Конституционно-правовое обеспечение изменения состава субъектов Российской Федерации

Л.В. СЕМЕНОВА,
аспирант НИИ академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
 
Одной из важных проблем становления и развития российской государственности является укрепление и развитие ее федеративных начал, создание гармоничной модели федеративных отношений. До настоящего времени эти отношения не выстроены, регулирующие механизмы не отлажены. Не будет сильного государства, не будет и хорошо управляемой, динамично развивающейся стабильной страны. 
 
Изменение состава субъектов Российской Федерации, не учитывающее совокупность экономических, политических, социальных интересов населения, в современных условиях может расколоть структуру федеративных отношений. Такие глобальные процессы неизбежно влияют на уровень и качество жизни людей, как в сторону улучшения, так и в сторону ухудшения, — это реальная цена преобразований. Изменение состава субъектов Российской Федерации как самоцель недопустимо, поскольку чревато кризисом затронутых преобразованиями регионов, однако экономическая целесообразность и перспектива повышения благосостояния граждан России могут оправдать подобную трансформацию. При этом необходимо избежать основной ошибки многих нововведений предшествующего десятилетия, а именно игнорирования возможностей негативных социальных последствий для большинства населения. Реформированию структуры Российской Федерации должны предшествовать анализ, прогноз и моделирование последствий таких реформ.
Регионы России различаются по своим условиям, поэтому новые субъекты Российской Федерации должны формироваться с учетом экономических, демографических, социальных, инфраструктурных, геополитических, административных факторов. В первую очередь следует учитывать территорию, численность населения, социально-экономическое положение и потенциал региона, транспортные потоки. Необходимо принимать во внимание природу региона, его двойственную сущность: с одной стороны, это структурный элемент федерации, представляющий собой политико-правовое явление; с другой — обособленная социально-экономическая система.
Такой сложный процесс, как трансформация состава субъектов Российской Федерации, должен основываться на всестороннем анализе всех аспектов функционирования государственного механизма, проходить с учетом интересов и позиций всех его участников. В данном процессе необходимо наиболее эффективно использовать уже имеющуюся систему управления и взаимодействия между субъектами, а также между субъектами и федеральным центром.
Существенное значение имеет обоснование теоретических положений, раскрывающих сущность деятельности по изменению субъектного состава Российской Федерации, включающих следующие понятия: состав субъектов Российской Федерации; изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации; образование, преобразование, упразднение, объединение, присоединение, разделение, выделение, правопреемство субъектов Российской Федерации; субъекты Российской Федерации — правопредшественники; субъекты Российской Федерации — правопреемники. Перечисленные понятия пока не нашли определения в конституционном праве. В связи с этим нами предлагается определение ряда понятий, в частности «образование», «преобразование» и «упразднение».
Механизмы трансформации субъектного состава России имеют сложный комплексный характер. Вопросы образования новых субъектов в составе Российской Федерации, принятия в ее состав новых субъектов требуют слаженной и согласованной работы специалистов различных сфер общественной жизни: экономической, политической, финансовой, культурной и др. Такие процессы невозможны без совершенствования норм конституционного права, в частности без внесения изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее — Закон № 6-ФКЗ), Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» (далее — Закон № 1-ФКЗ), ряд положений Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон № 67-ФЗ), в проект федерального закона «Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации».
В целях сохранения социальной и экономической стабильности при образовании новых субъектов Российской Федерации должен соблюдаться принцип сохранения и развития доходной базы их бюджетов.
При укрупнении субъектов Российской Федерации необходимо установить разумный баланс между потребностями развития вновь образованных субъектов, способных к самодостаточному существованию, и потребностями развития всей Федерации как единого целого.
Изменение состава субъектов Российской Федерации — это длительный процесс, в котором предстоит наладить механизм формирования бюджета нового субъекта Федерации и решить еще многие вопросы. Необходимо постепенно создавать политические, организационные, финансовые структуры и механизмы управления новым субъектом Российской Федерации; разрабатывать и реализовывать программы социально-экономической модернизации регионов.
Изменение состава субъектов Российской Федерации находится в конституционно-правовом поле, хотя здесь не обойтись без гражданского, финансового и других видов законодательства. Например, в настоящее время региональное законодательство о референдуме не содержит глав или иным образом выделенных фрагментов текста, учитывающих специфику референдумов по вопросу изменения состава субъектов Российской Федерации путем образования новых субъектов. Поэтому представляется целесообразным в законы субъектов Российской Федерации о референдумах включить отдельные главы, разъясняющие порядок проведения референдумов по вопросам образования, преобразования и упразднения субъектов Российской Федерации.
Поскольку в законодательстве не предусмотрен порядок официального опубликования Конституции РФ в новой редакции с соответствующими изменениями при образовании нового субъекта в составе Российской Федерации, при принятии нового субъекта и изменении конституционно-правового статуса субъекта, следует предположить, что этот порядок в каждом конкретном случае будет определяться федеральным конституционным законом об образовании нового субъекта, о принятии нового субъекта и изменении конституционно-правового статуса субъекта.
В связи с вышесказанным, по нашему мнению, вполне обоснованна необходимость осуществления Президентом РФ в месячный срок со дня вступления в силу федерального конституционного закона официального опубликования Конституции РФ в новой редакции.
С учетом последних изменений полагаем возможной следующую корректировку ряда положений Закона № 67-ФЗ.
В соответствии с п. 34 ст. 2 Закона № 67-ФЗ установлен общий срок начала кампании референдума — со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума. В связи с тем что создание инициативной группы граждан в поддержку проведения референдума субъекта Российской Федерации в данном случае не предусматривается, представляется необходимым закрепить в Законе № 67-ФЗ иное исчисление начала срока кампании только для объединительного референдума, аналогичное закрепленному в Федеральном конституционном законе от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», согласно которому кампания референдума начинается со дня официального опубликования решения о назначении референдума.
Установить, что стадии референдумного процесса (сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума по объединению и проверка вопроса, выносимого на объединительный референдум) не осуществляются при проведении кампании референдума по объединению субъектов Российской Федерации.
Внести норму, предусматривающую, что процедура назначения референдума субъекта Российской Федерации по вопросу объединения устанавливается законами субъектов Российской Федерации.
Внести положение, согласно которому в случае, если в число заинтересованных субъектов Российской Федерации входят край (область) и входящий (входящие) в его (ее) состав автономный округ (округа), то референдум края (области) по вопросу об образовании нового субъекта Российской Федерации проводится на территории края (области) без учета территории автономного округа (округов).
В п. 56 ст. 2 Закона № 67-ФЗ уточнить определение понятия референдума субъекта Российской Федерации, предусмотрев, что в случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом, такой референдум может проводиться на части территории субъекта Российской Федерации.
По нашему мнению, внесение изменений в Закон № 67-ФЗ позволит более полно урегулировать порядок реализации инициативы проведения объединительного референдума высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и закрепить в данном законе особенности проведения кампании объединительного референдума в соответствии с нормами федерального конституционного законодательства.
Обострение внутри страны территориальных споров в связи с тем, что земля обрела стоимость, нечеткость административных границ угрожают безопасности Российской Федерации. Переход к рыночной экономике требует четкого разграничения земель с целью более полной реализации прав на их использование. Отсутствие делимитации границ по всем участкам влечет за собой неопределенность в использовании земель, расположенных в районах границ между субъектами Российской Федерации, и в целом земель России. В этой связи необходимо принятие федерального закона «Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации», регулирующего деятельность, связанную с изменением административных границ субъектов Российской Федерации. Главной целью принятия данного закона станет соблюдение прав граждан, юридических лиц. Границы должны быть проведены с учетом фактически сложившегося землепользования, культурных связей, исторических особенностей, промышленного производства и социальной инфраструктуры.
Существует необходимость внесения дополнения в Закон № 6-ФКЗ в части изменения границ между субъектами Российской Федерации при образовании или упразднении субъектов. Такие изменения должны утверждаться Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации.
В связи с тем что Закон № 6-ФКЗ наделяет Российскую Федерацию возможностью заключать с иностранным государством не только международные договоры по вопросам принятия иностранного государства (его части) в Россию в качестве ее субъекта, но и протоколы к ним, необходимо включить правомочие Конституционного суда РФ по проверке не вступивших в силу протоколов к международным договорам Российской Федерации в Закон № 1-ФКЗ.
В случае реального построения союзного государства конфедеративного типа на основе реализации положений союзного договора в дальнейшем может возникнуть ситуация, при которой произойдет либо распад государств, либо преобразование в федерацию. Учитывая различный экономический потенциал России и Белоруссии, разную форму государственного устройства, а также разную численность населения, очевиден вывод о невозможности создания федерации равных субъектов — России и Белоруссии. Альтернативой распаду конфедеративного союзного государства может быть лишь включение Белоруссии в Российскую Федерацию в качестве одного (например, республики с особым статусом) либо нескольких субъектов.
Проблему законодательного урегулирования изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации нами предлагается разрешить путем внесения изменений и дополнений в нормы Закона № 6-ФКЗ, что потребует внесения изменения в наименование данного закона, а именно: «Федеральный конституционный закон “О порядке принятия в Российскую Федерацию, образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации, изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации”».
Разграничения правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере изменения состава субъектов Российской Федерации видится нам следующим образом. К ведению Федерации относятся: 1) принятие федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (таким образом, Российская Федерация выражает свое согласие на определенную модификацию субъектного состава); 2) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации, связанного с образованием новых субъектов Федерации. В сферу ведения субъектов Российской Федерации входят: 1) инициатива на образование нового субъекта Российской Федерации, изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации; 2) дача согласия на образование нового субъекта Российской Федерации, изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации; 3) правовое оформление изменения границ, связанное с образованием новых субъектов Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов находится согласование вопросов изменения состава субъектов Российской Федерации.
Закон № 6-ФКЗ указывает лишь на одну форму образования нового субъекта Федерации — объединение двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. На практике же могут возникнуть и иные формы образования нового субъекта. Так, новый субъект может появиться в результате разделения крупного субъекта Российской Федерации, одновременного слияния и размежевания двух и более субъектов Российской Федерации, отделения определенной территории от одного субъекта Российской Федерации и присоединения к другому. В этом отношении в федеральном конституционном законе обнаруживается пробел, а следовательно, закон нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Предполагаемое развитие конституционно-правового обеспечения изменения состава субъектов Российской Федерации, по нашему мнению, может способствовать надежной и позитивной результативности этого процесса в жизненно важных интересах российского общества и государства.