Концепция социального государства: история и современность

УДК 340.12:342.415(091)

Страницы в журнале: 139-144

В.В. Ляшенко,

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Российского государственного социального университета Россия, Москва vera-2107@ya.ru

Д.А. Матанцев,

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Российского государственного социального университета Россия, Москва dimokratm@mail.ru

Исследуются этапы становления и развития концепции социального государства.  Авторы отмечают, что развитие данной концепции стало следствием тех негативных социально-экономических проблем, которые повлекла за собой реализация концепции «государство—ночной сторож».  Отмечается, что в настоящее время концепция социального государства испытывает кризис. Глобализационные процессы, демографические и экономические проблемы вынуждают государства уменьшать социальное бремя, отказываться от патерналистской модели. В качестве альтернативы предлагается модель сочетания государственных и частных институтов в реализации социальных функций государства.

Ключевые слова: социальное государство, социальная функция государства, глобализация, либерализм, патернализм.

В  настоящее время в конституциях большинства развитых стран мира отражена идея государства, которое призвано обеспечивать равенство своих граждан, справедливое распределение национального богатства и обеспечение солидарности в обществе. Понимание того, что социальная функция государства является одним из базовых направлений его деятельности, появилось относительно недавно — во второй половине XIX века. На протяжении предыдущих двух столетий в политико-правовой мысли западных стран господствовали либеральные идеи прав и свобод человека, а в экономике доминировал выработанный А. Смитом принцип laissez-faire, сводившие роль государства к функции обеспечения безопасности, защиты прав человека, охране частной собственности (концепция государства- «ночного сторожа»).

Политика минимального участия государства в регулировании экономических отношений привела к тяжелым экономическим последствиям — все большему экономическому расслоению общества и росту социальной напряженности. Е.Г. Нечаева отмечает, что «в результате перехода от аграрной экономики к индустриальной активизировался процесс миграции сельского населения в города, вследствие чего произошло резкое увеличение числа наемных работников, которые имели только один источник дохода — заработную плату. Урбанизация ослабила такие институты существовавшей социальной защиты, как община и семья, в то же время в городах из-за кризисного положения мелких товаропроизводителей снизилась роль гильдий и цехов по оказанию помощи своим членам. Таким образом, возникла потребность в новых средствах социальной поддержки, которые уже не могли существовать вне государства. Обеднение значительной части населения, вызванное структурной перестройкой экономики, вызвало социальную напряженность, а появление социалистических стран, в которых социально-экономические права имели приоритет перед другими, придавало политическое звучание социальному вопросу. В сочетании с организованным рабочим движением это создавало угрозу существовавшему политическому режиму» [11, c. 84].  В.В. Дашкевич также отмечает, что «в середине XIX века по территории многих европейских стран прокатилась мощная революционная волна, представлявшая реальную угрозу существующим политическим режимам. Перед государством встал вопрос: “Либо погибнуть под натиском революционно настроенной толпы, либо стать социальным?”. Представители господствующего класса выбрали второе» [2, c. 204].

Можно выделить несколько факторов отказа от концепции государства-«ночного сторожа»:

— социальные факторы: превращение рабочего класса в главный класс-производитель, рост его квалификации и образовательного уровня, значительное расширение его материальных и культурных потребностей, ставших важнейшим компонентом возросшей стоимости рабочей силы, и формирование на этой основе новых стандартов жизни;

— политические факторы: внутренние — рост и усилившееся влияние организованного рабочего движения в странах капитала; внешние — появление социалистических государств, оказавших воздействие на идеологию и политику капиталистических стран;

— экономические факторы: высокие темпы хозяйственного роста, ускорение научно-технического прогресса и значительное повышение производительности труда;

— комплексный фактор: существенное изменение функций государства, его превращение в крупнейшего предпринимателя и главного распорядителя национального дохода, выдвижение на первый план задач государственного регулирования экономических и социальных процессов для стабилизации общества [3, c. 19—20].

В конце XIX века немецкий ученый Лоренц фон Штейн ввел в научный оборот категорию «социальное государство». По мнению ученого, социальная сущность государства заключается в восстановлении равенства и свободы, поднятии низших, обездоленных классов до уровня богатых и сильных. При этом социальное государство должно не только охранять господствующие сословия, но сознательно служить интересам народа [10, c. 13—14]. Понимание Л. Штейном социального государства сводится к следующим исходным идеям: поддержка абсолютного равенства прав различных общественных классов, способствование экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан.

В английской политической практике появился иной термин — государство благоденствия (Welfare State). Данный термин впервые был употреблен в английском парламенте в 1942 году в докладе У. Бевериджа «Полная занятость в свободном обществе», в котором и была представлена модель соответствующего государства.

В юридической литературе понятия «социальное государство» и «государство всеобщего благоденствия» рассматриваются как синонимы [5, c. 93]. Отмечается, что в конституциях одних стран закреплен термин «социальное государство» (Германия, Франция, Испания, Италия, Португалия и Турция), других – «государство всеобщего благоденствия» (Австрия, Великобритания, Норвегия и Швейцария) [2, c. 207]. Однако некоторые авторы рассматривает идею государства всеобщего благоденствия как этап развития концепции социального государства. Так, Г. Риттер относит государство благоденствия к особому типу социального государства. В его понимании собственно социальное государство призвано осуществлять политику обеспечения занятости населения и гарантирования со стороны государства минимального прожиточного уровня жизни и равенства шансов на успех. Государство благоденствия обеспечивает равенство всех в социальном отношении, социальная политика одинакова для всех. В таком государстве должны уменьшаться различия в заработной плате, гарантируется полная занятость населения, трудящиеся играют доминирующую роль в социальной политике [14, s. 382—383].

Идея государства всеобщего благоденствия получила распространение в 50-е-60-е годы XX века в условиях резкого повышения уровня жизни развитых стран, когда система социального страхования социальных рисков практически полностью компенсировала неопределенность будущего. Определяющим для государства всеобщего благоденствия стал принцип солидарности. В свою очередь солидарность как цель общества сделала функцию перераспределения главной функцией государства [3, c. 54].

Идея социального государства (соответственно, и государства всеобщего благоденствия) с течением времени наполнялась различным содержанием, исходя из чего в юридической литературе предпринимаются попытки периодизации развития анализируемой концепции.

И. Альбер выделяет следующие стадии развития идеи социального государства.

1. Предыстория (1600—1800 годы). Центральной идеей в данный период выступала необходимость политического контроля над бедными. В результате были приняты законы о бедных, причем пособия по бедности выплачивались очень ограниченному кругу лиц и только в безвыходных ситуациях, так как получение их считалось крайне унизительным, поскольку бедность рассматривалась в качестве порока самого человека.

2. Начало (1800—1914 годы). Основная идея – социальное страхование для интегрированных рабочих, объединенных в профсоюзы. В конце XIX века в ряде стран были приняты программы социального страхования, появились попытки решить проблемы нищеты уже не отдельного человека, а целых категорий населения. В Германии в 1883—1889 годах  впервые в истории Бисмарк учредил систему компенсации потери заработка вследствие болезни, трудового увечья, инвалидности, естественного износа рабочей силы в связи с достижением преклонного возраста посредством обязательного для всех рабочих страхования, которое финансировалось за счет взносов предпринимателей, рабочих, а также государственных субсидий.

В Великобритании были проведены аналогичные социальные реформы: в 1908—1911 годах введено государственное социальное страхование по болезни, старости, инвалидности, безработице. Программы социальной помощи в данный период носили выборочный характер. Главная задача состояла в том, чтобы интегрировать рабочий класс в экономику и государственную систему.

3. Расширение (1918—1940 годы). Основная концепция — социальные услуги государства как элемент гражданства. Программы социального страхования были приняты не только для рабочих и служащих, но и для лиц свободных профессий; увеличились расходы на медицинскую помощь и образование, а также на строительство дешевого жилья. Услуги по всем этим программам стали рассматриваться как один из элементов гражданских прав. Вырос объем расходов на социальные программы.

4. Ускорение (1940—1975 годы). Главная цель — улучшение качества жизни. В годы Второй мировой войны был принят ряд документов, оказавших влияние на теорию и практику социального государства. Так, Атлантическая хартия 1941 года указывает на важное значение сотрудничества между странами в обеспечении более высокого уровня экономического развития, жизненного уровня, социального обеспечения населения. Филадельфийская декларация 1944 года (принята на международной конференции, посвященной 25-летию Международной организации труда (МОТ). — Примеч. ред.) сформулировала требования полной занятости трудоспособного населения, введения минимума заработной платы, улучшения условий труда.

5. Замедление (с 1975 года по настоящее время). Происходит новое смешение государственной ассоциативной и частной ответственности [4, c. 96—99].

В 1980-е годы наметился кризис концепции государства всеобщего благоденствия: расходы на социальное обеспечение росли более быстрыми темпами, чем доходы, что приводило к увеличению налогового беремени. Кроме того, наметился управленческий кризис, связанный с увеличением бюрократического аппарата. Сложившаяся система социального страхования также стала испытывать трудности. Страхование, реализующееся через социализацию рисков, не может применяться к рискам катастроф (наводнения, землетрясения, крупные техногенные аварии) и к рискам, которым подвержена большая часть населения (безработица, пенсионное обеспечение). Сама идея солидарности, лежащая в основе государства благоденствия, была подорвана наметившейся дифференциацией общества, развитием корпоративных, социально-профессиональных интересов [3, c. 55—56].

Ю.В. Клюкина отмечает: «С середины 1990-х годов ХХ века наступает перелом, связанный, с одной стороны, с реанимацией либеральных идей, а с другой — с повышением социальной роли государства и выдвигаемых обществом требований изменения качества и эффективности социальной политики. В это время формируются новые представления о социальном государстве как механизме снятия противоречий между законами рынка и социальными целями» [6, c. 449]. Государство отказывается от патерналистского подхода и создает условия для социально ориентированной рыночной экономики.

Тенденция развития социальной функции государства в настоящее время имеет противоречивый характер. С одной стороны, демографические проблемы, с которыми сталкивается человечество, побуждают государства увеличивать социальные расходы; с другой стороны, глобализационные процессы и системные экономические трудности ведут к общему сокращению социальной функции.

Одним из существенных факторов сворачивания концепции государства всеобщего благоденствия является демографическая проблема старения населения. Например, во Франции в настоящее время на каждого пенсионера по старости приходится трое работающих, которые его обеспечивают. Однако по прогнозам к 2030 году это соотношение будет иным: на одного трудоспособного человека будет приходиться 1,6 пенсионеров [5, c. 112]. В условиях сокращения трудоспособного населения и роста лиц пенсионного возраста во многих развитых государствах начинают проводиться реформы, направленные на сокращение пенсионных расходов. Также одним из средств решения данной проблемы является привлечение в качестве рабочей силы иммиграции. Однако, как мы можем судить исходя из возрастания национальной напряженности и конфликтов в Европе (да и в России), такой путь чреват уничтожением культурной самобытности и изменением национально-этнического состава населения государства.

Интерес представляет позиция немецкого ученого Х. Этцингера, в соответствии с которой концепция государства всеобщего благоденствия возможна только в политически гомогенном сообществе. Идеи солидарности могут культивироваться только там, где есть определенная политическая общность людей, где реализуется модель государства-нации (État-nation). Трансферты идут в пользу тех потребителей, с кем плательщики объединены чувством общности [1, c. 3]. Однако в современных глобализационных условиях обеспечить политическую, экономическую и социокультурную замкнутость государства все более сложно.

Как отмечает А.В. Клеутина, «транспарентность государственных границ в эпоху глобализации обуславливает гипермобильность трудовых ресурсов. Работник сегодня имеет возможность выбирать для проживания то государство, в котором жизненные стандарты, зарплата и социальные выплаты находятся на более высоком уровне. И это порождает определенные проблемы, имеющие характер замкнутого круга: с одной стороны, необходимо всячески развивать социальную функцию, чтобы сохранить рабочую силу, с другой стороны – развитая социальная функция государства предполагает относительно высокие налоги, которые активизируют мобильность капитала и трудовых ресурсов» [5, c. 114]. Ярким доказательством сказанного может являться пример с французским актером Жераром Де-пардье, получившим в 2013 году российское гражданство в связи с высокой ставкой налогообложения во Франции.

Экономические исследования немецких ученых показывают, что привлечение трудовых ресурсов мигрантов не решает проблему экономического роста, поскольку доля социальных расходов на иммигрантов в условиях классической патерналистской модели социального государства превышает долю налоговых поступлений от их участия в экономической жизни [1, c. 1—15].

Повышение социальных расходов, помимо старения населения, обусловлено также увеличением числа неполных семей, которые не могут в должной степени осуществлять свои социально-имущественные обязательства перед детьми и пожилыми членами семьи. В литературе для описания такой тенденции предлагается термин «дефамилизация» обязательств традиционной семьи [13].

Глобализация экономики приводит к повышению мобильности капитала. Транснациональные корпорации имеют возможность осуществлять свою деятельность, не замыкаясь на конкретном государстве, чему способствует в том числе и развитие современных информационно-коммуникационных технологий. Все это ведет к тому, что государства становятся экономически взаимозависимыми, а их социальная политика выстраивается на едином подходе сокращения социальных расходов. Государство, стремящееся в полной мере реализовывать идеи государства всеобщего благоденствия и для этого вынужденное повышать налоги, рискует остаться без капитала.

В настоящее время патерналистский подход государства к выполнению своей социальной функции подлежит переосмыслению. Прямые денежные выплаты и дотации рассматриваются как препятствие самореализации личности. Классическая модель социального государства, предусматривающая одностороннюю правовую связь государства с человеком (человек имеет социальные права, государство — социальные обязательства), способна привести к эффекту социального иждивенчества, стремлению обогатиться за счет государства зачастую путем недобросовестных действий [9, c. 104].

Все это приводит к появлению тенденции «приватизации» социальной функции [5, c. 114], социальные расходы перераспределяются между государственным аппаратом и частными корпорациями, организациями.

О.В. Радионова отмечает: «Все без исключения государства пытаются по возможности разгрузить бюджет от излишнего обременения в виде прямых выплат на социальные нужды. Предлагаемые новые методы осуществления модифицированной социальной функции государства — мера вынужденная, обусловленная демографической ситуацией, условиями квазирынка и прочими детерминантами современного общества» [12, c. 34]. О.В. Радионова вводит понятие «неопатерналистское социальное государство», которое предполагает, что государство полностью не отказывается от социальной помощи гражданам, но осуществляет эту помощь новыми способами, в частности не в форме прямых и долгосрочных выплат по безработице, а в форме оплаты расходов на получение второй, третьей специальности и включения гражданина в трудовую деятельность. При этом не предлагается вовсе отказаться от функции государственного патроната.

Обеспечение лиц с ограниченными возможностями и женщин, имеющих малолетних детей, должно оставаться основной заботой государства. По замечанию О.В. Радионовой, «в отношении инвалидов вопрос стоит о гуманности такого рода шагов. Ну, а в отношении матерей малолетних детей ситуация становится еще более сложной и острой. Дети, оставшиеся без необходимого присмотра, безнадзорные дети — это проблема и обременения будущих поколений, и зачастую утраченная возможность должной социализации подрастающего поколения. И пока еще никто не подсчитал, что полезнее государственно-организованному обществу — сегодняшняя работа этой матери на производстве или в сфере услуг или завтрашние проблемы и расходы по содержанию в пенитенциарных учреждениях их повзрослевших без должного надзора детей. Погоня за сиюминутной выгодой может обернуться огромными убытками, не говоря уже о вычетах из гуманизма» [12, c. 8].

Реализация идеи неопатерналистского государства предполагает взаимность прав и обязанностей государства и личности, что способно существенным образом повысить социальную активность и ответственность за свое благосостояние самих индивидов.

В завершение необходимо отметить, что государство не может полностью отказаться от реализации социальной функции, поскольку само его существование и развитие, безусловно, зависит от сбалансированности социальных интересов и, как следствие, спокойствия общества. Сегодня в условиях экономических трудностей и истощения природных ресурсов человеческий капитал рассматривается в качестве одного из основных резервов дальнейшего экономического развития государств. В этом аспекте социальная функция по поддержке образования, науки и культуры, необходимых для формирования «экономики знаний», приобретает особую значимость. Однако подходы к выполнению социальной функции государства должны быть переосмыслены в направлении перераспределения социального бремени между государством и институтами гражданского общества.

Список литературы

1. Большова Н.Н. Кризис «социального государства» и массовая миграция как вызовы государству-нации в условиях глобализации (на примере ФРГ) // Вестник МГИМО-Университета. 2009. № 5. С. 1—15.

2. Дашкевич В.В. Развитие идеи «социального государства» // Гуманитарные и социальные науки.  2010.  № 4.  С. 204—210.

3. Евстратов А.Э. Генезис идеи социального государства: историко-теоретические проблемы: дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2005.  С. 19—20, 53—56.

4. Завадский С. «Государство благоденствия»: теория и практика / пер. с польск. Б.Т. Челяповой, А.А. Якушева; под ред. Г.Х. Шахназарова. М.: Прогресс, 1966.  С. 96—99.

5. Клеутина А.В. Сущностные характеристики современного государства: дис. … канд. юрид. наук.  М., 2009.  С. 93, 112, 114.

6. Клюкина Ю.В. Зарождение и развитие представлений о социальном государстве // Вестник Тамбовского государственного университета. 2013. Вып. 12.  С. 446—453. 

7. Кузнецов М.С. Учение о социальном государстве в работах российских ученых // Мир политики и социологии. 2012.  № 8. С. 93—98.

8. Морозова Л.А. Теория государства и права в вопросах и ответах: учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007.

9. Мосейко В.В., Фролова Е.А. Социальное государство vs социальное иждивенчество // Вестник Томского государственного педагогического университета.  2014. № 8.  С. 102—107.

10. Наумова Е.Н. Социальное государство в России: проблемы теории и практики: дис. … канд. юрид. наук.  Владимир, 2006. С. 13—14.

11. Нечаева Е.Г. Социальное государство: правовое понимание и практика: дис. … канд. юрид. наук.  М., 2007. С. 84.

12. Радионова О.В. Социальная функция современного государства: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 8, 34.

13. Fargion V. Half way through the ford: The Italian welfare state at the start of the new century / Gilbert N., Van Voorhis R.A. (ed.). Changing patterns of social security. New Brunswick; L.: Transaction publishers, 2003.

14. Ritter G. Der Sozialstaat — Entstehung und Entwicklung im internationalen Vergleich. Munchen, 1989. S. 382—383.