К вопросу об институте ответственности в науке конституционного права

УДК 342.4 

Страницы в журнале: 45-50

Б.И. ГОГУРЧУНОВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета,

М.Б. ГОГУРЧУНОВА,

аспирант Дагестанского государственного университета

Рассматривается вопрос определения института ответственности в конституционном праве и проблема конституционно-правовых санкций как меры государственного принуждения и как части конституционных правоотношений; обосновывается необходимость введения в законодательство новых механизмов юридической ответственности тех или иных субъектов властных отношений.

Ключевые слова: конституционная ответственность, санкция, право, отрешение от должности, законодательство.

To a question on responsibility institute in a constitutional law science

Gogurchunov B., Gogurchunova M.

Questions of definition of institute of responsibility in a constitutional law and constitutionally-legal sanctions as measures of the state compulsion and as parts of the constitutional legal relationship are considered; necessity of introduction for the legislation of new mechanisms of legal responsibility of those or other subjects of imperious relations is proved.

Keywords: the constitutional responsibility, the sanction, the right, dismissal from a post, the legislation.

Существование конституционно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности большинство ученых считают общепризнанным в отечественной правовой науке. Однако среди правоведов нет единства в понимании не только содержания конституционно-правовой ответственности, но и общих критериев, позволяющих отграничить ее от иных видов ответственности. Конституционно-правовая ответственность в юридической науке рассматривается и как ответственность за нарушение конституции (или конституционного законодательства), и как ответственность, предусмотренная указанным законодательством, и как ответственность в конституционных правоотношениях (при этом также нет единства мнений относительно того, что это за правоотношения). Многочисленные теоретические изыскания в исследуемой области чаще всего остаются бесплодными для практики, превращаются в схоластический спор о понятиях.

Процессы развития институтов публичной власти в России вызывают необходимость введения в законодательство новых механизмов юридической ответственности тех или иных субъектов властных отношений. При этом правовая теория явно отстает от потребностей практики, она не способна вооружить законодателя и правоприменителя точными знаниями, касающимися оснований, принципов и процедур применения данной ответственности.

Приведем лишь один характерный пример. В запросе Государственного собрания Республики Саха (Якутия), направленном в КС РФ, было поставлено под сомнение соответствие Конституции РФ ряда норм Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ), предусматривающих ответственность органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации в форме досрочного прекращения их полномочий. Приведенное в запросе доказательство неконституционности этих норм, как указывает А.А. Сергеев, по сути, состоит из трех логических шагов[1]. Во-первых, данные меры ответственности отнесены авторами запроса к числу конституционно-правовых. Во-вторых, указано, что меры конституционно-правовой ответственности не могут быть предусмотрены ни самой Конституцией РФ, ни законом на основании ее отсылочной нормы. В связи с отсутствием в Конституции РФ соответствующих прямых или отсылочных норм был сделан вывод о несоответствии норм Закона № 184-ФЗ Конституции РФ. По мнению А.А. Сергеева, подобные умозаключения могут носить лишь некоторый теоретический интерес. Однако они ровным счетом ничего не доказывают, как и ничего не опровергают, поскольку содержат в себе логический круг[2].

Как представляется, главным критерием отграничения конституционной ответственности от иных видов юридической ответственности должны служить не источники права, не субъекты и даже не правоотношения, а специфические санкции, применяемые к лицам, участвующим в осуществлении публичной власти. Думается, что единство взглядов в этой сфере правовой теории сформируется еще не скоро. В связи с этим в настоящее время необходимо теоретически осмыслить по отдельности конкретные правовые механизмы, которые принято относить к мерам конституционно-правовой ответственности. Это позволит прекратить спор о терминах и заняться изучением практически значимых проблем.

Необходимо отметить, что исследования в области регулирования проблемы конституционно-правовой ответственности показывают, что в последние годы существенно расширилась сфера конституционной ответственности. Федеральная власть впервые заявила о своих притязаниях на осуществление исходного правового регулирования нормативов и механизмов конституционной ответственности органов и должностных лиц публичной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по «вертикали» и «горизонтали» власти[3]. Об этом свидетельствует издание Закона № 184-ФЗ, Федерального закона от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ряда законопроектов, внесенных в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации по данной тематике, в частности, «Об ответственности органов государственной власти и их должностных лиц за несоблюдение Конституции Российской Федерации, законов и неисполнение решений федеральных судов».

Одним из сложных вопросов в российской правовой системе, как было сказано выше, является не только проблема регулирования конституционно-правовой ответственности, но и взаимосвязанные с ней проблемы определения и регулирования конституционно-правовых санкций. Например, часть ученых-юристов (Ж.И. Овсепян и др.) предлагают ввести такую меру конституционно-правовой ответственности, как временное отстранение от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации[4].

Изменения, внесенные в 2004 году в Закон № 184-ФЗ, предусматривают возможность временного отстранения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления. Однако, как представляется, рассматривать данную меру как конституционно-правовую санкцию нет оснований. Это — предупредительная мера. Она не основана на доказанной виновности отстраняемого в совершении преступления. Тогда как конституционно-правовая ответственность имеет место только в случае наличия конституционно-правового деликта, выразившегося в нарушении каких-либо норм права.

Особое место в ряду перечисленных санкций занимает такая мера, как предупреждение. Она единственная не носит ярко выраженного карательного характера. Как считает КС РФ, по существу, вынесение предупреждения является профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов Российской Федерации к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей. Одновременно это создает дополнительную гарантию для субъекта Российской Федерации в процедуре применения федерального воздействия.

Необходимо также отметить, что предупреждение способствует как своевременному исключению применения нормативных правовых актов, признанных противоречащими федеральному законодательству, так и инициированию субъектом Российской Федерации рассмотрения дела КС РФ в процедурах проверки нормативных правовых актов или спора о компетенции.

Другим видом конституционно-правовых санкций является отрешение от должности должностного лица либо его увольнение в отставку. Законодательство оперирует обоими этими понятиями, однако увольнение в отставку может применяться как к индивидуальному, так и к коллективному субъекту, а отрешение от должности — только к индивидуальному субъекту. Второе различие заключается в том, что увольнение в отставку возможно по инициативе самого должностного лица либо коллегиального органа, а отрешение от должности всегда осуществляется иным, нежели несущим ответственность, субъектом. Не следует забывать и о том, что увольнение в отставку может служить мерой политической ответственности, а отрешение от должности законодательство Российской Федерации связывает только с конституционно-правовой ответственностью. При этом последствия обеих мер одинаковые.

Увольнению в отставку и отрешению от должности по своим последствиям аналогичен роспуск коллегиального органа государственной власти. Однако эта мера применима исключительно к коллегиальным субъектам ответственности.

Роспуск означает досрочное прекращение деятельности коллегиального органа за какие-либо нарушения конституционного законодательства. При этом не учитывается вина конкретного члена данного коллегиального органа. Вместе с тем законодательство Российской Федерации не устанавливает для членов распущенного органа ограничений возможности снова быть избранными (назначенными) в данный коллегиальный орган. Следовательно, существует вероятность того, что распущенный орган окажется заново сформированным в том же составе.

В отличие от отзыва, законодательство Российской Федерации не ограничивает основания роспуска органа публичной власти или увольнения в отставку должностного лица. Это приводит к тому, что указанные меры могут относиться как к конституционно-правовой, так и к политической ответственности. Думается, разграничение данных видов ответственности должно производиться по иным критериям (соблюдение определенной процедуры, основания ответственности и т. д.).

Одной из причин досрочного прекращения полномочий депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, представительного органа местного самоуправления является их отзыв избирателями. Специфика этой санкции в том, что она применяется непосредственно избирателями. Институт отзыва дает возможность избирателям осуществлять контроль над своими избранниками.

По своей природе отзыв депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть мерой как конституционно-правовой, так и политической ответственности.

Однако КС РФ резко ограничил сферу применения отзыва, признав его мерой исключительно конституционно-правовой ответственности, и указал, что перечисленные основания допускают расширительную интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования фактами, подлежащими проверке.

Таким образом, для того чтобы утрата доверия стала причиной отзыва должностного лица как меры конституционной ответственности, в законодательстве необходимо закрепить четкие, конкретные критерии для оценки действий (бездействия) должностного лица. Содержание оснований для утраты доверия и их оценка могут быть предметом судебной проверки.

КС РФ также установил, что «по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т. п.»[5].

В другом акте по данному вопросу КС РФ высказался еще более радикально: «Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом. <...> В силу закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов демократического правового государства... а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т. е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке»[6]. Таким образом, институт отзыва может выступать только как мера конституционно-правовой, но не политической или иной ответственности.

Однако надо отметить, что не все ученые согласны с приведенными положениями. Например, М.А. Краснов считает, что нет необходимости относить к основаниям для отзыва грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации. «Поскольку речь идет о нарушении правовых норм, постольку правовую оценку этому могут дать только юридически квалифицированные люди... — должностные лица, которые не только вправе, но и обязаны контролировать деятельность органов государственной власти в сфере законности и реагировать на нарушения»[7]. По мнению ученого, «за нарушение закона органы власти должны отвечать юридически перед государством, а не перед народом или населением»[8]. Думается, с М.А. Красновым трудно согласиться, потому что ответственность власти перед народом является краеугольным камнем построения демократического правового государства.

Следует обратить внимание на то, что на протяжении длительного периода истории нашей страны институт отзыва депутатов представительных органов применялся довольно широко — отозваны могли быть не только депутаты местных Советов, но и депутаты высших законодательных органов государственной власти. Наличие императивного мандата у депутатов Советов различных уровней характеризовалось как «коренное отличие советского депутата от депутатов буржуазных парламентов»[9]. В отличие от предыдущего этапа развития нашего государства, сегодня отзыв не применяется к депутатам высшего законодательного (представительного) органа страны.

В настоящее время установление отзыва депутата Государственной думы на практике невозможно, поскольку депутаты избираются только по пропорциональной избирательной системе по федеральному округу. Отзыв любого депутата от партийной фракции потребовал бы проведения голосования по всей стране, т. е. применения достаточно сложной и дорогой процедуры. Так как согласно Федеральному закону от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» депутатский корпус Государственной думы формируется только по пропорциональной избирательной системе, вопрос об отзыве был снят с повестки дня. Это произошло, во-первых, по указанному выше основанию, во-вторых, потому, что депутаты, избранные по партийным спискам, не связаны волей своих избирателей, поскольку избраны обезличенно — как члены определенной партии, и фактически только партия (точнее, руководство партии) знает, кто будет ее представителем. При этом Конституция РФ не решила вопрос о возможности установления субъектами Российской Федерации института отзыва на региональном или муниципальном уровне, что могло быть расценено и как дозволение, и как запрет. Этот вопрос был вынесен на рассмотрение КС РФ. Суд установил, что «согласно статье 3 (часть 3) Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Следовательно, субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии. Установление в законах субъектов Российской Федерации института отзыва депутата до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина»[10].

Следует отметить, что Закон № 184-ФЗ не предусмотрел возможности отзыва депутатов представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, что ставит под сомнение конституционность данного института, получившего распространение в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации. Ведь принятый в опережающем порядке закон субъекта Федерации должен приводиться в соответствие федеральному закону. Представляется, что наличие такого вида ответственности в региональном законодательстве может быть оспорено в КС РФ.

КС РФ указал, что применение такого института, как отзыв, не должно искажать смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (выборы и отзыв)[11]. С этой целью в законодательстве необходимо установить ряд гарантий, например, усложнить процедуру отзыва, закрепить право на судебную защиту отзываемого лица, предоставить ему возможность предъявить объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Для осуществления отзыва должностного лица необходимо, чтобы за отзыв проголосовало не меньшее число граждан, чем за избрание отзываемого лица, для того чтобы отзыв не был исполнен только теми гражданами, которые проголосовали за кандидатов, не получивших необходимого большинства голосов.

Конституционно-правовые санкции, по нашему мнению, ограничиваются рассмотренными выше мерами, однако в науке конституционного права нередко их перечень расширяют. Так, в ряду конституционно-правовых санкций не была приведена отмена неконституционных или незаконных нормативных правовых актов. В то же время многие ученые рассматривают отмену нормативных правовых актов как меру конституционной ответственности[12]. «Издание незаконного акта государством — это превышение власти, злоупотребление правом издавать властные постановления, это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения. При отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответственности претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, престижа, уважения виновного органа и должностного лица, а в соответствующих случаях — и в возмещении ущерба»[13]. Н.М. Колосова характеризует данную санкцию как правовосстановительную [14].

Однако, думается, следует согласиться с Д.Т. Шоном, рассматривающим данную меру как устранение из правового пространства акта, которого в нем быть не должно[15]. Само по себе признание правовых актов частично или полностью незаконными или даже неконституционными не влечет каких-либо ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал. Поэтому следует согласиться с теми авторами, которые не считают отмену незаконных актов мерой ответственности[16]. Отмена нормативного акта фактически представляет собой своеобразную государственно-правовую реституцию — приведение сторон в прежнее положение[17]. Иными словами, неконституционный акт признается ничтожным, не порождающим правовых последствий и не существующим в данной правовой системе. Неконституционный (незаконный) акт просто устраняется из правовой системы без применения ответственности к издавшему его органу.

К числу мер конституционно-правовой ответственности не относится и приостановление (т. е. применение права вето) Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации  до разрешения судом вопроса об их соответствии Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам России.  В данном случае Президент РФ такими мерами  пытается предупредить возможный ущерб от действия неконституционного (незаконного) акта в период до отмены такого акта. Орган власти (т. е. Федеральное собрание Российской Федерации), издавший акт, не претерпевает негативных последствий решения, принятого им.

Не является мерой конституционно-правовой ответственности и признание правового акта КС РФ или конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации не соответствующим Конституции РФ либо конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Аналогичным образом обстоит дело и с неопубликованными актами.

Кроме того, нельзя считать мерой конституционно-правовой ответственности наложение вето Президентом РФ на федеральный закон по указанной выше причине.

В качестве одного из видов конституционно-правовых санкций в литературе рассматривается лишение орденов, медалей и почетных званий[18].

В настоящее время эта мера также предусмотрена среди уголовно-правовых санкций (ст. 48 УК РФ).

Лишение права занимать установленные должности или заниматься определенной деятельностью равным образом относится к уголовно-правовым санкциям (ст. 47 УК РФ). Почти аналогичный институт предусмотрен КоАП РФ — дисквалификация. Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также управлять юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Целесообразно, по нашему мнению, ввести такую санкцию, как лишение права занимать установленные должности (например, должности в любых органах публичной власти) или заниматься определенной деятельностью, в качестве меры конституционно-правовой ответственности, применяемой к должностным лицам органов публичной власти, отстраненным от должности. Элементы такой санкции есть в Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии с данным законом отдельные категории должностных лиц, добровольно ушедших в отставку со своих постов или отрешенных от должности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, не могут быть выдвинуты кандидатами на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.

Надо обратить внимание и на ответственность члена Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации (далее — Совет Федерации), допустившего нарушение парламентской этики. Законодательная норма устанавливает, что полномочия члена Совета Федерации могут быть досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществлялось его избрание (назначение) членом Совета Федерации, по мотивированному представлению Председателя Совета Федерации, основанному на заключении комитета (комиссии) Совета Федерации, в ведении которого (которой) находятся вопросы парламентской этики, о нарушении членом Совета Федерации парламентской этики (Федеральный закон от 05.12.1995 № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации»). Поскольку четких оснований ответственности в данном случае не установлено, говорить о юридической ответственности, будь то конституционно-правовая или дисциплинарная ответственность, неуместно. Но и к политической ответственности данная мера не имеет отношения, поскольку нарушение парламентской этики не всегда связано с политической деятельностью члена Совета Федерации. Вместе с тем речь идет о прекращении полномочий лица, представляющего субъект Федерации, — его полномочия не могут прекращаться произвольно.

Таким образом, данный вид ответственности представляется неопределенным и трудно классифицируемым с точки зрения науки. Следует подчеркнуть, что конституционно-правовая ответственность как разновидность юридической ответственности требует «установления не только четкого перечня оснований для ее применения — конституционно-правовых деликтов, но и жесткой процедуры ее реализации, желательно с участием судебных органов»[19].

Из вышеизложенного можно сделать вывод, что все санкции, кроме предупреждения, носят радикальный характер и предусматривают прекращение полномочий виновного лица. Иногда это не совсем целесообразно. Введение таких санкций, как общественное порицание, понуждение к исполнению обязанности, приостановление полномочий, лишение права занимать определенные должности, более широкое использование предупреждения, способствовало бы большей гибкости санкций конституционно-правовой ответственности.

Библиография

1 См.: Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности // Журнал российского права. 2002. № 7.

2 См.: Сергеев А.А.  Указ. раб.

3 См.: Овсепян Ж.И. Критерии конституционной ответственности Российской Федерации // Северо-Кавказский юридический вестник. 2001. № 4.

4 См.: Карасев М.Н. О государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2000. № 7. С. 29.

5 Постановление Конституционного суда РФ от 24.12.1996 № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года  “О порядке отзыва депутата Московской областной думы” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 348.

6 Постановление Конституционного суда РФ от 07.06.2000 № 10-П  «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»// Там же. 2000. № 25.  Ст. 2728.

7 Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 47.

8 Там же. С. 47.

9 Советское государственное право / Отв. ред. А.И. Лепешкин. — М., 1956. С. 258.

10 СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 348.

11 Там же. 1998. № 25. Ст. 3002.

12 См.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. — Воронеж, 1980. С. 84; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. — М., 2001. С. 403.

13 Малеин Н.С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. № 6. С. 23.

14 См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. — М., 2000. С. 119.

15 См.: Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 40.

16 См.: Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 1993. С. 18.

17 См.: Он же. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона. С. 40—41.

18 См.: Зражевская Т.Д. Указ. соч. С. 110.

19 Авдеенкова М.П. Конституционно-правовые санкции и конституционно-правовая ответственность // Государство и право. 2005. № 7. С. 86—89.