Достаточность конституционных положений о социальном, правовом и демократическом государстве для концептуальной основы реформирования исполнительной власти

УДК 342.951 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №8 2011 Страницы в журнале: 56-59

М.П. ПЕТРОВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной академии права

Обосновывается управленческо-правовой подход в изучении конституционных положений. Рассматривается принцип эффективности как один из приоритетов, наряду с конституционными основами организации публичной власти. Самостоятельная концепция должна синхронизировать конституционные начала и правовые решения в сфере административной реформы.

Ключевые слова: административная реформа, реформа государственного управления, исполнительная власть, принцип эффективности.

The constitutional positions about the social, legal and democratic state as a basis of reforming of executive power

Petrov M.

Justified by the management and legal approach to the study of constitutional provisions. We consider the principle of efficiency as a priority, along with the constitutional foundations of the organization of public power. Self-concept has to synchronize the beginning of the constitutional and legal decisions in the field of administrative reform.

Keywords: administrative reform, public administration reform, the executive branch, the principle of efficiency.

Доктринальные представления юридической науки о государственно-правовых закономерностях организации и функционирования государственной власти в совокупности с практикой конституционного строительства выступают научной и идеологической основой правовой политики, формирующей вектор дальнейших изменений в сфере государственного строительства. Не будет преувеличением сказать, что исполнительная власть как часть государственного механизма — приоритетное и самое сложное поле трансформационных процессов.

Наибольшее распространение получила позиция, согласно которой главное внимание на переходном этапе государственного строительства надлежит уделять конституционным ориентирам[1]. Вместе с тем одним из сложных вопросов остается достаточность конституционных положений для модернизации административной системы российского государства. Ведь потребность реформирования административного механизма во многом обусловлена декларативностью[2] конституционных принципов и отсутствием их четкой проекции на плоскость конкретного, реального управления[3]. Универсализм конституционных категорий также не позволяет полностью принимать во внимание национально-государственные особенности[4].

Общая либерально-демократическая конституционная модель государства и акценты «нового управления» не во всем совпадают. Правовая форма современных адаптационных механизмов государства пока не представляется очевидной для целей тонкой настройки исполнительной власти и внедрения передовых политико-правовых технологий.

По своему значению административная реформа есть часть конституционной реформы — ведь меняется, фактически конституируется заново облик исполнительной власти — определяющей величины в государственном аппарате[5]. Нельзя догматизировать положения Конституции РФ, тем более когда речь идет о преобразованиях, ориентированных на смену несущих конструкций публичной власти. Однако идеология административного реформирования принципиально обходит острый вопрос конституционных поправок[6].

Исторический опыт позволяет вычленить определенную тенденцию социализации государственной власти. Социальное государство рассматривается как наивысшая ступень развития демократического правового государства[7], система власти, которая обеспечивает сохранение гармонии между личными и общественными интересами; целями функционирования социального государства являются осознание каждым человеком публичного интереса в тех сферах жизни, где это необходимо, и выработка компромисса частных интересов, где это возможно[8], максимальный учет частных интересов[9]. В основе идеи социального государства лежат постулаты о сокращении роли излишнего государственного регулирования, об обеспечении прав человека, т. е. определяется общечеловеческий характер государства[10].

Для создания социального государства в качестве условий его формирования необходимы стабильность государственной власти, достаточность ресурсов, организация аппарата, способствующего реальному политическому сотрудничеству и учету мнения представителей основных категорий населения, обеспечение противостояния угрозам безопасности и суверенитета государства, воплощение начал правовой государственности.

Иными словами, государство должно созреть до уровня социального, а выстраивание политики социального государства в не сложившихся для этого условиях затрудняет поддержание на высоком уровне правовой обеспеченности сложных механизмов социально-ориентированной системы публичного управления.

Идея правового государства не относится к разряду проектов политико-технологического порядка, не выступает правилом, непосредственно организующим системно-структурное наполнение механизма государства, а только нацеливает на достижение определенного качества публичной власти, ограниченной правом. Правовое государство, как и социальное, в определенном смысле есть не лишенная идеализма концепция. Поэтому справедливо утверждение о том, что «идея правового государства может быть весомым аргументом в борьбе за власть для оправдания весьма разнородных шагов»[11].

Коренное значение концепции правового государства состоит в признании человека и гражданина субъектом публичного права, вступающим в правовые отношения с государством, а также в создании механизмов защиты соответствующих прав. Реальность прав граждан в вопросах формирования и осуществления государственной власти, правопорядок свидетельствуют о достижении идеала правового государства[12]. Для признания государства правовым каждый его внутренний организационный компонент должен иметь прочную правовую основу создания и деятельности. Публичной власти необходимо соответствовать установленным правовым параметрам и руководствоваться определенными правовыми ориентирами.

В российской правовой системе содержание правового регулирования не адаптировано применительно к конструкции правового государства. В целом это следствие того, что правовой режим власти определяется конституционными принципами лишь в общих чертах, в то время как конкретное наполнение слишком зависит от интерпретации, конкретизации и приоритетности тех или иных конституционных положений построения государственной власти.

Один из срезов проблемы достаточности конституционных положений для полноценного развития административной системы — вопросы формы и содержания демократии. Демократический характер государственности в России в полном смысле этого понятия не представляется очевидным, что констатируется на официальном уровне[13] и в научных кругах[14]. Отражением проблемы служит предложенная самой властью дискуссия о признании плюрализма национально-государственных форм и методов демократии и права каждой страны устанавливать свои стандарты независимо от внешних оценок[15].

По оценке Ю.А. Тихомирова, «коренной государственно-правовой проблемой, подлежащей разрешению в условиях глобализации, является проблема суверенитета»[16]. Под воздействием осознания неполноценности доктрины устройства системы публичной власти получила распространение теория «суверенной демократии»[17]. Е.Г. Лукьянова считает, что возникновение  подобной дискредитации либерально-демократической идеологии обусловлено прежде всего непрофессиональностью и безответственностью политиков[18]. В связи с этим М. Вебер полагает: «В любом государстве масс демократия приводит к бюрократическому правлению, а без парламентаризации — к чистому господству чиновничества»[19]. Соответственно, корни вопросов реализации принципов демократии лежат не только в подрыве доверия к либеральным ценностям, но и во внутренних аспектах функционирования любой демократической системы, гарантирующей демократию только при установлении реального контроля бюрократического аппарата. Последнее является проблемой более общего порядка, в русле решения которой необходимо рассматривать принцип демократии.

Приходится признать, что формирование устойчивой демократической государственности, основанной на строгом правопорядке и нормах социальной справедливости, а также модели «нового управления» спровоцировало возникновение ценностей «переходного этапа», ставших переменной, доминирующей в реальной политике и юридической доктрине. Диалектика функционирования механизма власти в аспекте ориентации на определенные политические и правовые ценности[20] способствует становлению дополнительного правового и политического инструментария. Не без участия практики получили распространение концепты сильного и эффективного государства, идея модернизации системы государственного управления.

Для России всегда был актуален проект самобытного государства, внутренне генерируемый российским социумом, учитывающий мировой, и прежде всего европейский, опыт старых демократий, и при этом в значительной мере не по форме или содержанию, а по восприятию на уровне культурной ценности, ориентирующийся на современные потребности государственности и на необходимость высокой легитимности всей системы публичной власти. Сознательное акцентирование на самостоятельности в творческом решении столь важной задачи с опорой на исторические формы организации административного аппарата — необходимое условие создания работающей системы управления государством, залог устойчивости результатов социального эксперимента, содержащегося в любой реформаторской деятельности.

Таким образом, как одну из центральных опор в построении модели государственного развития необходимо рассматривать концепцию активного, прагматичного и ориентированного на результат, т. е. действенного, государства. Все эти признаки объединяет понятие эффективности. Усиление государства как увеличение его активной роли в данном случае будет синонимом эффективности, одним из подходов, интерпретирующих принципы, заложенные в Конституции РФ, применительно к практическим условиям их соблюдения. Например, демократические начала объективно присущи более активной системе с наибольшим числом взаимодействующих элементов.

Опираясь на высказанные суждения, можно заключить, что эффективность должна находиться в ряду приоритетов государства, решающего в этом формате специфические национальные проблемы развития. Таким образом, можно согласиться с авторами, допускающими возможность непротиворечивого развития конституционных основ и выполнения требований продуктивной государственности[21].

При взаимодействии конституционных основ с принципом эффективности государства, базой для которого выступает аналогичный публичный интерес стремления к цели результативного управления, становится более понятной логика взаимопроникновения конституционных основ, их иерархическая взаимосвязь и единое системное предназначение, повышается уровень конкретизации и практической применимости приоритетов конституции, создается направленность в построении комплексной стратегии государственного развития.

Воплощение конституционных требований влечет необходимость определения вторичных по отношению к ним принципов государственной власти, к которым относится принцип эффективности; его рассмотрение в одном ряду с конституционными основами неизбежно приводит к возникновению и проецированию конфликта публичных и частных начал, законности и усмотрения в государственном аппарате, следствием чего всегда являются субъективизм, возрастание роли административных методов и произвола.

Эффективность, в свою очередь, должна анализироваться в контексте конкретных парных правовых принципов прямого действия: ответственности публичной власти и обеспечения управленческой эффективности (следования публичному интересу, основанному на потребности в действенном государственном управлении), которым необходимо придать легализованную форму.

Соотнесение конституционных целей и целей реформы государственного управления нуждается в разработке специальной концепции, в которой учитывались бы потребности идеологического обоснования «переходного этапа», проводилась детализация конституционных установок и давалась их интерпретация, которая должна служить обоснованием легализации конкретных направлений реформирования. Необходимо, чтобы концепция содержала модуль, привязывающий конституционные начала к сложной технике правовых решений, составляющих суть административной реформы.

Библиография

1 См.: Осейчук В.И. Конституционно-правовые проблемы строительства в России демократического правового социального государства: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Тюмень, 2009. С. 4; Пряхина Т.М. Конституционная доктрина современной России: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Саратов, 2004. С. 16, 30; Новиков А.Б. Идеология менеджмента качества в концепции административной реформы. — СПб., 2009. С. 32; Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. — М., 2008. С. 6.

2 См.: Муромцев Г.И. Правовая политика: вопросы методологии // Правоведение. 2005. № 6. С. 24.

3 См.: Новиков А.Б. Указ. соч. С. 31.

4 См.: Полянский В.В. Политико-правовые идеи и практика их реализации в публично-властных отношениях (в контексте гармонизации правотворчества и правоприменения) // Право. Законодательство. Личность. 2009. № 1/2. С. 22; Мамычев А.Ю. Государственная власть и национальный политико-правовой порядок в институциональном измерении: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2005. С. 9.

5 Наиболее убедительно представлена в литературе позиция авторов, утверждающих приоритетность исполнительной власти. См., например: Милушева Т.В. Разделение властей как способ ограничения государственной власти // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 3. С. 88, 91—92; Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. — М., 2007. С. 100, 112.

6 См.: Россия перед вызовом XXI века. Как оптимизировать деятельность государства? //  http://www.chelt.ru/2003/9-03/dmitriev_9-03.html (дата обращения: 08.02.2010).

7 См.: Любашиц В.Я. Эволюция государства как политического института общества. — Ростов н/Д, 2004. С. 246.

8 См.: Евстратов А.Э. Генезис идеи социального государства: историко-теоретические проблемы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Омск, 2005. С. 6, 8.

9 В связи с этим меняются и представления о модели социального государства. См.: Васильева А.Ф. Административно-правовое регулирование публичных услуг в Германии и России: сравнительно-правовой анализ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — СПб., 2009. С. 12—13.

10 См.: Бляхман Б.Я. О социальной ценности государства // Юридическая мысль. 2003. С. 9—13.

11 Пряхина Т.М. Конституционная доктрина современной России: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Саратов, 2004. С. 16, 30.

12 О. Майеру, отмечавшему метаморфозы в научном восприятии перехода от полицейского права к административному и от полицейского государства к правовому, принадлежат слова: «Наука административного права имеет задачу исследовать юридическую природу действующих органов государственного управления, описать формы их деятельности и, самое главное, показать их взаимодействие с гражданами, исследовать возникающие в связи с этим конфликтные ситуации и механизмы их устранения». Цит. по: Административное право: Учеб. / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. — М., 2007. С. 17.

13 По словам В.В. Путина, «Россия пока ищет… наиболее оптимальные способы применения общепризнанных институтов демократии в стране». Место встречи — Кремль. Владимир Путин дал интервью журналистам из Чили // Российская газета. 2004. 20 нояб.

14 См.: Архипова Т.Г. Государственность современной России: Учеб. пособие. — М., 2003. С. 218.

15 См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию РФ «Зарплаты должны расти быстрее, чем цены» // Парламентская газета. 2005. 26 апр.

16 Тихомиров Ю.А. Суверенитет в условиях глобализации // Суверенная демократия в конституционно-правовом измерении: Сб. ст. и матер. / Сост. С.Е. Заславский. — М., 2007. С. 90.

17 См.: Сурков В. Национализация будущего // Эксперт. 2006. 20—26 нояб.; Что такое суверенная демократия и зачем она нужна России? Круглый стол в «Российской газете» // Российская газета. 2006. 6 сент.

18 См.: Лукьянова Е.Г. К вопросу о политической и правовой идеологии в современной России // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. № 4. С. 26—27.

19 Вебер М. Политические работы (1895—1919) / Пер. с нем. Б.М. Скуратова. — М., 2003. С. 103.

20 См.: Бабенко А.Н. Правовые ценности и государственная власть // Академический юридический журнал. 2007. № 3. С. 7.

21 См., например: Мартышин О.В. Последние изменения политической системы Российской Федерации в контексте теории государства и права // Актуальные проблемы теории и истории государства и права: Материалы IV Междунар. науч.-теор. конф. Санкт-Петербург, 24 декабря 2004 г. / Под общ. ред. В.П. Сальникова, Р.А. Ромашова, Н.С. Нижник. — СПб., 2004. С. 70.