Конституционный принцип равенства и социальное обеспечение граждан, имеющих детей

УДК 342.722

Страницы в журнале: 19-30 

Ю.А. Акимова,

кандидат юридических наук, заместитель начальника Организационно-аналитического управления   Департамента социальной защиты населения города Москвы Россия, Москва  akimova_julia@mail.ru

Дается сравнительный анализ законодательства, регулирующего предоставление государственных пособий гражданам, имеющим детей, за последние 13 лет. Освещаются проблемы соблюдения конституционного принципа равенства при предоставлении пособий на детей, сформулированы  предложения по их решению.

Ключевые слова: меры социальной поддержки, пособие по беременности и родам, ежемесячное пособие на ребенка, единовременное пособие при рождении ребенка, материнский (семейный) капитал, мошенничество при использовании материнского капитала.

Система выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием утверждена Федеральным законом от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (далее — Закон о детских пособиях).

В настоящее время установлены следующие виды государственных пособий лицам, имеющим детей:

— пособие по беременности и родам;

— единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;

— единовременное пособие при рождении ребенка;

— ежемесячное пособие по уходу за ребенком;

— ежемесячное пособие на ребенка;

— единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью;

— единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву;

— ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.

В настоящей работе рассматриваются лишь те виды пособий, которые подлежат выплате через работодателя.

Статьей 8 Закона о детских пособиях установлен размер пособия по беременности и родам. Для работающих женщин размер пособия равен среднему заработку женщины за последние 12 календарных месяцев, предшествующих декретному отпуску.

До 2002 г. ограничений по размеру указанного пособия в законодательстве не было. Все началось в 2002 г., когда законодатель впервые закрепил максимальный размер пособия за полный календарный месяц в сумме 11 700 руб. (ст. 15 Федерального закона от 11.02.2002 № 17-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год» (далее — Закон № 17)). В 2003—2004 гг. этот максимальный размер не изменился. Впоследствии размер пособия ежегодно увеличивался: в 2005 г. — 12 480 руб.

(п. 2 ст. 8 Федерального закона от 29.12.2004 № 202-ФЗ), в 2006 г. — 15 000 руб. (п. 1 ст. 3 Федерального закона от 22.12.2005 № 180-ФЗ), в 2007 г. — 16 125 руб. (п. 1 ст. 13 Федерального закона от 19.12.2006 № 234-ФЗ).

С 1 января 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 29.12.2006 № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» (далее — Закон № 255), в п. 1 ст. 11 которого сказано, что пособие по беременности и родам выплачивается застрахованной женщине в размере 100 процентов среднего заработка. Вместе с тем п. 2 данной статьи (утратил силу с 01.01.2010. — Ред.) говорил о том, что размер пособия не может превышать максимальный размер пособия по беременности и родам, установленный федеральным законом о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации (далее — ФСС России) на очередной финансовый год.

Сама по себе норма, устанавливавшая максимальный размер пособия, прав женщин не ограничивала. Законодателю необходимо было установить справедливый критерий для его определения, который следовало бы поставить в зависимость от сумм взносов, уплачиваемых работодателем в ФСС России с заработка работниц. С большей суммы заработка работодатель уплачивает в ФСС России большую сумму взносов. Это обусловлено тем, что налоговая база по единому социальному налогу (далее — ЕСН) определяется как сумма выплат и иных вознаграждений, начисленных за налоговый период в пользу физических лиц (п. 1 ст. 237 Налогового кодекса Российской Федерации 1998 года (далее — НК РФ)).

Однако законодатель решил вопрос иначе, продолжая устанавливать фиксированный максимальный размер пособия.

Указанные нормы существенно ограничили права женщин, чей заработок превышает предельно установленный размер. В Конституционный Суд Российской Федерации (далее — КС РФ, Суд) обратилась заявительница, чей заработок существенно превышал максимально предусмотренный на тот период размер пособия, с просьбой о проверке соответствия Конституции РФ законоположения, устанавливающего максимальный размер пособия по беременности и родам.

Заявительница обжаловала положение ч. 1 ст. 15 Закона № 17, установившей максимальный размер пособия по беременности и родам. Данная норма ежегодно воспроизводилась в федеральном законе о бюджете ФСС России на соответствующий год, в котором изменялись предельные денежные суммы пособия, но сама норма о максимальном размере пособия сохранялась.

Постановлением КС РФ от 22.03.2007 № 4-П (далее — постановление КС РФ № 4-П) норма о максимальном размере пособия, первоначально установленная ч. 1 ст. 15 Закона № 17 и действовавшая на тот момент в редакции Федерального закона от 19.12.2006 № 234-ФЗ (ч. 1 ст. 13), была признана не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой несоразмерно ограничивается размер пособия по беременности и родам для застрахованных женщин, чей средний заработок превышает предусмотренную в ней предельную сумму (п. 1 резолютивной части постановления КС РФ № 4-П ).

В данном постановлении КС РФ отметил, что само по себе установление максимального размера пособия по беременности и родам в Законе № 17 конституционные права граждан не нарушает. При этом Суд сослался на ч. 2 ст. 11 Закона № 255, которой прямо предусмотрено, что размер пособия не может превышать максимальный, устанавливаемый федеральным законом о бюджете ФСС России на очередной финансовый год, подчеркивая тем самым конкретизирующее значение этого положения по отношению к другим законам о государственных пособиях гражданам, имеющим детей. То есть именно федеральным законом о бюджете ФСС России на очередной год и должен устанавливаться максимальный размер пособия.

Вместе с тем необходимо правильно выбрать критерии, в соответствии с которыми будет определяться максимальный размер пособия. Подобным критерием может служить, в частности, пропорциональность между взносами в ФСС России и выплатами застрахованным лицам.

КС РФ указал, что среди источников формирования доходов ФСС одним из основных является ЕСН, который согласно ст. 234 НК РФ изначально предназначался для мобилизации средств для реализации прав граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение (страхование) и медицинскую помощь.

Введенная регрессивная шкала обложения ЕСН строилась на объективных критериях разграничения невысоких и средних доходов и доходов высоких и сверхвысоких.

Такой подход к определению налоговой базы по ЕСН, по мнению КС РФ, может использоваться и при определении критериев установления конституционно оправданного максимального размера пособия по беременности и родам, выплачиваемого из средств ФСС России.

Исходя из этого, федеральному законодателю следовало внести в законодательство изменения, которые обеспечили бы более справедливую пропорциональность между платежами в ФСС и страховым обеспечением, что, в свою очередь, позволило бы в максимально возможной степени компенсировать беременным женщинам утраченный ими в связи с использованием отпуска по беременности и родам заработок. Указанные изменения необходимо было внести в течение шести месяцев с момента провозглашения постановления КС РФ № 4-П (до 23 сентября 2007 г.). Именно с этой даты обжалуемая норма утратила силу.

Следовательно, КС РФ в своем постановлении признал не соответствующим Конституции РФ не факт установления максимального размера пособия, а несоблюдение пропорциональности между платежами, из которых формируются средства ФСС России, и выплатами, осуществляемыми в пользу застрахованных женщин в соответствии с их заработком (страховым обеспечением).

Сначала законодатель решил «позаботиться» о будущих выплатах. Федеральным законом от 21.07.2007 № 183-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (далее — Закон № 183), вступившим в силу 1 января 2008 г., закреплен новый максимальный размер пособия по беременности и родам, который составил 23 400 руб. за полный календарный месяц (пп. 2 п. 1 ст. 12 Закона № 183).

Итак, начиная с 1 января 2008 г. при расчете пособия следовало руководствоваться лимитом в 23 400 руб.

Законодатель, видимо, посчитал, что социальная справедливость соблюдена: женщин, чей заработок превышает новый установленный максимум, в нашей стране не так уж и много и никакую пропорциональность в зависимости от сумм, перечисленных в ФСС России в рамках ЕСН, устанавливать не надо.

Таким образом, при принятии данного закона правовая позиция КС РФ не была учтена.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 5 Закона № 255 с новым названием «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» застрахованные лица обеспечиваются пособием по временной нетрудоспособности при необходимости осуществления ухода за больным членом семьи. В ст. 6 данного закона из числа членов семьи упоминаются лишь дети. Кто еще относится к членам семьи, остается неизвестным. Чем же должны руководствоваться работники медицинских учреждений при выдаче листков временной нетрудоспособности по уходу за больным членом семьи? К сожалению, в Семейном кодексе РФ к членам семей отнесены одни лица, в Жилищном кодексе РФ — другие, в Федеральном законе от 24.12.1997 № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» — третьи.

К числу дефектов Закона № 255 необходимо отнести положение ч. 3 ст. 12, по которому застрахованной женщине, имеющей страховой стаж менее шести месяцев, пособие по беременности и родам выплачивается в размере, не превышающем за полный календарный месяц минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом. Подобное положение содержится в ч. 6 ст. 7 этого Закона и касается размера пособия по временной нетрудоспособности. Однако одно дело — пособие по временной нетрудоспособности, а другое — по беременности и родам. Это два самостоятельных социальных пособия. Если в отношении пособий по временной нетрудоспособности нормы ограничительного характера можно оправдать, то в отношении пособий по беременности и родам — ни в коем случае. В настоящее время государством принимаются меры к стимулированию рождаемости. Поэтому следует отменить правовые нормы, ограничивающие права женщин на выплаты по беременности и родам. Примером тому является готовность Президента РФ и Правительства РФ изменить правила исчисления заработка для определения размеров пособий по беременности и родам, которые были внесены Федеральным законом от 08.12.2010 № 343-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством”». Нормы об исчислении заработка не за 12 календарных месяцев, как это было ранее, а за два календарных года перед годом наступления отпуска по беременности и родам вызвали демонстрации беременных женщин в Санкт-Петербурге и Москве. В связи с этим Президент РФ Д.А. Медведев пообещал изменить закон так, чтобы женщины сами выбирали заработок для определения размера пособий по беременности и родам.

Нет нужды говорить о важности ежемесячного пособия на ребенка в деле оказания семьям материальной помощи для воспитания и содержания детей. Тем более непонятна ситуация с правовым регулированием в данной сфере.

В первой редакции Закона о детских пособиях вопросам предоставления ежемесячного пособия на ребенка были посвящены три статьи: ст. 16 «Право на ежемесячное пособие на ребенка», ст.17 «Размер ежемесячного пособия на ребенка» и ст. 18 «Порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка». Право на ежемесячное пособие на ребенка имел один из родителей (усыновителей, опекунов, попечителей) на каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство), совместно проживающего с ним ребенка до достижения им 16 лет (на учащегося образовательного учреждения — до окончания обучения, но не более чем до достижения им 18 лет) в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превышал величину прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации.

В связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ (далее — Закон № 122) редакция Закона о детских пособиях изменилась. Статьи 17 и 17.1 утратили силу.

Статья 16 стала называться «Ежемесячное пособие на ребенка», в ней указали, что размер, порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Таким образом, Федерация сняла с себя обязанность определять условия возникновения права на данное пособие, но не передала ее своим субъектам. При этом необходимо отметить, что в силу ст. 153 Закона № 122 при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия выплаты пособий не могут быть ниже размеров и условий выплаты пособий, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 г.

Нельзя сказать, что в современной редакции ст. 16 Закона о детских пособиях нет противоречий. Вряд ли оправданна идея полностью возлагать на органы государственной власти субъектов Российской Федерации решение таких важных вопросов, как обеспечение семей с детьми ежемесячными пособиями на ребенка. Здесь важны не только условия, определяющие право на данное пособие, но и размер пособия (50 руб. в месяц).

Единовременное пособие при рождении ребенка — это одно из социальных пособий на каждого родившегося ребенка независимо от каких-либо условий, касающихся социального положения родителей. Такое пособие вправе получать как работающие, так и неработающие граждане.

СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ