С.В. КАЛАМАНОВА

аспирант кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ

 

Статья посвящена анализу идеи федерации в процессе европейской интеграции, и ее связи с такой проблемой как суверенитет государств. Отражены основные тенденции развития Европейского Союза, наметившиеся в последнее время.

Ключевые слова: интеграция, Европейский Союз, федерация, государство, суверенитет

 

The article deals with the analysis of the idea of federation in the European integration process, together with close connection with such issue as the sovereignty of the EU member states. All general trends in the development of the EU in last decade are shown in the article.

Keywords: integration, European Union, federation, state, sovereignty.

 

Под влиянием процесса глобализации, интеграционных тенденций происходит существенная модификация представлений о государстве, его институтах и признаках, а также о государственном устройстве в современном мире. В частности, как отмечается, в глобальном измерении развития цивилизации наблюдаются определенные тенденции развития государственности. Прежде всего речь идет об интеграции государств, которая выражается в нацеленности стран к объединению для решения общих задач, заключению союзов и образованию надгосударственных формирований, универсализации правил взаимоотношений. В этих процессах наблюдается постепенная трансформация некоторых союзов в более тесные федеративные образования, тяготеющие к статусу нового государства[1].  И в данном случае, как представляется, требуется внимательное изучение и осмысление следующих вопросов, во-первых, который актуализировался в период ХХ-ХХI вв. — о федеративном облике Европейского союза, и, во-вторых, как следс-вие, — о суверенитете государств — членов ЕС.

Планы построения Европейской Федерации предлагались с XIXв., а вторая мировая война перевела их в область практических предложений[2].  Безусловно, уже после первой мировой войны появляется довольно много проектов европейского объединения. Отмечается, что «как это ни парадоксально, упадническое постверсальское мироощущение в западноевропейском обществе и рост революционных настроений в экономическом разъединенной Европе стимулировали новую центростремительную тенденцию «от противного». В сложившейся обстановке воплощение панъевропейских идей в жизнь многим казалось «панацеей от всех зол»[3]. 

Именно так называемая панъевропейская идея была предложена в 1922 г. графом Р. Куденхове-Калерги, сущность которой заключалась в необходимости европейского строительства, что способствовало бы объединению экономических и политических усилий раздробленности европейских государств, противостоянию экономической мощи США и обеспечению общей безопасности. В результате предлагалось создание континентального союза государств, который открыт для всех государств демократической Европы.

Зачастую предложенная Р. Куденхове-Калерги концепция ассоциируется с идеей создания федеративной структуры, основанной на широком делегировании государствами своих суверенных прав наднациональным органам. Однако несомненно, что идея заключалась в реализации централизованной структуры с сильными центральными органами и единой бюджетной, внешней и внутренней политикой. Это подтверждается его суждениями в последних работах. В частности, он подчеркивал, что создание Пан-Европы категорически отрицает гегемонию одного народа или отдельного европейского государства. Пан-Европа должна реализоваться только в виде свободной ассоциации государств: в форме конфедерации, а не федерации. И далее: «эта конфедерация в форме «Соединенных Штатов Европы», «Европейского таможенного союза», «Пан-Европы» — название мало что меняет — будет основываться на признании того, что никакое государство, никакой народ не жертвует своим суверенитетом на европейском алтаре. Новая Европа должна родиться из органического сотрудничества многочисленных государств и многочисленных народов»[4]. 

Однако панъевропейские идеи не были реализованы и не нашли широкой поддержки в данный период.

Особую актуальность приобрели федералистские теории (идеи) в 40-е—50-е гг. прошлого века. Федералистская идея присутствовала как важная составная часть с европейского объединения — в проектах Мишеля Дебре 1949 года и Ассамблеи ad hoc 1953 года под председательством Поля Анри Спаака[5].  Объединение послевоенной Европы решено было начать со сферы экономики. В итоге Ж. Монне и Р. Шуман, сформулировали собственное видение европейского строительства в Декларации, произнесенной Шуманом в пятилетний юбилей со дня окончания Второй мировой войны (9 мая 1950 г.). В данном документе отражалось согласованное предложение Франции и Германии о создании Европейского объединения угля и стали, а сам процесс объединения этих отраслей рассматривался как создание общих предпосылок для экономического развития — этапа Европейской федерации[6].  Как отмечается, уже институциональная структура ЕОУС была частично функциональной, частично федеральной, частично межправительственной[7].

Несмотря на то, что «основатели» европейского интеграционного процесса мало сомневались в том, что в перспективе, благодаря расширению и углублению интеграции, возможно, будет создание федеративного союза государств, они проявляли взвешенный подход, о чем свидетельствует содержание основополагающих документов. В частности, в Договоре о создании ЕОУС 1952 г. не содержится положений о формировании федеративной Европы. Однако именно заключение данного Договора рассматривалось особенно немецкими учеными как предпосылка создания европейской федерации, и предполагалось, что данная идея найдет воплощение в последующих документах.

Следует отметить, что действительно именно с принятием Договора о ЕОУС была заложена институциональная система Сообщества, были образованы; Специальный совет министров, Высший руководящий орган, Общая ассамблея, суд.

Эта система стала основой, исходной при создании институциональной системы двух других сообществ: ЕЭС и Евратома (1957 г.) Учредительные договоры о создании ЕЭС и Евратома предусматривали, что в них институциональную систему составляют: Совет, Комиссия, Ассамблея и Суд. При этом деятельность Комиссии под руководством ее первого председателя В. Хальштейна была направлена на переход в последующем к европейской федерации[8].

Однако, учреждение ЕЭС и Евратома не оправдало целей федеративной идеи; в результате высказывались предположения, что в силу свойственных им особенностей Европейские сообщества закономерно развиваются в федеративную государственность.

Возобновление федеративных подходов пришлось на период, заключения Маастрихтского и Амстердамского договоров.

В Маастрихтском договоре 1992 г. среди многих нововведений (внешняя политика, общая политика безопасности, сотрудничество в сфере правосудия и внутренних дел), были созданы институциональные и правовые предпосылки для укрепления единства в рамках интеграционного процесса.

Кроме того, в этих документах был воспринят целый ряд элементов, типичных для государственных конституций. На договорном уровне получил закрепление принцип субсидиарности в смысле разграничения деятельности Европейских сообществ и государств-членов, произошло расширение компетенции Европейских сообществ.

Данные документы способствовали расширению федералистских тенденций. С одной стороны высказывались суждения о том, что ЕС вряд ли оправдает многие надежды поборников федерализма, с другой, отмечалось, что существует определенное продвижение в этом направлении.

В последующем данная проблематика приобрела актуальность и совершенно особое юридическое значение в связи с появлением нового фактора интеграции ЕС — Договора, учреждающего Конституцию для Европы, заключенного 29 октября 2004 г. в Риме, поскольку появился «очевидный соблазн рассматривать ЕС в качестве федеративного государства»[9].

Следует отметить, что в первоначальной версии первой статьи Конституции указывалось: «Союз ... осуществляет в федеративной форме определенные общие полномочия»[10].  Однако само упоминание термина «федеративный» вызвало критику со стороны Великобритании, представители которой выступили за исключение данного термина. Кроме того, по требованию Великобритании, Ирландии, Дании и ряда других государств Президиум Конституционного Конвента исключил также формулировку «все более сплачивающий Союз», которая интерпретировалась как последующее слияние европейских народов в единое государство. Однако и эти меры не помогли. После двухлетнего периода «осмысления» этот законопроект был отклонен[11].

В тексте отклоненной Конституции Европейского Союза (ст. I-1) содержалось следующее положение, «появившаяся в результате стремления граждан и государств Европы строить свое будущее данная Конституция учреждает Европейский Союз, которому государства-члены передают полномочия для достижения своих общих целей. Союз координирует политики государств-членов, направленные на достижение этих целей, и осуществляет в коммунитарной форме передаваемые ими полномочия»[12].  Даже подобная формулировка вызвала неодобрение государств-членов. А включение в текст этого законопроекта положения о том, что общее будущее строится не только государствами, но также и гражданами указывало на двойственную природу ЕС: он является и союзом государств, и союзом граждан этих государств, что, несомненно, было связано с устремлениями федералистов и вызвало негативное восприятие[13].

Таким образом, очевидно, что федералистские идеи и подходы являлись и являются составной частью европейского объединения. Действительно принятие учредительных актов ЕС на протяжении XX — XXI вв., и ратификация Лиссабонского договора[14] в декабре 2009 (измененный вариант Договора, устанавливающего Конституцию для Европы 2004 г.) подтверждает, что ЕС как никакое другое интеграционное объединение, включает целостную систему органов, институтов, обеспечивающих реализацию его целей.

Прежде всего, основной задачей, нового Договора было установление «более четкого распределения полномочий и ответственности между институтами ЕС и государствами-членами путем введения в правовой порядок  ЕС иерархии компетенций»[15]. В результате, как отмечается, в ЕС, как и во всех федеративных государствах, вводится институт разграничения компетенций между ЕС и его государствами-членами[16]. 

В договоре содержатся положения, в соответствии с которыми ЕС обладает исключительной компетенцией в вопросах определения и проведения общей внешней политики и политики безопасности, определения действий для поддержки, координации или дополнения действий без ущемления их компетенции в этих областях. Кроме того, к ведению ЕС относятся: вопросы функционирования таможенного союза, внутреннего рынка; монетарной политики государств-членов, официальной валютой которых является евро; общей коммерческой политики и заключения международных договоров.

К совместной компетенции относятся: функционирование внутреннего рынка, социальная политика, экономическое, социальное и территориальное сотрудничество, сельское хозяйство, проблемы окружающей среды, защита потребителей, транспорт, энергетика, совместные мероприятия в сфере безопасности и  здравоохранения и т.д.

Кроме того, в определенных сферах ЕС осуществляет поддерживающие, координационные и дополнительные меры, не заменяя при этом полномочий государств-членов членов. А значит, Союз и государства-члены осуществляют свои полномочия параллельно.

Хотя Договор не называет дополнительную компетенцию, он все же предусматривает, что в сферах исследования и технологического развития, а также сотрудничества в целях развития и гуманитарной помощи Союз может осуществлять мероприятия без последствий для осуществления полномочий государствами — членами.

Предусматривается, что все полномочия, которые не переданы ЕС, остаются у государств — членов. Кроме того, подчеркивается, что Союз уважает основополагающие функции, в частности, сохранение территориальной целостности, охраны общественного порядка и защита национальной безопасности, а также другие, не предусмотренные договором суверенные права государств-членов.

Устанавливается принцип лояльного сотрудничества государств — членов и ЕС. Принцип наделения полномочиями устанавливает границы компетенции Союза. В свою очередь, принципы субсидиарности и пропорциональности определяют порядок осуществление этих полномочий.

Принцип субсидиарности не применяется в сфере исключительной компетенции ЕС. Союз осуществляет свое вмешательство только в тех пределах и для достижения только тех целей, которые не могут быть иначе достигнуты. Согласно принципу пропорциональности, содержание и форма действий Союза не должны выходить за пределы, которые необходимы для достижения целей, установленных Договором.

Является верным суждение о том, что в настоящий момент ЕС обладает достаточно широкими суверенными правами и осуществляет на законодательном, правительственном и административном уровнях функции, аналогичные тем, что выполняют государства[17].  Однако свидетельствует ли данный факт, что государства-члены ограничивают или теряют свой суверенитет?

В данном аспекте проблемы, следует отметить, что установление верховенства права ЕС многими исследователями трактуется как ограничение суверенитета государств-членов ЕС. В частности, в решении  по делу  Costa v. Enel от 15.07.1964г. указывалось, что «государства — члены ЕС, создав на неопределенное время Сообщество, располагающее своей собственной организационной структурой, собственными право- и дееспособностью, правом выступать на международной арене в качестве самостоятельной юридической личности, ограничили свои суверенные права (хотя и в рамках лишь некоторых сфер) и создали систему права, обязательную как для них самих, так и для их юридических и физических лиц»[18].

В действительности суверенитет государства не представляет собой каких-либо суверенных прав ни в отдельности, ни в совокупности. Суверенитет предполагает лишь формально-юридическую возможность обладать суверенными правами. Суверенитет государства является явлением постоянным, в то время как суверенные права, полномочия, функции могут изменяться в зависимости от исторических условий и политической ситуации. При этом реализация любого объема и качества прав, присущих государственному суверенитету, является не ограничением, а реализацией суверенитета, даже если речь идет о правах, которые государства традиционно относят к внутригосударственной компетенции.

Деятельность органов ЕС и их обширная компетенция не ущемляет суверенитета государств-членов. Суверенное государство, может обладать какими угодно суверенными правами, так как с юридической точки зрения любая сторона общественной жизни должна быть доступна. Как следствие, нельзя дать точный перечень всех суверенных прав, раз и навсегда установленных. Вполне возможно расширение данных суверенных прав, так и их сокращение (в данном случае их передача).

Необходимо подчеркнуть, что в национальных конституциях государств- членов предусматривается: передача суверенных полномочий ЕС (Германия); передача полномочий, основанных на конституции (Испания); временное предоставление полномочий, предусмотренных конституцией относительно законодательной, исполнительной и судебной власти (Люксембург); предоставление законодательных, исполнительных и судебных полномочий (Нидерланды); передача некоторых суверенных прав ЕС (Франция).

Таким образом, закрепив подобные положения в основных законах, государства добровольно согласились на передачу своих суверенных прав, но не на ограничение суверенитета. Полномочия делегируются государствами с целью влияния на деятельность наднациональных органов Союза в тех областях, где в век глобализации отдельно взятое государство уже не в состоянии действовать в одиночку, и, следовательно, это влияние направлено на укрепление материальной составляющей их суверенитета.

Очевидно, что текст Лиссабонского договора был разработан с целью сделать его более притягательным для сторонников сохранения государствами своего суверенитета. В частности, различные оговорки и переходные постановления позволяют судить об отказе на данном этапе от европейской федерации.  В Договоре  нет таких терминов, как европейский закон, конституция, положений, устанавливающих атрибуты ЕС, равнозначную символике суверенных государств. Предусматривается необходимость прямой законодательной инициативы граждан; повышение роли представительных учреждений на уровне ЕС, а также усиление роли национальных парламентов в принятии общеевропейских решений. В данном случае справедливо замечание О.М Мещеряковой, что в Лиссабонском договоре исчезло положение проекта Конституции Евросоюза о том, что Союз координирует политику государств-членов, направленную на достижение целей Союза. Данный факт можно рассматривать как значительный шаг вперед в процессе укрепления роли национальных парламентов, а, следовательно, и в создании механизмов защиты суверенитета государств-членов[19]. 

В действительности ЕС ни федерацией, ни конфедерацией в понимании, свойственном классической конституционной теории, не является. Можно говорить только о наличии федералистской тенденции как методе функционирования институтов ЕС,  который постепенно приобретает федералистские черты.

Безусловно, нельзя отрицать, что ЕС как никакое другое интеграционное объединение, включает целостную систему органов, институтов, обеспечивающих реализацию его целей.  Объединительный процесс в Европе значительно превзошел рамки международной организации, и для ЕС характерны многие черты государства, в том числе и федерации. Однако в настоящее время считать ЕС федерацией преждевременно. В данном случае речь идет о промежуточном состоянии на пути к этой цели. И необходимо подчеркнуть, что государственный суверенитет в настоящее время является гарантией соблюдения принципов равенства и взаимовыгодного сотрудничества между государствами, и может быть стимулом для дальнейших интеграционных процессов.

 

Библиография

1  Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. — М.,  2004.  С. 67.

2 Бусыгина И. Асимметричная интеграция в Евросоюзе. // Международные процессы. 2007. Т. 5. № 3(15). http://www.intertrends.ru/fifteen/002.htm (2010. 15 марта)

3 Введение в теорию международных отношений. / Отв. ред. А.С. Маныкин. — М.,  2001. С. 145 — 146.

4 Касьянов Р.А. Конфедеративные и федеративные проекты объединения Европы как предпосылки создания европейских интеграционных организаций. // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2008. — № 12. — С. 72.

5 Сиджански Д. Федералистское будущее Европы. От Европейского Сообщества до Европейского Союза. — М., 1998. С. 44 — 45, 51 — 52.

6  Топорин Б.Н. Европейское право. — М., 1998. С. 39.

7 Wallace W. Regional Integration: The West European Experience. Washington. 1994. P. 33.

8 Hallstein W. The EEC — Commission: A New Factor in International Life.// International and Comparative Law Quarterly. — 1965. — Vol. 14.- №. 3. P. 729.

9 Клочкова Ю.А., Трансформация понятия «федерализм» в контексте европейской интеграции. // Международное публичное и частное право. — 2009. -№3 (48). — С. 6.

10  Бирюков М.М. Новый Европейский Союз образца 2004 г. и международное право. // Московский журнал международного права. — 2004. — № 3. — С. 155.

11 Мещерякова О.М. Суверенитет государств-членов ЕС и механизмы его защиты. — М., 2008. С. 113.

12  Там же.

13  Там же.

14  Official Journal of the European Union С 306, 17.12.2007.

15  Цит. по: Кембаев Ж.М. Лиссабонский договор: новый этап в развитии европейской интеграции // Московский журнал международного права. — 2008. — № 4. — С. 186

16 Грачев Н.И. Государственный суверенитет и формы территориальной организации современного государства: основные закономерности и тенденции развития. — М., 2009. С. 322.

17 Там же.

18  Costa v. ENEL Case [1964] // European Court Reports. Р. 585.

19 Мещерякова О.М. Суверенитет государств — членов Европейского Союза и Лиссабонский договор. // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. — 2008. — № 2. — С. 89.