О.В. ДАМАСКИН,

доктор юридических наук, профессор кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте РФ

 

Интересы развития парламентаризма в России актуализируют ретроспективный обзор роли Государственной думы как выразителя жизненно важных потребностей российского общества в прошлом и настоящем.

В ХХ век Россия вступила с потенциалом развития, сопоставимым с возможностями передовых стран мира. При этом характерными чертами российского капитализма были сращивание монополий с государством и существование многочисленных феодальных пережитков, например сословного строя, при котором сохранялись привилегированные и эксплуатируемые сословия[1]. Экономические интересы развития общества вступали в противоречие с формами правоотношений. Перерастание феодального государства в государство буржуазное происходило при сохранении монархии.

Социальной опорой самодержавия на протяжении веков было и оставалось поместное дворянство. Нарастание крестьянского движения с 1902 года угрожало самодержавному строю и интересам поместного дворянства. Кроме того, разраставшаяся бюрократия оттесняла дворянскую верхушку от решения важнейших государственных вопросов и постепенно становилась главным препятствием на пути общественного развития России[2].

Чтобы спасти монархию, либеральное дворянство предлагало ограничить ее конституцией, имитирующей либерализацию общественных отношений, а также создать орган представления интересов основных сословий посредством законотворчества.

6 августа 1905 г. были опубликованы Манифест об учреждении Государственной думы, Закон об учреждении Государственной думы и Положение о выборах в Государственную думу. Законопроекты, принимаемые Государственной думой, должны были поступать на рассмотрение Государственного Совета, а затем — царя, от которого зависело утверждение закона.

В Положении о выборах в Государственную думу содержались существенные ограничения участия в этом выборном органе представителей населения страны, выражения жизненно важных интересов людей. При этом сословная куриальная система создавала неравные условия даже для тех подданных Российской империи, которые получали избирательные права.

Однако Октябрьская Всероссийская политическая стачка отвергла создание такой законосовещательной Государственной думы. То, что не удалось ни либеральному дворянству, ни земцам, сделал народ, начавший массовые выступления с экономическими и политическими требованиями. Революционные события привели к провозглашению 17 октября 1905 г. демократических свобод в Манифесте «Об усовершенствовании государственного порядка» (далее — Манифест), который декларировал начало конституционного строя и «эволюцию формы правления Российского государства от абсолютной к конституционной монархии»[3], не гарантируя их реального осуществления. Важнейшим нововведением в системе государственного

механизма России стало учреждение Государственной думы (далее — Дума). Образование данного института и связанная с этим реорганизация других высших органов государства привели к зарождению системы буржуазного парламентского строя.

Открытие I Думы состоялось 27 апреля 1906 г. В целом Думу первого созыва можно считать относительно левой, поскольку кадеты, трудовики и социал-демократы вместе с примкнувшими к ним беспартийными составляли три пятых общего числа депутатов.

Основным вопросом, который обсуждался как в первой, так и в последующих Думах, был аграрный вопрос о национализации земли и передачи ее крестьянству. Воспринимая это как посягательство на помещичье землевладение, царь, выражая интересы собственников земли, опубликовал 9 июля 1906 г. Манифест «О роспуске I Государственной думы».

Несмотря на противодействие со стороны властей, II Дума открыла свое заседание 20 февраля 1907 г., однако состав ее снова не устроил царское правительство и 3 июня 1907 г. указом царя она была распущена на основе измененного избирательного закона.

Первое заседание III Думы открылось 1 ноября 1907 г. Состав ее существенно изменился: царизм добился наконец желаемого послушного состава депутатов. Царь получил возможность лавировать, опираясь и на помещиков, и на буржуазию в лице их представителей в Думе. Дума третьего созыва рассмотрела 2432 законопроекта, как правило, ориентированных на обеспечение интересов как помещиков, так и укрепляющих свое положение финансово-промышленных групп, а также развитие полицейской системы. Она благополучно просуществовала установленный срок — до 9 июня 1912 г.

IV Дума начала свою работу 15 ноября 1912 г. Ее состав в основе своей сохранил прежнюю конформистскую направленность. В условиях нарастания революционного подъема в стране, широкого роста рабочего движения предметом обсуждения в Думе стали свобода союзов и стачек, изменение податной системы, введение прогрессивного подоходного налога, всеобщего избирательного права. Однако при отсутствии общественно значимых результатов Дума постепенно утрачивает свою конструктивную функцию в обществе. Со вступлением России в Первую мировую войну роль Думы свелась к демонстрации своего единства с самодержавием, носила символический характер и фактически прекратила свою деятельность в феврале 1917 года. Временное правительство в условиях развивающихся революционных событий 6 октября 1917 г. своим постановлением распустило IV Думу.

Эволюция российского государства от феодального к буржуазному не могла не отразиться на развитии законодательства, неизменно отражающего интересы экономически и политически доминирующей элиты. Не случайно Свод законов Российской империи от 1825 года продолжал действовать и при Временном правительстве. Российскому государству во времена сословно-представительной монархии было известно участие представительных органов в законотворчестве. Однако два с половиной века абсолютной монархии исключили всякую возможность публичного законного выражения своих жизненно важных интересов большинства трудящегося населения страны.

Создание Думы стало результатом меняющегося соотношения сил, влияющих на социально-экономические отношения в обществе и трансформирующих систему государственной власти. Разумеется, в конкретно-исторических условиях того времени Дума не стала подлинным выразителем интересов широких слоев общества. Причинами этого были постоянное давление на нее монархической власти, непропорциональное представительство трудящегося населения, внутренние конфликты между группами депутатов, представлявшими антагонистические интересы разных сословий. Однако само возникновение и существование Думы стало историческим свидетельством необходимости и значимости этого представительного органа как выразителя настроений и чаяний населения страны в диалоге с существующей властью в эволюционном процессе развития общества.

Учет исторического опыта трансформации Думы в период 1906—1917 годов, последствий ненадлежащего представления жизненно важных интересов законопослушного большинства населения, ставших одной из причин падения Российской империи, актуализируется в современных условиях возрастающей потребности укрепления российской государственности в интересах национальной безопасности.

Конституция РФ определяет, что Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1); человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2); носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст. 3).

Федеральное собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации, состоящим из двух палат — Совета Федерации и Государственной думы.

Основное предназначение Государственной думы — принятие федеральных законов, а также осуществление других полномочий, отнесенных к ее ведению Конституцией РФ (статьи 103, 105).

Основой стабилизации и развития общества на этапе становления современной общественно-экономической формации России является государственное строительство, представляющее собой процесс формирования и функционирования органов государственной власти в интересах организации жизни общества, в условиях, определяемых экономическими, политическими, социальными и иными факторами в соответствии с доминирующей концепцией развития общества, воплощенной в Конституции Российской Федерации.

Очевидна необходимость создания реально действующего механизма изучения состояния системы существующего законодательства, структуры и динамики соответствия законодательства жизненно важным потребностям личности, общества и государства в современных условиях, выявления и анализа причин низкой результативности нормативно-правовой работы органов государственной власти. Это является обязательным условием укрепления связи государства, общества и граждан, повышения уровня законности и правопорядка, развития правосознания граждан и правовой культуры в обществе.

Необходимо признать, что общество не может успешно решать стоящие перед ним современные задачи социально-экономического развития, если не обеспечен усредненный уровень их понимания, признания и поддержки большинством населения. Неразвитость гражданского общества, отсутствие обратной связи, позволяющей корректировать дефекты деятельности власти, привели к фактическому отделению власти от значительной части населения, перестающего доверять ей и участвовать в выборах.

Практика показывает, что возрастание количества законов еще не ведет к реальному упорядочению общественных отношений. Декларативность, пробельность и дефектность ряда принимаемых законов дискредитируют роль права в сознании значительной части общества. Центральной проблемой законотворчества остается разработка механизма действия закона. Реализовать закон гораздо труднее, нежели принять его. Именно поэтому идет рост правового нигилизма, массовое отчуждение значительной части людей от власти, от законодательства.

Ущемление, ограничение жизненно важных интересов значительной части законопослушного населения нашей страны происходит в ряде случаев с использованием законов, подготовленных в корыстных интересах доминирующих финансово-промышленных групп. Следует признать, что значительная часть депутатов и государственных служащих органов представительной и исполнительной власти выступают в качестве лоббистов не общественных, а частных интересов.

Например, монетизация льгот существенно затронула интересы 45 млн граждан. Государству она стоила в 2005 году 387 млрд руб.

А в 2006—2007 годах еще дороже, поскольку почти половина федеральных льготников, преимущественно жителей сельской местности, отказались от набора социальных услуг и потребовали от государства деньги.

Между тем в процессе монетизации льгот существенно обогатились частные структуры. В 2005 году доходы пяти ведущих дистрибьютеров лекарств (посредников между производителями и аптеками) возросли на 38 млн долл., транспортников (железных дорог, автобусных парков) — более чем в 2 раза, производителей железнодорожной техники и автобусов — на 30%, представителей услуг телефонной связи — более чем на 20%[4].

В последние годы девальвируется понятие законности. Разрабатываемая в прошлом в юридической науке методология и методика измерения уровня законности в настоящее время практически не применяется в исследовании эффективности законотворческой и правоприменительной деятельности.

Представляется, что рассмотрение законности как критерия эффективности различных направлений деятельности должно быть признано как общественно значимое, учитываемое при оценке состояния и результатов деятельности.

Причины такого положения, очевидно, состоят в том, что и в теории, и в практике отсутствует определенность в концептуальных позициях, касающихся сущности современного государства, социальной направленности законов и принадлежности воли, выражаемой ими.

Наиболее острыми проблемами в современной России согласно социологическим опросам граждане считают: бедность населения, большой разрыв между бедными и богатыми — 59%; пьянство, наркомания — 41; терроризм — 39; бездуховность общества — 12; сырьевой характер экономики — 10; отсутствие национальной идеи — 10; демографический кризис — 5; сепаратизм — 2; безработица — 1%.

При этом социально значимыми представляются ответы на вопрос: «Что может сделать вас счастливым человеком?» — здоровье и любовь близких — ответили 56% опрошенных; благополучие своих детей — 40; хорошая работа — 25; богатство —18; уважение со стороны государства — 13; состояние влюбленности — 12; получение признания в обществе — 3%[5].

Представляется, что Россию до настоящего времени спасает от социальных потрясений инерция добра, присущая значительной части населения, отвергающего нравственный и ценностный нигилизм. Поэтому необходима реальная система гармонизации ценностей и интересов разных слоев населения в целях безопасного развития государства и общества.

Однако отсутствует легитимный механизм обратной связи между федеральными, региональными, муниципальными органами власти и гражданами. Конституционное право граждан на личное, индивидуальное и коллективное обращение в государственные органы, органы местного самоуправления до настоящего времени не получило надлежащего законодательного регулирования.

Потребности укрепления России как демократического федеративного правового социального государства актуализируют необходимость обеспечения правовых основ общественных отношений, законности и правопорядка. Низкое качество законотворчества, предопределяемое прежде всего поспешностью и неупорядоченностью процесса, безответственностью и конформизмом депутатов, наглядно видно на примере принятия законов по реформе местного самоуправления, одобрив которые парламентарии тут же начали исправлять, отложив их реализацию.

Поэтому представляется целесообразной разработка федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов», учитывающего актуальность проблем практики, ее значимость в условиях глобализации и остроты социальных процессов в нашей стране и целесообразность комплексного развития правового обеспечения общественных отношений и государственного строительства.

Явным свидетельством ненадлежащего выражения действующей Государственной думой жизненно важных интересов законопослушного большинства населения стало формирование Общественной палаты. По мнению ее секретаря академика Е. Велихова, «создание Общественной палаты означает, что парламент не выполняет определенных функций, которые в итоге были возложены на нашу палату. В компетенцию палаты входит выражение общественного мнения, работа с общественными организациями, развитие гражданского общества»[6].

Общественная палата формировалась не по принципу социального происхождения: большинство ее членов выдвинуто общественными организациями, выстраивающими отношения между властью и обществом. В связи с этим, разумеется, возникают вопросы, связанные с реальной способностью компетентного осуществления своих функций, с возможностью анализа членами палаты законопроектов, имеющих повышенную социально-экономическую значимость.

Очевидно, Общественной палате придется обратиться к рассмотрению последствий решения о монетизации льгот, проблем финансовых источников реформы жилищно-коммунального хозяйства, системы здравоохранения, образования и культуры, экологии, транспорта, водного и лесного хозяйства, обороны и безопасности. При этом основополагающим направлением должно стать содействие построению гражданского общества, выстраиванию системы неправительственных организаций, реально выражающих общие национальные интересы различных сегментов российского общества.

Основным содержанием этой деятельности может и должна стать интеллектуализация и гуманизация законотворчества в интересах выражения и обеспечения наиболее значимых нужд законопослушного большинства граждан. Общественной палате необходимо будет привлекать к экспертизе законопроектов профессиональных специалистов, способных конкурировать с высокооплачиваемыми экспертами финансово-экономических групп, до настоящего времени успешно разрабатывающими и лоббирующими законопроекты, которые, став законами, создают социальную напряженность в обществе. Академик Е. Велихов считает, что «мнение миллионов представителей нашей интеллигенции должно учитываться властью, а без мощных общественных организаций это невозможно»[7].

Государственной думе, избранной 2 декабря 2007 г., предстоит определить свою историческую роль как выразителя интересов общества в современных условиях, новых жизненно важных потребностей и возрастающих требований законопослушного большинства граждан нашей страны.

 

Библиография

1 См.: История СССР ХIХ—начало ХХ века. — М., 1987. С. 302.

2 См.: Русская земля. 1904. 1 (14) янв. № 1.

3 Васильева Н.И., Гальперин Г.Б., Королев А.И. Первая российская революция и самодержавие. — Л., 1975. С. 86.

4 См.: Аргументы и факты. 2006. № 5.

5 См.: РОМИР Мониторинг. Известия. 2006. 2 февр.

6 Российская газета. 2006. 15 февр.

7 Там же.