УДК 342.924:352
 
В.Д. СИМУХИН,
кандидат юридических наук, профессор, завкафедрой теории и истории государства и права Волжского института экономики, педагогики и права
 
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ), другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
 
В ч. 1 ст. 2 Закона № 131-ФЗ закреплено определение муниципального правового акта: решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
В ст. 7 Закона № 131-ФЗ предусматривается, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Форма и виды муниципальных правовых актов не указываются.
Вместе с тем муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Учитывая важность и актуальность межмуниципального сотрудничества, в ч. 4 ст. 8 Закона № 131-ФЗ предусматриваются такие формы, как договоры и соглашения по объединению финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения.
Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления проявляются в вопросах местного значения путем проведения местного референдума.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
Решения, которые принимаются на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
В Законе № 131-ФЗ предусматривается правотворческая инициатива граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта, в течение 3 месяцев со дня его внесения.
За нарушение должностными лицами местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации устанавливается административная ответственность.
В соответствии с пунктами 2 и 3 ч. 4 ст. 36 Закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах своих полномочий подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, а также издает правовые акты.
Статья 43 Закона № 131-ФЗ предусматривает систему муниципальных правовых актов:
— устав муниципального образования;
— правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
— правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, определенных уставом муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования; в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации, — постановления и распоряжения по вопросам, указанным в ч. 6 ст. 43.
Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Исходя из нормативно-правового регулирования общественных отношений в указанной сфере, можно сделать вывод, что в Законе № 131-ФЗ предусматриваются следующие виды муниципальных правовых актов: решения, договоры, соглашения, правила, постановления, распоряжения, приказы. Наряду с этими видами муниципальных правовых актов муниципальным образованиям и их структурным подразделениям предоставлено право применять и такую форму нормативного правового акта, как устав, используемый на муниципальном уровне, закрепляющий структуру организации, компетенцию и порядок ведения дел в соответствующей организации и являющийся основным правовым актом деятельности (устав муниципального театра, института, школы и т. д.).
Положение как форма нормативного правового акта, давно установившаяся в практике правового регулирования, определяет статус органа или его структурного подразделения (например, положение о статусе муниципальных органов и организаций, о проведении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы).
Регламент как форма нормативного правового акта регулирует процессуальную, процедурную деятельность муниципального органа, открытие заседаний, их ведение и окончание, процедуру обсуждения и принятия проектов, муниципальных нормативных правовых актов. Регламент утверждается с точки зрения видов актов соответствующим постановлением главы муниципального образования.
Реестр занимает важное место среди муниципальных нормативных правовых актов, так как имеется Федеральный реестр муниципальных образований в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 19.01.1998 № 65). Предстоит обновление реестра, учитывая, что Закон № 131-ФЗ предусматривает новую структуру органов местного самоуправления. Форма утверждения реестра — постановление.
Инструкция как форма муниципального нормативного правового акта в аппарате органов муниципальной власти представлена в виде должностной инструкции. Юридический аспект инструкции заключается в том, что ее утверждение осуществляется постановлением, приказом конкретного должностного лица — главы местной администрации.
Все эти правовые меры способствуют укреплению законности и правопорядка, соблюдению законных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.