждан и не предоставляет им защиту. В других случаях люди могут быть зарегистрированы как лица без гражданства, однако эта информация не распространяется из политических соображений. Более того, многие лица без гражданства отнесены к категории беженцев или лиц, ищущих убежища, даже в тех случаях, когда они получили отказ в предоставлении убежища или не обращались за предоставлением убежища вовсе. Количество лиц без гражданства, находящихся в заключении, продолжает расти по мере того, как лица без гражданства пересекают границы или теряют гражданство, находясь за границей. Государства, которым приходится сталкиваться с подобными ситуациями, зачастую не могут найти приемлемые и долгосрочные решения для таких категорий лиц.

Устранение причин безгражданства ведет к устранению коренных причин вынужденного перемещения и возникновения потоков беженцев. Чем выше гарантии гражданства в государстве и чем эффективнее предоставляемая государством защита, тем меньше вероятность обращения за международной защитой. В принципе, во всех государствах существуют законы о гражданстве, и все государства, основываясь на определении гражданина данного государства, устанавливают, кто является гражданином, а кто нет (с точки зрения национального законодательства).

Однако государства, используя различные механизмы определения гражданской принадлежности проживающих на их территории лиц, не всегда консультируются друг с другом по таким вопросам. Продолжают возникать ситуации, когда люди не могут получить гражданства ни одного государства. Кроме того, ситуация усугубляется политической напряженностью, меняющимися этническими и расовыми представлениями о национальной идентичности, социально-экономическими проблемами, конфликтами между государствами или внутри государств, уступкой территорий, а также такими вопросами, как браки, регистрация рождений и гражданский статус женщин и детей.

Безусловно, сокращение случаев безгражданства может быть четко определено в качестве одной из ключевых целей национального законодательства в сфере гражданства. Однако реализация данных положений тесно связана с наличием у соответствующего лица законных оснований для проживания на территории государства и фактическим проживанием лица на территории данной страны. Таким образом, если согласно положениям законодательства государства лицо незаконно проживает на его территории или же не имеет оснований для легитимного проживания на территории государства и фактически не проживает в стране, то реализация упомянутых целей будет существенно затруднена.

С одной стороны, законное проживание (законное нахождение на территории данного государства) — норма, признаваемая фактически всеми странами мира. С другой стороны, в настоящее время отсутствует однозначная трактовка того, что включает в себя феномен законного проживания (законного нахождения на территории данного государства). Поэтому в некоторых случаях люди, родившиеся и всю жизнь прожившие в одном государстве, оказывались, например, после распада данного государства иностранцами или негражданами. Порой ситуация усугублялась тем, что лица, получившие разрешение на временное проживание в качестве иностранных граждан, не могли продлить свои разрешения на временное проживание. Все это приводило к случаям незаконного проживания людей в стране рождения.

Очевиден тот факт, что статус неграждан (там, где он существует), спорное гражданство другого государства или просто статус лица без гражданства де-юре потенциально являются причинами социальных волнений, нестабильности и вынужденного перемещения населения.

Некоторые неграждане являются апатридами[5]. Они либо никогда не получали гражданство страны своего рождения, либо утратили свое гражданство и не претендовали на гражданство другого государства[6]. Такая категория лиц включает уроженцев страны проживания, которые не зарегистрировались для получения гражданства в течение установленного периода либо которым было отказано в нем[7]; детей, родившихся в государствах, признающих лишь принцип jus sanguinis для приобретения гражданства, от родителей — неграждан государств, которые признают лишь принцип jus soli[8]. Права лиц без гражданства зафиксированы в ряде международных договоров, включая Конвенцию 1954 года и Конвенцию 1961 года.

Статус лиц без гражданства, особенно лиц без гражданства, которые были лишены возможности ходатайствовать о получении вида на жительство или о приеме в гражданство, должен быть урегулирован, например, путем упрощения процедур подачи ходатайства о получении вида на жительство или при помощи проведения кампаний, разъясняющих, что лица без гражданства не будут подвергнуты высылке, если они добровольно предстанут перед властями[9].

Государства должны также стремиться сокращать число лиц без гражданства (в первую очередь детей) посредством стимулирования подачи родителями ходатайств о приеме в гражданство от имени детей[10]. Лица без гражданства не должны вопреки их воле репатриироваться в страны происхождения их предков[11].

 Лица, которые получили гражданство иной страны, нежели их страна рождения, должны иметь реальную возможность приобрести гражданство своей родной страны[12]. В соответствии со ст. 12 (4) Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года лица без гражданства не могут быть произвольно лишены права на въезд в страну своего проживания или в страну, с которой они имеют долгосрочные связи.

В заключение следует сделать обобщающий вывод, согласно которому приведение всеми государствами национального законодательства в соответствие международным нормам и последовательное их выполнение будут содействовать сокращению такой значительной группы населения, как апатриды, и, соответственно, неграждане.

Библиография

1 Статья публикуется в рамках гранта РГНФ (проект № 11-03-00117а).

2 См.: Абашидзе А.Х. Население и международное право // Международное право: учеб. / отв. ред. В.И. Кузнецов, Б.Р. Тузмухаммедов. 3-е изд., перераб. — М., 2010. С. 232.

3 http://www.conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/200.htm

4 http://www.conventions.coe.int/Treaty/rus/Treaties/Html/166.htm

5 См.: Абашидзе А.Х., Солнцев А.М. Международно-правовые гарантии по обеспечению прав неграждан // Закон и право. 2011. № 11. С. 79—83.

6 См., например: Office of the United Nations High Commissioner for Refugees. The international legal framework concerning statelessness and access for stateless persons. Contribution by Carol A. Batchelor to the European Union Seminar on the content and scope of international protection organized by the Ministry of Internal Affairs of Spain (Madrid, 8—9 January 2002).

7 См.: Human Rights Watch, The Bedoons of Kuwait: Citizens Without Citizenship (1995); Beldjoudi v. France.

8 См., например: Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, заключительные замечания по первоначальному, второму и третьему периодическим докладам Гвинеи (А/56/38, пункты 97—144). Преобладающим подходом к гражданству является принцип jus soli, т. е. гражданства на основе места рождения, но некоторые государства предусматривают применение принципа jus sanguinis, т. е. гражданства на основе национальности родителей ребенка. Ряд государств применяют оба подхода.

9 См.: European Commission against Racism and Intolerance, Second report on Estonia (CRI (2002) 1, paras. 38—42).

10 См.: Комитет по правам ребенка, заключительные замечания по первоначальному докладу Литвы (CRC/C/15/Add.146, пункт 24); Комитет по правам человека, заключительные замечания по второму периодическому докладу Эстонии.

11 См.: Комитет по ликвидации расовой дискриминации, заключительные замечания по седьмому, восьмому и девятому периодическим докладам Шри-Ланки (А/56/18, пункты 321—342).

12 См.: Комитет по правам человека, заключительные замечания по второму периодическому докладу Эстонии.