С.И. ХАПУГИН,

соискатель кафедры конституционного права и прав человека Казанского госуниверситета, председатель совета директоров ООО «Юридический центр “ПРИС”»

 

Актуальность законодательства, затрагивающего вопросы организации местного самоуправления, стала особо очевидна с принятием Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (далее — Закон № 122-ФЗ).

Сами законы не привлекали к себе столько внимания, сколько Закон № 122-ФЗ, регулирующий согласно преамбуле лишь механизм их реализации. Причем реакция общества на него отразилась не столько в научно-практических дискуссиях, сколько в откровенных судебных спорах. Об уровне и количестве споров свидетельствует и то, что даже Конституционный суд РФ вынужден был принять более 40 судебных актов по обращениям, так или иначе связанным с Законом № 122-ФЗ.

Иначе и не могло быть, так как Закон № 122-ФЗ не только затронул, но и по-новому урегулировал фундаментальные отношения в области компетенции федеральных, региональных и местных органов в самой чувствительной сфере — сфере бюджетных обязательств всех уровней. Закон № 122-ФЗ не только изменил источники финансирования абсолютного большинства предоставленных гражданам по самым различным категориям льгот, гарантий и компенсаций, но и отнес вопросы их регулирования к компетенции субъектов Федерации и муниципальных образований, соответственно возложив на них бремя ответственности перед гражданами.

В обществе, привыкшем воспринимать как наиболее надежные лишь гарантии и решения федерального уровня, возникло волнение, выразившееся в том числе в обращениях, адресованных Конституционному суду РФ, о том, не нарушаются ли этим нормы Конституции РФ. Причем инициаторами обращений были не только граждане, но и структуры весьма высокой компетенции, такие как правительство Москвы, Конституционный суд Республики Коми[1]. Ничего удивительного в этом нет, если проанализировать, в какие законы внесены новеллы, а следовательно, какое количество категорий граждан и различных льгот, гарантий и компенсаций оказались затронутыми этими нормами. Изменения коснулись более 150 законов, регламентирующих наиважнейшие отношения.

Закон № 122-ФЗ коснулся в том числе вопроса о статусе судей России, причем одной из важнейших гарантий — обеспечения жильем. В новой редакции изложен п. 3 ст. 19 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (далее — Закон о статусе судей). И эта норма оказалась столь противоречивой, что Пленум ВАС РФ постановлением от 01.06.2006 № 15 решил обратиться с запросом в Конституционный суд РФ о проверке Закона № 122-ФЗ в части его п. 2 ст. 14, изменившего п. 3 ст. 19 Закона о статусе судей. Позиция ВАС РФ основана на видении нарушения гарантий самостоятельности органов судебной власти в вопросах финансирования, что находит отражение в независимости судей, самостоятельном осуществлении правосудия (статьи 10, 118, 120 Конституции РФ).

Столь жесткий вывод мотивирован тем, что вместо прежней редакции нормы, предписывавшей местной администрации обеспечивать судей жильем в срок не позднее 6 месяцев, в новой редакции указано лишь, что обеспечение жильем должно осуществляться в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Причем срока и ответственного за предоставление жилья органа власти Закон № 122-ФЗ не указал.

Казалось бы, Закон № 122-ФЗ снял с муниципальных образований и их органов бремя вопросов обеспечения судей жильем, передав их в федеральный орган в соответствии с уровнем компетенции, так как вопросы организации, деятельности судов и обеспечения гарантий их самостоятельности, независимости отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ). Но что так обеспокоило ВАС РФ, как и все судейское сообщество, тогда как ранее поступавшие в Конституционный суд РФ обращения, напротив, основывались на мнении, что недопустимо вопросы, отнесенные к компетенции федерального законодателя, передавать на регулирование субъектам Федерации и муниципальным органам[2]?

Пленум ВАС РФ — одна из наиболее компетентных по вопросам права инстанция в стране. Безусловно, утвержденный им запрос Конституционному суду РФ необходимо рассматривать как очень авторитетное мнение, достойное самого серьезного анализа.

Автор настоящей статьи имеет опыт обращений в Конституционный суд РФ, одно из которых было признано приемлемым и рассмотрено этой высшей инстанцией[3], а также ведет научное исследование вопросов разделения компетенции и мнения Конституционного суда РФ по организации местного самоуправления.

Возьму на себя смелость проанализировать запрос ВАС РФ и попытаюсь обосновать варианты позиций по нему, которые может принять Конституционный суд РФ.

Любое решение Конституционного суда РФ, в том числе определение об отказе в принятии к рассмотрению обращения, имеет равную юридическую силу и значение, что и итоговое постановление по рассмотренному им по существу обращению. Статья 6 Федерального конституционного закона от 21.06.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» (далее — Закон о Конституционном суде РФ) указывает на обязательность любого его решения, используя термин «решения Конституционного суда Российской Федерации» как универсальный и обобщающий все виды судебных актов этой инстанции, не исключая и не дифференцируя их по каким-либо признакам.

Кроме того, такого судебного акта, как решение, не существует в силу ст. 71 Закона о Конституционном суде РФ, определяющей название всех видов судебных актов этого суда. Названия возможных решений Конституционного суда РФ определены как постановление, заключение, определение. Позиция, выраженная Конституционным судом РФ даже в определении об отказе в принятии к рассмотрению обращения, имеет полную юридическую значимость, в том числе как толкование положения Конституции РФ.

О том, что определение Конституционного суда РФ имеет обязательную силу как его решение, неоднократно указывалось и в самих определениях суда. В этой связи автор считает несущественным исследовать вопрос о том, подведомствен ли Конституционному суду РФ запрос ВАС РФ. В практике Конституционного суда РФ активно используется выражение его позиции по существу необходимого понимания и применения законов относительно изложенных в обращении к нему вопросов именно в определениях об отказе в принятии к рассмотрению обращений в связи с их неподведомственностью, что не умаляет их значения.

Спекуляции на том, что на возникновение запроса и позицию Конституционного суда РФ могут влиять не столько юридическая оценка ситуации, сколько желание сохранить хоть как-то, но реально работающий механизм обеспечения судей жильем, особенно в крупных центрах, что Правительство РФ ухудшит положение судей, тем более в преддверии переезда судей Конституционного суда РФ в Санкт-Петербург, автор считает не достойными обсуждения. Проблем в этой сфере достаточно много, и без дополнительного законодательного регулирования не обойтись. Все участники этого процесса понимают, что финансовая составляющая и масштаб проблем с учетом количества судей в стране и их нуждаемости настолько велики, что простым способом незаметно и бесконфликтно для всех высших структур власти решить их практически невозможно.

Следует учитывать и то, что позиция Конституционного суда РФ выражается в таком толковании правовых норм, которое при прямом аутентичном изучении их содержания часто не заметно в тексте закона, но самостоятельно определяется судом на основе выявления общего смысла конституционных норм и обязательно в их системной взаимосвязи. Не стоит пытаться найти в Конституции РФ нормы, прямо определяющие, в какой срок, в каком порядке должны обеспечиваться судьи жильем и какие органы ответственны за практическое исполнение этого. Непосредственно в Конституции РФ ни одна из норм не содержит прямого указания, что обеспечение судей жильем должно производиться в особом или приоритетном порядке, а тем более нет указания, что эта обязанность возложена на органы местного самоуправления.

Возникшие коллизии с Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», приводимые в запросе ВАС РФ, могут быть расценены как не имеющие отношения к вопросам, урегулированным непосредственно Конституцией РФ, а следовательно, не требующие разрешения в порядке конституционного судопроизводства. Закрепленные в Конституции РФ положения, декларирующие независимость и самостоятельность судей, не изменялись и не отменялись. Установление порядка организации и деятельности судов ст. 71 Конституции РФ отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации, поэтому принятие нормы о передаче ответственности за обеспечение судей жильем Правительству РФ выглядит логичным. Напротив, возложение обязательств на местные органы по вопросам исключительной компетенции Российской Федерации противоречило Конституции РФ.

Ухудшающих положений относительно стоимости жилья, норм обеспечения, сроков и т. п. Законом № 122-ФЗ не введено, Правительством РФ не принято. Мотивировка необходимости проверки спорной нормы лишь недоверием, что Правительство РФ будет ненадлежаще исполнять федеральные законы и не обеспечивать судей жильем, сугубо по формальным соображениям недостаточна, и подобное основание может быть отвергнуто.

Между тем проблема именно конституционного применения норм, поднятая в запросе ВАС РФ, требует своего разрешения. Материальное обеспечение и обеспечение жильем имеет важнейшее, если не первостепенное значение для осуществления беспристрастного и независимого правосудия. Неразрешенность жилищных вопросов неминуемо подтолкнет нуждающихся судей к попытке их решения иными способами, что может поставить их в зависимость от различных коммерческих структур и чиновников исполнительных органов. Следует признать, что без прямого законодательного предписания, в какие сроки, кем и по каким нормам должны обеспечиваться судьи жильем, все иные положения законодательства остаются декларативными, не имеющими законно установленной гарантии исполнения. Основная проблема Закона № 122-ФЗ в части изменения ст. 19 Закона о статусе судей не в том, что упразднены прежний порядок и сроки предоставления жилья судьям органами местного самоуправления, а в том, что эти вопросы вообще исключены из сферы законодательного регулирования и полностью переданы на разрешение исполнительной власти.

Насколько соответствует Конституции РФ передача вопроса об установлении порядка, сроков и норм обеспечения судей жильем, прямо влияющего на беспристрастность, независимость и самостоятельность судебной власти, в исключительное ведение исполнительной власти — вот главное, что должно быть особо тщательно изучено и разъяснено Конституционным судом РФ. При возникшем пробеле законодательства любым видом решения Конституционный суд РФ может истолковать существующие нормы как достаточные для вывода о том, что оспариваемая норма не противоречит Конституции РФ. Из совокупности имеющихся законодательных норм не допускается бездействие в обеспечении судей жильем в разумный срок, который может быть определен как не превышающий 6 месяцев. Все органы власти обязаны принимать меры по предоставлению жилья судьям как из муниципального жилого фонда с компенсацией из федерального бюджета, так и служебного, вплоть до обязанности компенсировать его приобретение по факту затрат на коммерческой основе, если оно не было предоставлено в разумный срок.

Обращает на себя внимание и то, что позиция Конституционного суда РФ, уже выраженная в решениях относительно Закона № 122-ФЗ, опровергнувшая мнения о неконституционности передачи на разрешение субъектам Федерации и местным органам власти обеспечение исполнения вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации, не противоречит позиции ВАС РФ. Из смысла запроса явствует, что обеспечение судей жильем через органы местного самоуправления не противоречит тому, что организация работы судов находится в исключительной компетенции федерального уровня.

Конституционный суд РФ, не усматривающий не только нарушений Конституции РФ Законом № 122-ФЗ, но и необходимости рассмотрения его положений на противоречие Конституции РФ, выразил свое мнение, обобщенная ключевая формула которого заключается в следующем. Федеральный законодатель, осуществляя регулирование вопросов, относящихся к предметам ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также субъектов Федерации, вправе определять полномочия и компетенцию всех органов власти, передавать часть полномочий с разграничением расходных обязательств с учетом того, что при наличии регулирования вопроса федеральным законом иные органы власти уполномочиваются участвовать в реализации вопросов только с соблюдением норм и в рамках, установленных федеральным законодателем. При такой трактовке передача субъектам Федерации полномочий и обязательств, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации или совместном с субъектами Федерации ведении, не нарушает конституционные требования о разграничении полномочий и компетенции. Тем более что прежняя редакция ст. 19 Закона о статусе судей предусматривала не обеспечение судей жильем за счет местных бюджетов, а выплату муниципальным органам полной компенсации из средств федерального бюджета.

Какую бы позицию ни занял Конституционный суд РФ по запросу ВАС РФ, необходимо признать, что ни при возврате к прежней редакции закона, ни при самых его обширных толкованиях, на какие только можно надеяться при максимальном желании Конституционного суда РФ, урегулировать гарантии обеспечения судей жильем при существующей в настоящее время федеральной законодательной базе и разрешить проблему обеспечения судей жильем на необходимом уровне невозможно.

Если федеральный законодатель действительно обеспокоен реализацией конституционных положений самостоятельного, независимого и беспристрастного правосудия, то проблему обеспечения судей жильем необходимо решать концептуально.

Законодательство не позволяет учитывать категорию и качество предоставляемого судьям жилья, его различную стоимость и обеспеченность им в разных регионах страны. Отдавая приоритет жилью муниципального фонда, мы лишь исходим из фактически сложившейся ситуации наибольшей обеспеченности им и наличия реального механизма его предоставления именно местными органами власти. Но не следует считать, что эта ситуация сохранится и что она отвечает запросу времени.

В любом случае судебная система зависит от того, как Правительство РФ при составлении проектов бюджета определяет финансирование. И в этом основная проблема. На законодательном уровне следует предусмотреть с учетом всех обстоятельств и особенностей выделение защищенной статьи расходов федерального бюджета в расчете на количество судей в стране, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставить распоряжение этими средствами судебным департаментам, которые смогут самостоятельно решать вопросы как финансирования приобретения жилья для судей, так и, возможно, создания собственного служебного жилого фонда. Тогда будет достигнута независимость в этой сфере судебной власти от исполнительной, а исполнительная власть освободится от значительного бремени участия в организационных, административных и хозяйственных вопросах, связанных с обеспечением судей жильем.

 

Библиография

1 См. Постановление КС РФ от 30.06.2006 № 8-П, Определение КС РФ от 01.12.2005 № 521-О.

2 См., например, определения КС РФ от 27.12.2005 № 527-О по обращению гражданина Харитонова В.П., от 18.04.2006 № 85-О по обращению гражданина Устинова В.П., от 01.12.2005 № 521-О по запросу Конституционного суда Республики Коми, Постановление КС РФ от 30.06.2006 № 8-П по запросу правительства Москвы.

3 См. Постановление КС РФ от 16.11.2004 № 16-П.