Государственные гарантии прав потерпевшего от административного правонарушения

А.В. ЗУБАЧ,

кандидат юридических наук (Московский университет МВД России)

В соответствии с ч. 1 ст. 45 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина. Это положение относится в первую очередь к лицам, права и свободы которых нарушены, в том числе и к потерпевшим от административного правонарушения.

Развитие административного законодательства позволило сформулировать положение о том, что одним из принципов деятельности государственных органов и должностных лиц, ведущих производство по делу, является принцип охраны прав и интересов государства, общества и человека[1]. Учитывая, что в Конституции РФ высшей ценностью провозглашен человек, его права и свободы, в указанном принципе деятельности должностных лиц (органов), ведущих производство по делу об административном правонарушении, на первое место должна быть поставлена задача защиты прав и свобод человека.

Государственная защита потерпевших находит свое воплощение в комплексе обязанностей тех или иных государственных органов по охране соответствующих прав потерпевших от правонарушений. Можно выделить следующие разновидности гарантий прав потерпевшего в зависимости от государственного органа, их обеспечивающего:

а) гарантии со стороны должностных лиц (органов) исполнительной власти, ведущих производство по делу о правонарушении;

б) прокурорский надзор;

в) судебные гарантии.

В ходе производства по делу потерпевший чаще всего сталкивается с должностным лицом (органом) исполнительной власти. Именно по этой причине практически каждое право потерпевшего гарантируется соответствующей обязанностью, возложенной на должностное лицо (орган).

Механизм государственной защиты нарушенного субъективного права потерпевшего от правонарушения начинает действовать в момент поступления к должностному лицу (органу) информации в виде заявления потерпевшего о правонарушении либо при непосредственном обнаружении правонарушения самим должностным лицом (органом). Рассмотрим обязанности, возникающие у должностного лица (органа) по отношению к потерпевшему.

Одна из них — предоставить потерпевшему по его просьбе копию протокола о правонарушении. В момент возбуждения дела, по нашему мнению, возникает также обязанность должностного лица (органа) разъяснить потерпевшему все его права. Именно по этой причине, полагаем, целесообразно делать в протоколе об административном правонарушении соответствующую отметку.

Праву потерпевшего на заявление ходатайств соответствует обязанность должностного лица (органа) принять к рассмотрению эти ходатайства. Эта обязанность существует на всех стадиях производства. Разновидностью ее можно считать предложенную в юридической литературе обязанность должностного лица (органа) оказывать помощь потерпевшим в собирании доказательств.

Перед рассмотрением дела должностное лицо (орган) обязано известить потерпевшего о времени и месте рассмотрения дела. Такое извещение должно быть четко изложенным и заблаговременным. Желательно, чтобы оно было зафиксировано документально.

Так как потерпевший имеет право знакомиться со всеми материалами дела на всех стадиях производства, то должностное лицо (орган) должно предоставить потерпевшему материалы по первому его требованию. Целям административного законодательства соответствовало бы закрепление этой обязанности в нормативном акте (законе)[2].

Исходя из смысла п. 1 ст. 25.14 КоАП РФ на должностное лицо (орган) возлагается обязанность возместить издержки, понесенные потерпевшим в связи с явкой к должностному лицу (в орган). Соответствующие суммы выплачиваются органом, производящим вызов по делам об административных правонарушениях, из средств, специально отпускаемых по смете на указанные цели[3].

Важнейшей гарантией прав потерпевшего является обязанность должностного лица (органа) принять законное и обоснованное решение по делу, установив при рассмотрении дела и принятии решения по нему все обстоятельства, указанные в КоАП РФ. В теории обстоятельства, подлежащие выяснению при рассмотрении дела об административном правонарушении, получили собирательное определение предмета доказывания. Так как в предмет доказывания включено установление имущественного ущерба, то можно считать, что определение размера материального вреда, причиненного потерпевшему, является одной из главных гарантий восстановления его прав[4]. При этом должностное лицо (орган) обязано разъяснить потерпевшему его право на возмещение материального вреда в порядке гражданского судопроизводства. Заслуживает внимания предложение о том, что в ведение судей следует передать дела об административных правонарушениях, которые совершаются с причинением имущественного ущерба.

Вместе с тем надо заметить, что в предмет доказывания по административному делу следует включить установление не только материального, но и физического и морального вреда, а также факт нарушения законных прав потерпевшего. Такое предложение усилит гарантии прав потерпевшего на возмещение вреда. Появление новой обязанности у должностного лица (органа) вполне оправдано целью всемерной защиты прав потерпевшего.

Праву потерпевшего на обжалование действий должностных лиц (органов) соответствует обязанность таких лиц (органов) рассмотреть жалобу и принять по ней решение. Речь, разумеется, идет не об обязанности удовлетворить жалобу.

В случае рассмотрения жалобы потерпевшего вышестоящим должностным органом (лицом), на последнего возлагается обязанность вручить потерпевшему копию решения по жалобе. Это обеспечит право потерпевшего на дальнейшее обжалование действий должностных лиц (органов) в суд. Кроме того, сам факт выдачи копии решения по жалобе (как, впрочем, и копий протокола о правонарушении, и постановления по делу) направлен на предупреждение возможных злоупотреблений со стороны должностного лица (органа).

Рассмотренный комплекс обязанностей должностного лица (органа) по обеспечению прав потерпевшего опровергает предложенную в литературе презумпцию доверия государства к должностным лицам и органам, рассматривающим административное дело.

Из положений ст. 53 Конституции РФ следует, что потерпевшему от правонарушения государство должно возместить вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Возмещению должен подлежать любой вред в полном объеме из казны Российской Федерации (ст. 1069 ГК РФ). Действия должностного лица (органа) при этом могут быть объективно незаконными[5]. Надо сразу заметить, что рассматриваемые положения в полной мере распространяются не только на органы исполнительной власти и их должностных лиц, но и на прокуратуру и судебные органы.

Теперь рассмотрим гарантии прав потерпевших, обеспечиваемые прокуратурой. Одной из функций прокурорского надзора является надзор за соблюдением прав и свобод человека федеральными органами исполнительной власти, органами контроля и их должностными лицами[6]. В силу этого положения и предписаний КоАП РФ на прокуратуру как орган надзора за соблюдением законности возлагается практически весь круг обязанностей по гарантированию прав потерпевшего, возложенных на органы управления и их должностных лиц. В то же время у прокурора имеется ряд специальных обязанностей по охране прав потерпевшего.

Право потерпевшего (как и любого лица) на получение квалифицированной юридической помощи включает в себя возможность обращения за защитой своих прав к прокурору. Соответственно, на органы прокуратуры возлагается обязанность рассмотрения заявлений и жалоб о нарушении прав потерпевших и принятия по ним решения. Из этого следует, что «при наличии повода и основания к возбуждению дела об административном правонарушении прокурор... обязан в пределах своей компетенции возбудить дело об административном правонарушении"[7].

При вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении прокурор должен разъяснить потерпевшему все его права, о чем, по нашему мнению, необходимо делать соответствующую отметку в постановлении о возбуждении дела (так как в данном случае протокол о правонарушении не составляется).

Действующее административное законодательство предусматривает, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, вправе участвовать в рассмотрении дела. Следовательно, закон не устанавливает обязательного участия прокурора в рассмотрении дела об административном правонарушении, а лишь наделяет его правомочием на такое участие и предоставляет ему возможность самому решать, участвовать в рассмотрении дела или нет. Поэтому в вопросе об участии прокурора в рассмотрении дела об административном правонарушении следует учитывать ходатайства потерпевшего. Если тот изъявит желание рассматривать дело с участием прокурора, то должностное лицо (орган), ведущее производство, обязано направить ходатайство прокурору. В этом случае прокурор не вправе отказаться от участия в деле.

Прокурор, выступающий в деле об административном правонарушении, является не просто «заступником» потерпевшего, а представителем государства, призванного охранять права потерпевшего. Именно с этих позиций прокурор должен быть гарантом права потерпевшего на квалифицированную юридическую помощь.

Наконец, основным источником получения сведений о нарушении прав потерпевшего является жалоба самого потерпевшего по поводу ущемления его прав при принятии должностным лицом (органом) решения по делу об административном правонарушении. В этом случае прокурор, имея законное основание на вмешательство в защиту прав потерпевшего, должен истребовать дело об административном правонарушении, проверить его с учетом доводов заявителя и в случае нарушения законных прав потерпевшего принять меры прокурорского реагирования по их устранению, восстановлению нарушенных прав, возмещению причиненного ущерба и наказанию виновных должностных лиц. Эта обязанность реализуется в протесте прокурора, приносимом на постановление по делу об административном правонарушении. В этом случае в производстве по делу появляется факультативная стадия опротестования постановления по делу.

В теории также обосновывалась позиция о выделении в качестве самостоятельной не только стадии опротестования, но и стадии передачи материалов дела прокурору для проверки законности принятого решения по делу[8].

Таким образом, специальные гарантии прокурора по обеспечению прав потерпевшего также представляют собой ряд обязанностей (в первую очередь — обязанности рассмотрения ходатайств и жалоб, а также опротестования незаконных решений органов исполнительной власти и их должностных лиц).

Особое значение имеют судебные гарантии прав потерпевших, проистекающие из конституционного права лица на судебную защиту своих прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ). Специальное право на судебную защиту прав участников производства по административному делу впервые было определено в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 21.06.61 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». На конституционном уровне такое право было закреплено только в ч. 2 ст. 58 Конституции СССР 1977 года. Правоведы неоднократно отмечали возрастание роли судов общей юрисдикции в обеспечении прав и свобод участников производства, в том числе потерпевшего[9].

В теории административного права существует мнение, согласно которому как раз судебные гарантии прав и свобод участников административного производства должны играть ведущую роль в механизме обеспечения их прав, включая, конечно, и потерпевшего[10].

В случае рассмотрения дела об административном правонарушении непосредственно в судебной инстанции, на суд (судью) в полной мере распространяются общие обязанности по обеспечению прав потерпевшего, характерные для органов исполнительной власти и их должностных лиц, ведущих производство по делу. Особенно важно значение того, что суд (судья) может принять решение о возмещении материального вреда, причиненного потерпевшему, в полном объеме и определить срок такого возмещения.

Исключать вынесение незаконного решения самим судом (судьей) нельзя, поэтому в ст. 30.1 КоАП РФ предусмотрена возможность кассационного обжалования постановления суда (судьи) по делу об административном правонарушении.

Специфические обязанности по гарантированию прав потерпевших возникают у суда в случае принятия к рассмотрению жалобы потерпевшего на вынесенное по делу решение либо на действия органа (должностного лица). При этом соблюдение прав потерпевшего осуществляется через обязанность суда обеспечить законность действий должностных лиц (органов) при производстве по делу. Главным принципом судебного контроля за законностью административного производства является принцип альтернативности выбора самим потерпевшим адресата жалобы[11].

При получении жалобы на постановление по делу суд (судья) проверяет не целесообразность самой жалобы, а законность и обоснованность вынесенного постановления. Суд обязан рассмотреть жалобу в 10-дневный срок с момента ее получения (ст. 30.5 КоАП РФ). Таким образом, судебные гарантии обеспечения прав потерпевшего также сводятся к возложению на суд как универсальных обязанностей по государственной охране прав и интересов личности, так и ряда специфических обязанностей (принятие решения о возмещении ущерба вне зависимости от его размера; обеспечение законности действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц).

Исходя из сказанного, для большей обеспеченности прав потерпевшего от административного правонарушения считаем целесообразным установить следующие обязанности государственных органов (должностных лиц):

· обязанность установления размера возмещения морального и физического вреда;

· обязанность вручения потерпевшему копии постановления прокурора о возбуждении дела, обязательное участие прокурора в рассмотрении дела об административном правонарушении по ходатайству потерпевшего.

Библиография

1 См.: Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. — Тюмень, 1994. С. 187.

2 С другой стороны, в уголовном процессе, например, ст. 216 УПК РФ обязывает лицо, ведущее процесс, ознакомить со всеми материалами уголовного дела именно потерпевшего. Без выполнения этого следственного действия дальнейшее рассмотрение дела невозможно.

3 См. п. 11 Постановления Совета Министров РСФСР от 14.07.90 г. № 245 «Об утверждении Инструкции о порядке и размерах возмещения расходов и выплаты вознаграждения лицам в связи с их вызовом в органы дознания, предварительного следствия, прокуратуру или в суд» (в ред. Постановления Правительства РФ от 04.03.2003 № 140).

4 См.: Додин Е.В. Предмет доказывания в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. — К., 1983. С. 52.

5 См. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18.05.81 г. № 4892-Х «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей».

6 Пункт 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.92 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 30.06.2003 г., с изм. от 18.07.2003 г.).

7 Созинов С.С. Охрана прокурором конституционных прав потерпевшего и лица, привлекаемого к административной ответственности. — М., 1995. С. 19.

8 См.: Бенедик И.В., Погребной И.М. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях и процессуальная форма // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. — К., 1983. С. 13—14.

9 См., напр.: Бахрах Д.Н., Боннер А.Т. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования // Совет-ское государство и право. 1975. № 8. С. 13—21; Бойцова В. Нужна ли нам административная юстиция? // Советская юстиция. 1993. № 7. С. 12—13.

10 См.: Лория В.А. Правосудие по административным делам // Советское государство и право. 1980. № 11. С. 98—99; Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). — Л., 1973. С. 115—116.

11 См.: Скитович В. Судебный контроль за законностью административных актов // Социалистическая законность. 1983. № 3. С. 56—57; Он же. Процессуальные особенности рассмотрения дел по жалобам на действия административных органов и должностных лиц // Советская юстиция. 1985. № 11. С. 22—24.