К вопросу о необходимости принятия Муниципального кодекса Российской Федерации

УДК 342.51 

Страницы в журнале: 34-39

 

С.Г. СОЛОВЬЕВ,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного, административного и муниципального права Южно-Уральского государственного университета (национального исследовательского университета) soloviev@feml.susu.miass.ru

 

Исследуются причины, обусловливающие необходимость разработки Муниципального кодекса Российской Федерации, анализируются теоретические и практические проблемы, связанные с данным вопросом.

Ключевые слова: муниципально-правовое регулирование, кодификация нормативных актов, Муниципальный кодекс Российской Федерации.

 

On the question of the need to adopt the Municipal Code of the Russian Federation

 

Soloviev S.

 

This paper investigates the causes necessitating the development of the Municipal Code of the Russian Federation, in its analysis of the theoretical and practical problems associated with this question.

Keywords: municipal and legal regulation, codified regulations, Municipal Code of the Russian Federation.

 

Правотворчество всегда было, есть и будет одним из важнейших средств управления обществом. В системе местного самоуправления правотворчество представляет собой основное средство упорядочения местных общественных отношений. В связи с этим вопросы выбора оптимальной схемы нормативного упорядочения местных общественных процессов всегда имели и будут иметь важнейшее значение в системе муниципальной отрасли права.

Если применительно к местному самоуправлению рассмотреть существующий механизм правотворчества, используемый на федеральном уровне в Российской Федерации, то станет очевидно, что на протяжении последних двадцати лет процесс регулирования местных общественных отношений на федеральном уровне осуществляется в рамках следующей схемы:

1) принятие базового, рамочного федерального закона, закрепляющего общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации;

2) издание в соответствии с базовым законом специализированных актов, направленных на нормативную регламентацию отдельных сфер местного самоуправления;

3) принятие отраслевых законов, закрепляющих полномочия муниципальных органов в разных областях правового регулирования[1].

Очевидно, что в системе федеральных нормативных актов, упорядочивающих процесс осуществления местного самоуправления в России, ключевое место принадлежит Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2] (далее — Закон № 131-ФЗ), который является четвертым по счету базовым законом в сфере российского местного самоуправления, если в качестве первого считать Закон СССР от 09.04.1990 № 154-ФЗ «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[3]. Далее законодателем были приняты Закон РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как отмечают В.И. Васильев, А.А. Кирилловых, Н.Л. Пешин, И.А. Кокин, А.Э. Руден, В.И. Фадеев и многие другие ученые, действующая редакция Закона № 131-ФЗ представляет собой весьма значительный этап в развитии местного самоуправления как одного из важнейших демократических институтов публичной власти[4]. Вместе с тем эти же авторы, а также большинство ученых, специализирующихся в области муниципального права, говорят о том, что данный закон несовершенен, так как содержит очень много недоработок технического и концептуального плана[5].

При этом очевиден факт, что недоработки технического плана достаточно просто могут быть устранены путем внесения соответствующих изменений. К примеру, за время, прошедшее с принятия Закона № 131-ФЗ по сегодняшний день, перечень вопросов местного значения, установленный для муниципального образования каждого вида (поселения, муниципальные районы и городские округа), подвергался корректировке 19 раз, а общий перечень полномочий, установленный в ст. 17 этого закона, — 9 раз.

Устранение же недоработок концептуального плана, содержащихся в Законе № 131-ФЗ, — процесс более сложный, так как при внесении исправлений необходимо четко представлять концепцию существующего закона, чтобы исключить поправки, которые «существенно изменяют концепцию законов и не поддаются никакой логике»[6].

Однако концептуальная проработанность Закона № 131-ФЗ вызывает немало вопросов, наиболее важные из которых представляется необходимым рассмотреть ниже.

Во-первых, очевидно, что законодателю нужно четко определиться с теоретическими основами, на базе которых должно развиваться местное самоуправление в Российской Федерации. В настоящее время, исходя из анализа содержания Закона № 131-ФЗ, многие ученые делают вывод, что в этом нормативном акте четко не выражена основная концепция, а нашли свое воплощение большинство теорий, определяющих сущность местного самоуправления[7]. В результате мы имеем в указанном законе теоретический «винегрет» из этих теорий. Подобное состояние теоретической основы базового правового акта, ориентированного на закрепление основных принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, представляется достаточно спорным.

Во-вторых, в ч. 2 ст. 1 Закона № 131-ФЗ записано, что местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В связи с этим определением возникает вопрос о содержательном аспекте данной дефиниции, о том, насколько теоретически проработано определение, в котором обозначена форма и опущено содержание. Очевидно, в первую очередь нужно определиться с содержанием местного самоуправления, а потом установить формы его проявления.

В-третьих, слово «решение», используемое в основной дефиниции муниципального права — «местное самоуправление» — многозначно[8], не имеет четкого лексического значения, а соответственно, содержание дефиниции нельзя признать достаточно определенным. Очевидно, что данная словесная единица не оптимальна для формулирования подобных ключевых дефиниций муниципального права и подлежит замене на слово, имеющее более четкое лексическое значение.

В-четвертых, Закон № 131-ФЗ содержит большое число неконкретных правовых норм, размытых формулировок, слабо согласующихся друг с другом положений.

К примеру, в указанном законе не дается четкого определения и соотношения таких базовых муниципально-правовых понятий, как «компетенция органа местного самоуправления», «предметы ведения органа местного самоуправления», «полномочия органа местного самоуправления».

В-пятых, в ст. 50 Закона № 131-ФЗ определены перечни видов имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов. В то же время, как показывает практика муниципального строительства, во многих муниципальных образованиях возникают проблемы, связанные с тем, что перечни вопросов местного значения, установленные в статьях 14—16 Закона № 131-ФЗ, не в полном объеме соотносятся с перечнем имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.

К примеру, на законодательном уровне имущественно не обеспечено решение таких вопросов местного значения, как участие в профилактике терроризма и экстремизма, в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения и муниципального района, создание условий для предоставления жителям поселения услуг связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении, содействие в развитии сельскохозяйственного производства и создание условий для его развития в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Вероятно, отмеченные недостатки Закона № 131-ФЗ — не следствие чисто технических ошибок, а проявление концептуальной ошибки законодателя, обусловленной желанием максимально отделить администрации муниципальных образований от практического решения определенных местных вопросов, сосредоточив их внимание на администрировании соответствующих вопросов местного значения.

В-шестых, Закон № 131-ФЗ не содержит четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Законодатель не смог исчерпывающе определить вопросы местного значения и полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего на практике они часто дублируются. Кроме того, указанный закон не содержит дефиниций предметов ведения и полномочий публично-властных субъектов местного самоуправления, что очень часто приводит к их неправильному использованию в текстах муниципально-правовых актов.

В-седьмых, в Законе № 131-ФЗ присутствует неясность относительно процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органами местного самоуправления. Следствием этого является то, что на уровне органов местного самоуправления произошло смешение властных и хозяйственных полномочий. Это приводит к эрозии властной природы местного самоуправления, формированию малоэффективной системы хозяйствования и росту коррупции в муниципальном звене управления. Более того, в законе отсутствует само понятие органа власти как такового, что способствует присвоению полномочий органа власти отдельными структурными подразделениями органов местного самоуправления.

В-восьмых, в настоящее время нужно признать тот факт, что органы муниципальных образований нагружены полномочиями по решению вопросов местного значения, которые нередко носят не местный, а именно государственный характер. При этом они не могут не брать на себя выполнение этих полномочий за счет собственных, и без того недостаточных, доходов.

К таким полномочиям, которые, как указывают многие практики муниципального строительства, по своей сути не являются ни государственными, ни местными, следует отнести: снос аварийных жилых домов; учет нуждающихся в улучшении жилищных условий; согласование переустройства и перепланировок жилых помещений; регистрацию граждан по месту жительства; постановку на учет бесхозяйных объектов и многие другие вопросы, реализация которых весьма затратна, но решать которые необходимо для населения муниципальных образований.

В связи с этим следует определиться с научными критериями признания тех или иных вопросов имеющими местное значение. Очевидно, что отсутствие таких критериев влечет за собой нестабильность компетенции местного самоуправления[9].

В-девятых, Закон № 131-ФЗ не содержит нормативов расходов на содержание муниципального имущества, нормативов расходных обязательств, с помощью которых можно рассчитать объем необходимых финансовых ресурсов с учетом количества жителей территорий, протяженности уличных дорог, квадратных метров муниципального жилого фонда, протяженности системы водоотведения, водоснабжения и других коммунальных особенностей конкретного муниципального образования. Очевидно, что отсутствие законодательных норм, устанавливающих обязательность закрепления подобных нормативов, — серьезная недоработка законодателя, вызванная отсутствием внятной концепции финансового обеспечения решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.

В-десятых, Закон № 131-ФЗ не содержит точного определения муниципальных нормативных и ненормативных правовых актов. Кроме того, в нем четко не выделены субъекты местного самоуправления, наделенные нормотворческими полномочиями, не расписана

иерархия правовых актов, принимаемых на уровне муниципального образования. Это, в частности, порождает в ряде муниципальных образований проблемы с применением правовых актов, принимаемых местным представительным органом и другими субъектами местного самоуправления.

Перечень теоретических проблем, иллюстрирующих степень концептуальной проработанности Закона № 131-ФЗ, можно продолжать достаточно долго, указав на неясность правовой процедуры приостановления действия муниципальных правовых актов, закрепленной в ст. 48 указанного закона, неразработанность технологии связи избирателя с депутатом, спорность применения в законе термина «глава» как к руководителю всего муниципального образования, так и к руководителю местной администрации[10], и на другие неточности, достаточно подробно описанные в специальной муниципально-правовой литературе.

Однако, по нашему мнению, все указанные недоработки являются следствием того, что формат Закона № 131-ФЗ, регулирующего основной пласт правоотношений в сфере местного самоуправления, не в состоянии дать ответ на многие подобные вопросы.

К тому же отсутствие обоснованной концепции развития местного самоуправления отрицательно сказывается не только на решении вопросов местного значения, но и, как отмечает В.И. Фадеев, на решении вопросов соотношения и взаимодействия государственной и муниципальной власти[11].

Сегодня очевидно, что в формате федерального закона невозможно качественно расписать концептуально-теоретические основы построения системы муниципально-правового регулирования. В связи с этим, учитывая, что в последние годы расширяется практика создания комплексных кодификационных актов, являющихся организующим и стабилизирующим фактором для соответствующего массива законодательства[12], более оптимальной представляется такая форма систематизации муниципального нормативного материала, как кодификация, предполагающая выделение общей части, закрепляющей концептуальные начала правового регулирования муниципальной сферы общественных отношений, а также обособление особенной части, содержащей нормы, непосредственно регулирующие практические вопросы, возникающие в этой сфере. Следует отметить, что применительно к современному состоянию законодательства о местном самоуправлении проведение кодификации особенно актуально, так как кодификационные акты являются системообразующими актами, материал в них упорядочен, выражен в определенной логической системе, отражающей внутреннюю структуру данной отрасли и охватывающей ее нормативно-правовой массив. При этом при проведении кодификации необходим учет динамики развития законодательства по четырем основным направлениям:

1) учет ведущихся законопроектных работ по вопросам местного самоуправления;

2) введение понятий, отражающих перспективные направления муниципального строительства;

3) учет получивших признание научных концепций развития муниципального законодательства (проведению кодификации муниципального законодательства должно предшествовать определение научной концепции развития муниципального законодательства);

4) учет международного и иностранного опыта развития муниципального законодательства[13].

Результатом кодификации федерального законодательства о местном самоуправлении должны стать разработка и принятие Муниципального кодекса Российской Федерации (далее — Муниципальный кодекс), включающего в себя общую часть, подробно раскрывающую:

1) теоретические основы местного самоуправления в Российской Федерации;

2) понятийный аппарат, используемый в Муниципальном кодексе;

3) перечень и принципы формирования вопросов местного значения;

4) перечень, принципы формирования и критерии разграничения компетенции в сфере местного самоуправления между органами государственной и муниципальной власти;

5) понятие и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

6) понятие и систему правовой основы местного самоуправления;

7) понятие и принципы территориальной организации местного самоуправления;

8) понятие и содержание форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления;

9) понятие и содержание форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;

10) понятие, систему органов и должностных лиц местного самоуправления;

11) перечень, принципы формирования и критерии разграничения компетенции в системе органов и должностных лиц местного самоуправления;

12) понятие и принципы формирования экономической основы местного самоуправления;

13) понятие и принципы межмуниципального сотрудничества;

14) понятие и принципы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренной нормами муниципального права.

Особенная же часть Муниципального кодекса должна содержать конкретизацию норм общей части, которая в настоящее время в некодифицированном виде закреплена в Законе № 131-ФЗ и других федеральных законах, содержащих нормы муниципального права. Схематично кодификация норм особенной части Муниципального кодекса может быть осуществлена на основе классификации специализированных институтов муниципального права и представлена в следующем виде:

1) муниципальные правовые акты;

2) муниципальное образование;

3) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления;

4) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;

5) представительный орган муниципального образования;

6) депутат представительного органа муниципального образования;

7) глава муниципального образования;

8) администрация муниципального образования;

9) муниципальная служба;

10) контрольный орган муниципального образования;

11) избирательная комиссия муниципального образования;

12) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

13) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренная нормами муниципального права;

14) юридические гарантии прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления;

15) имущественная основа местного самоуправления;

16) финансовая основа местного самоуправления;

17) особенности организации местного самоуправления в пределах территорий, имеющих особый правовой статус.

Говоря о необходимости разработки Муниципального кодекса, следует особо акцентировать внимание на том обстоятельстве, что система классификации, отражающая объективно существующую систему муниципального права и законодательства, должна базироваться на четкой научной доктрине развития местного самоуправления.

В связи с этим, как отмечают разработчики Концепции системы классификации правовых актов Российской Федерации, работу в этом направлении целесообразно начинать с создания библиографической базы данных, отражающей научную доктрину (теоретические работы, комментарии законодательства, комментарии юридической практики и т. д.). После накопления библиографического материала появится возможность для создания информационного массива, включающего в себя положения, более широко отражающие научную доктрину.

Рассмотрев вопросы, связанные с причинами, обусловливающими необходимость разработки Муниципального кодекса, а также ряд теоретических и практических проблем, связанных с его подготовкой, в заключение данного исследования представляется необходимым подвести его итоги и сделать ряд выводов.

Во-первых, действующая редакция Закона № 131-ФЗ содержит большое число недоработок как технического, так и концептуального плана. При этом многие недоработки являются следствием того, что в формате федерального закона невозможно качественно расписать концептуально-теоретические основы построения системы муниципально-правового регулирования.

Во-вторых, оптимальной формой систематизации муниципального нормативного материала является кодификация, предполагающая выделение общей части, закрепляющей концептуальные начала правового регулирования муниципальной сферы общественных отношений, а также обособление особенной части, содержащей нормы, непосредственно регулирующие практические вопросы, возникающие в муниципальной сфере общественных отношений.

В-третьих, говоря о необходимости разработки Муниципального кодекса, следует особо акцентировать внимание на том обстоятельстве, что система кодификации, отражающая объективно существующую систему муниципального права и законодательства, должна базироваться на четкой научной доктрине развития местного самоуправления.

В-четвертых, результатом кодификации федерального законодательства о местном самоуправлении, проведенной на основе четкой научной доктрины развития местного самоуправления, должны стать разработка и принятие Муниципального кодекса, состоящего из общей части, подготовленной теоретиками муниципального права, и особенной части, подготовленной практиками местного самоуправления.

 

Библиография

1 См.: Кирилловых А.А. О нормативно-правовом регулировании местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 12. С. 14.

2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

3 Ведомости СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

4 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. № 1. С. 5; Кирилловых А.А. Указ. соч.; Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. — М., 2007; Кокин И.А.«Чем дальше в лес, тем больше дров», или Последние (?) поправки в ФЗ-131 // Муниципальное право. 2006. № 1; Руден А.Э. Реформа местного самоуправления: предпосылки и перспективы // Местное право. 2004. № 11—12; Фадеев В.И. Основные проблемы реализации конституционной модели местного самоуправления на современном этапе // Lex Russica. 2009. № 2.
5 См.: Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом: сб. ст.— М., 2009.

6 Кокин И.А. Указ. соч. С. 25.

7 См.: Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 50; Фадеев В.И. Указ. соч. С. 364; Дементьев А.Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 4. С. 24.

8 К примеру, в словаре Т.Ф. Ефремовой указывается, что под решением может пониматься: процесс действия; результат процесса такого действия; способ разрешения чего-либо; ответ к задаче, искомое математическое выражение; постановление, приговор, определение; заключение, вывод из чего-либо; избранный путь действия после обдумывания, обсуждения какого-либо вопроса (Ефремова Т.Ф. Современный толковый словарь русского языка. — М., 2000).

9 См.: Фадеев В.И. Указ. соч. С. 367.

10 См.: Макаров И.И. Наименования органов местного самоуправления: подходы регионального законодателя // Журнал российского права. 2012. № 3. С. 36—37.

11 См.: Фадеев В.И. Указ. соч. С. 367.

12 См.: Концепция системы классификации правовых актов РФ от 29.09.1999 // СПС «КонсультантПлюс»: Версия Проф.

 

13 Там же.