Государственная программа «Юстиция» как вектор движения к повышению качества принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц и обеспечению установленного порядка деятельности судов

В государственной программе «Юстиция» [1] проблемам исполнительного производства посвящена подпрограмма 4 «Повышение качества принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц и обеспечение установленного порядка деятельности судов»[2].

«Цель подпрограммы — повышение качества исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, модернизация системы принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а также обеспечение установленного порядка деятельности судов

Задачи подпрограммы:

1. Совершенствование статуса судебного пристава, правового положения и организации системы принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, противодействие коррупционным проявлениям в сфере исполнительного производства.

2. Оптимизация исполнительного производства, обеспечение баланса прав и интересов сторон исполнительного производства, правильного и своевременного исполнения требований исполнительных документов, совершенствование судебного контроля за исполнительным производством.

3. Совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения своевременного и в полном объеме исполнения требований исполнительных документов, должниками по которым являются публично-правовые образования и государственные (муниципальные) учреждения.

4. Внедрение современных технологий в систему исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц; повышение прозрачности и доступности системы принудительного исполнения.

5. Значительное повышение количества исполнительных документов, исполненных добровольно, без участия государственных органов принудительного исполнения.

6. Повышение эффективности обеспечения безопасности и установленного порядка деятельности судов.

Целевые индикаторы и показатели подпрограммы:

1. Степень влияния реализации имущества должников на эффективность исполнения актов судебных и иных органов (отношение суммы вырученных от реализации имущества денежных средств к сумме денежных средств, взысканных в рамках исполнительного производства).

2. Результативность исполнения постановлений судов о приводах (отношение количества лиц, доставленных в суды, к количеству лиц, подлежащих приводу).

3. Обеспечение законности при производстве дознания по уголовным делам, подследственным ФССП России (отношение количества уголовных дел, по которым судами вынесены оправдательные приговоры и постановления о прекращении уголовных дел по реабилитирующим основаниям, к общему количеству уголовных дел, направленных в суд, дознавателями ФССП России).

4. Законность действий должностных лиц ФССП России (отношение количества удовлетворенных судами заявлений об оспаривании действий (бездействия) должностных лиц ФССП России к количеству заявлений об оспаривании постановлений, действий (бездействия) должностных лиц ФССП России, принятых судами к рассмотрению)».

В первом разделе подпрограммы —«Характеристика сферы реализации подпрограммы, описание основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития» — приводятся статистические данные последних лет, касающиеся принудительного исполнения судебных и иных актов, а также реализации функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов.

Отмечается, что «в целом на данном этапе развития ФССП России обеспечивает выполнение возложенных на нее задач. Однако существуют проблемы, препятствующие дальнейшему повышению эффективности деятельности Службы. В частности, несмотря на предпринимаемые меры, в настоящее время потенциал ФССП России используется не полностью и сам процесс принудительного исполнения юрисдикционных актов имеет недостатки, является не таким эффективным, каким он должен быть для обеспечения правопорядка и социальной справедливости. <...>

Отсутствие эффективной системы исполнения исполнительных документов влечет возникновение проблем не только в правовой сфере, но и в общесоциальном аспекте, поскольку способствует формированию в обществе правового нигилизма, неуважительного отношения к закону и суду, игнорированию своих гражданско-правовых, семейных, трудовых и иных обязанностей, установленных законом, развитию коррупции, поощрению противоправного и асоциального типа поведения. Сегодня требуется создание условий для качественного улучшения ситуации в сфере исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц.

Существуют серьезные проблемы и в части экономической основы деятельности по принудительному взысканию. Так, на сегодняшний день затраты на ведение ряда категорий исполнительных производств и осуществление исполнительных действий (например, взыскание малозначительных штрафов в соответствии с постановлениями уполномоченных органов, платежей во внебюджетные фонды) значительно превышают сумму, подлежащую взысканию по указанным исполнительным документам. Большое количество таких постановлений негативно влияет на эффективность и результативность работы ФССП России по исполнению судебных актов, а также постановлений уполномоченных органов и должностных лиц на более значительные суммы. На исполнение в ФССП России поступает большое количество фактически исполненных исполнительных документов.

Действующая система реализации арестованного имущества приводит к ущемлению прав сторон исполнительного производства, не отвечает принципам прозрачности. Данная ситуация обусловлена прежде всего непоследовательным разграничением соответствующих функций между федеральными органами исполнительной власти и отсутствием системного подхода к организации данной деятельности.

Особой проблемой является наличие многочисленных коллизий и пробелов в нормативно-правовом регулировании исполнительного производства и статуса судебного пристава, влекущих низкий уровень взаимодействия органов государственной власти и иных организаций в сфере принудительного исполнения, правовую неопределенность, злоупотребления в сфере исполнительного производства, развитие коррупции».

Большое внимание в подпрограмме уделяется реализации функции обеспечения установленного порядка деятельности судов. Отмечается, в частности, что «для успешной реализации задач, стоящих перед судебными приставами по ОУПДС, а также в целях повышения эффективности и качества отправления правосудия представляется целесообразным сконцентрировать функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов в рамках одного государственного органа исполнительной власти —ФССП России.

На сегодняшний день существуют серьезные проблемы в сфере соответствия зданий судов современным требованиям укрепленности, оснащенности техническими средствами охраны и сигнализации, а также помещениями для несения круглосуточного дежурства судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов. Не все здания судов отвечают данным характеристикам, при этом подобная ситуация, как правило, начинает складываться еще на стадии проектирования и строительства зданий судов.

Подобные проблемы обусловлены в том числе отсутствием нормативного регулирования вопросов согласования с ФССП России проектно-сметной документации по строительству, капитальному ремонту и реконструкции зданий судов в части обеспечения установленного порядка деятельности судов.

Участие ФССП России в указанной работе даст возможность своевременно принять меры, направленные на укрепление зданий судов, их зонирование в целях ограничения доступа посторонних лиц в административные помещения, а также на оснащение судов современными средствами технической охраны и сигнализации, что позволит снизить требуемое количество судебных приставов по ОУПДС и повысить уровень безопасности зданий судов в целом».

Обобщая приведенные данные, авторы подпрограммы акцентируют внимание на том, что, работая над реализацией поставленных задач, нельзя не учитывать общесоциальные факторы, оказывающие негативное влияние на ситуацию в сфере исполнения исполнительных документов, а также обеспечения установленного порядка деятельности судов.

Прежде всего это:

«— правовой нигилизм, существующие в обществе установки на противоправное поведение, игнорирование судебных актов, являющиеся непосредственными причинами недопустимо низкого уровня добровольного исполнения судебных актов и, как следствие, большого количества исполнительных документов, предъявляемых для принудительного исполнения;

— коррупция в сфере государственного управления, так как терпимое отношение к коррупционным проявлениям со стороны граждан влечет за собой коррупцию в сфере принудительного исполнения исполнительных документов, выборочное исполнение, вовлечение должностных лиц ФССП России в экономические конфликты и преступные деяния;

— противоречия и пробелы в материальном и процессуальном законодательстве, отсутствие единообразия судебного правоприменения, неясность положений судебных актов, их объективная неисполнимость, восприятие сторонами исполнительного производства вынесенного судебного акта как нелегитимного, отсутствие нормативно-правового регулирования механизмов реализации полномочий судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов;

— недостаточный уровень взаимодействия между органами государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, являющийся причиной отсутствия системного взаимодействия между органами, обеспечивающими принудительное исполнение требований исполнительных документов (в том числе розыск должника, его имущества, розыск ребенка, сбор информации о личности должника и его имущественном положении, применение мер государственного принуждения к должникам, уклоняющимся от исполнения исполнительных документов);

— недостаточный уровень информатизации государственных органов и систем публичного управления, отсутствие на большей части территории страны эффективной инфраструктуры добровольного исполнения исполнительных документов с использованием современных электронных средств оплаты;

— наличие потенциальных угроз террористического и экстремистского характера;

— общая неустойчивая психоэмоциональная обстановка в судебных заседаниях.

К структурным проблемам в сфере исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а также обеспечения установленного порядка деятельности судов необходимо отнести следующие:

—недостаточно высокий профессиональный уровень судебных приставов в связи с отсутствием их мотивации в своевременном и эффективном исполнении возложенных на них функций, низкий уровень материального обеспечения (отсутствие социальных гарантий) судебных приставов, неспособность значительной части сотрудников решать сложные задачи, поставленные перед ФССП России;

— низкий уровень подготовки лиц, ответственных за организацию исполнительного производства и осуществляющих процессуальные полномочия в рамках исполнительного производства, а также судебных приставов по ОУПДС по причине непривлекательности службы в ФССП России для лиц с высшим юридическим образованием и высоким уровнем подготовки, недостаточно высокого престижа ФССП России на рынке труда и в системе органов государственной власти;

—недостаточный уровень материально-технического и информационного обеспечения судебных приставов, отсутствие кадровых возможностей для освоения денежных средств, выделяемых на техническое перевооружение, недостаточный уровень информационной инфраструктуры в ряде регионов страны;

—негативный имидж ФССП России в глазах пользователей системы принудительного исполнения в связи с коррупцией, неэффективностью работы по исполнению исполнительных документов;

—дублирование функций ФССП России с функциями других органов государственной власти, размывание ответственности должностных лиц различных ведомств в вопросах обеспечения установленного порядка деятельности судов;

—неурегулированность рынка коллекторских услуг, отсутствие единых правил деятельности негосударственных субъектов исполнения, направленных на защиту прав и законных интересов граждан и организаций».

Во втором разделе подпрограммы —  «Приоритеты государственной политики в сфере реализации подпрограммы, цели, задачи и показатели (индикаторы) достижения целей и решения задач, описание основных ожидаемых конечных результатов подпрограммы, сроков и контрольных этапов реализации подпрограммы» — содержится перечень задач, которые предстоит решить в три этапа.

Резюмируется, что «реализация подпрограммы приведет в 2020 году к минимизации существующих коррупционных факторов в деятельности ФССП России, увеличению доли судебных актов, актов других органов и должностных лиц, фактически исполненных в рамках исполнительного производства, значительному увеличению количества исполнительных документов, исполненных добровольно, без применения мер принудительного исполнения, привлечению квалифицированных кадров в ФССП России и повышению уровня материального обеспечения сотрудников системы принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, взятию под круглосуточную охрану силами судебных приставов по ОУПДС зданий, помещений арбитражных судов и верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, а также окружных (флотских) военных судов, повышению эффективности деятельности ФССП России в сфере обеспечения установленного порядка деятельности судов, созданию условий для восстановления доверия граждан к закону и суду, противодействия правовому нигилизму».

Третий раздел подпрограммы — «Характеристика ведомственных целевых программ и основных мероприятий подпрограммы» — содержит перечень основных мероприятий, направленных на совершенствование статуса судебного пристава, организации системы принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а также обеспечения установленного порядка деятельности судов.

Отмечается, в частности, что «разработка действенных предложений по развитию законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве невозможна без определения правового статуса судебного пристава как в сфере собственно исполнительного производства, так и в системе органов государственной власти Российской Федерации.

Организационной основой повышения эффективности исполнения исполнительных документов должна стать модернизированная государственная система принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц с участием негосударственных субъектов в тех сферах, в которых существует возможность делегирования соответствующих полномочий частным лицам для повышения эффективности исполнительного производства.

В перспективе все сотрудники ФССП России, непосредственно ответственные за осуществление ее функций, должны получить социальные и материальные гарантии деятельности, аналогичные гарантиям, предоставляемым в настоящее время сотрудникам органов внутренних дел, органов Федеральной службы исполнения наказаний и т. д. <...> Необходимы модернизация их статуса, создание дополнительных гарантий деятельности, связанной с риском для жизни и здоровья. К сотрудникам ФССП России, претендующим на замещение должностей, связанных с применением оружия, специальных средств, должны предъявляться особые требования с точки зрения физического и психологического здоровья, которые в связи со спецификой деятельности должны быть значительно выше, чем требования, предъявляемые в настоящее время к судебным приставам по обеспечению установленного порядка деятельности судов как государственным гражданским служащим.

В рамках единого статуса должностей в ФССП России должна быть обеспечена необходимая дифференциация в связи с тем, что к судебным приставам-исполнителям должны предъявляться иные требования, чем к судебным приставам по обеспечению установленного порядка деятельности судов (в том числе в отношении состояния здоровья, образования, опыта работы). <...> 

В целях качественного повышения эффективности исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц существует необходимость в дифференциации статуса судебного исполнителя, а также распределении функции по непосредственному исполнению и функции по процессуальному сопровождению исполнительного производства между разными категориями лиц, обладающими различной квалификацией и полномочиями. В частности, на судебных приставов-исполнителей должны быть возложены полномочия по вынесению постановлений в рамках исполнительного производства, предусмотренные Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ “Об исполнительном производстве", а также выработка и контроль за реализацией стратегии и тактики взыскания в каждом конкретном исполнительном производстве, осуществление взаимодействия с лицами, участвующими в исполнительном производстве, органами и организациями, вовлеченными в процесс принудительного исполнения (в том числе органами внутренних дел, налоговыми органами, работодателем должника, кредитными организациями).

Вместе с тем функция по непосредственному (техническому) исполнению исполнительных документов (получение сведений в рамках исполнительного производства, вручение процессуальных документов и т. п.) должна осуществляться помощниками судебного пристава-исполнителя, действующими в его непосредственном подчинении и обеспечивающими его деятельность по исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц.

Одновременно в целях повышения мотивации эффективного исполнения судебными приставами своих должностных обязанностей, а также создания предпосылок для развития профессиональной карьеры судебного пристава-исполнителя необходимо закрепить градацию должности “судебный пристав-исполнитель" с учетом сложности выполняемой работы».

Далее указывается, что дифференциация статуса судебного пристава обуславливает и различие требований, предъявляемых к судебным приставам-исполнителям и их помощникам. Требования к кандидатам на должность судебного пристава-исполнителя должны включать в себя не только наличие высшего юридического или высшего экономического образования, но и достаточный опыт работы по юридической или экономической специальности. «Кроме того, должность судебного пристава должна быть связана с персональной ответственностью за свои действия и действия помощников судебного пристава-исполнителя, а также предусматривать достойную оплату труда и иные социальные гарантии, позволяющие привлечь на должность судебного пристава-исполнителя лиц, соответствующих установленным федеральным законом высоким требованиям. <...> 

Для помощников судебных приставов-исполнителей, а также приставов по ОУПДС отсутствует необходимость в получении специализированного высшего образования юридического профиля. Однако от лиц, претендующих на замещение соответствующих должностей, требуется наличие специальной компетенции, которая не может быть приобретена в учреждениях среднего общего образования».

Особо выделена необходимость оптимизации исполнительного производства, которая невозможна без улучшения процедуры исполнения, совершенствования системы законодательства об исполнительном производстве, приведения его в соответствие международным стандартам. «При этом реформа законодательства не должна свестись к исправлению технических ошибок в законе, восполнению существовавших пробелов. Модернизация законодательства должна повлечь за собой изменение идеологии и качества законодательного регулирования».

«В рамках исполнительного производства предлагается установить требование об уплате взыскателем при подаче исполнительного документа для принудительного исполнения установленного тарифа, за счет которого подлежит компенсации часть расходов на осуществление исполнительного производства. Уплата тарифа должна стать условием для возбуждения исполнительного производства по аналогии со статьей 132 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Аналогичный механизм существует в законодательствах многих стран мира, в том числе Армении, Казахстана, Германии, Израиля, Финляндии.

Указанная мера позволит резко уменьшить количество заведомо безнадежных исполнительных документов, предъявляемых к принудительному исполнению, станет стимулом для оценки взыскателем экономических рисков в исполнительном производстве, станет инструментом противодействия злоупотреблению правом в исполнительном производстве. При этом существует необходимость проработки порядка определения размера тарифа, условий его внесения и использования подразделениями судебных приставов, порядка возврата взыскателю неиспользованных средств. Соответствующие вопросы могут быть урегулированы постановлением Правительства Российской Федерации, принятым на основании положений Федерального закона “Об исполнительном производстве", в который должны быть внесены соответствующие изменения. Требование об уплате тарифа дол