О.В. ДАМАСКИН,
доктор юридических наук, профессор Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
 
Одна из основных функций государства — реализация жизненно важных интересов граждан, и в первую очередь их достойного и безопасного существования. Решение задачи повышения качества жизни напрямую зависит от органично выстроенной системы власти и ее эффективного функционирования в интересах законопослушного большинства населения на основе легитимации[1].
Современная ситуация вынуждает искать такой порядок формирования и организации системы власти, который обеспечил бы ее сбалансированность, приход к власти людей, генерирующих действенные программы социального и экономического развития страны в целях укрепления российской государственности.
 
Необходимо рассматривать легитимность этого процесса в определенных условиях и на конкретном этапе исторического развития. Сегодня Европа стремится к интеграции для создания сильного субъекта в целях совместного, устойчивого развития и обеспечения своей национальной безопасности; в России же сохраняются сепаратизм, национализм, локальная суверенизация, культ личности лидеров субъектов Федерации, создающие угрозу ее целостности.
Ослабление федеральной власти центра ведет к хаосу в сфере общественных отношений, выгодных в условиях глобализации государствам- конкурентам и криминальным структурам.
Актуализируется проблема признания результатов избирательного процесса и формирования органов государственной власти в Российской Федерации на основе международных избирательных стандартов и их реализации в законодательстве о выборах и правоприменительной практике.
Международное сообщество признало одним из основных прав человека право на участие в управлении страной посредством свободных справедливых выборов, проводимых периодически на основе всеобщего равного права при тайном голосовании, и выработало ряд стандартов в этой области[2]. Существенным шагом в развитии международно-правовых норм в области избирательного права и права на управление страной стали рекомендации по анализу законодательной базы выборов[3].
Рекомендации касаются основных составляющих элементов законодательной базы, в рамках которой проводятся выборы, а также установления стандартных требований к каждому элементу такой системы для обеспечения демократических выборов. При этом принципиальным является соблюдение правила о том, что эксперт, анализирующий юридическую
базу, не должен быть адвокатом какой-либо отдельной системы или практики. Напротив, исследователь должен всегда подчеркивать, что выполнение рекомендаций приведет к укреплению авторитета выборов и доверия к ним общественности. Контрольные вопросы для эксперта по законодательной базе следующие:
· является ли законодательство объективным, прозрачным и доступным для общественности?
· существует ли конституционная защита фундаментальных избирательных прав?
· рассмотрены ли все применимые законы, включая Конституцию, общее и специальное избирательное законодательство о гражданстве, политических партиях, средствах массовой информации, уголовное законодательство, относящееся к нарушениям закона о выборах, а также распоряжения Центральной избирательной комиссии?
При демократической системе полная законодательная база принимается всенародно избранным национальным парламентом. При этом большинство законов о выборах допускает возможность Центральной избирательной комиссии (ЦИК) издавать распоряжения, призванные детально осветить некоторые вопросы, относящиеся к избирательному процессу.
Наделяя ЦИК полномочиями по изданию распоряжений, необходимо соблюдать следующие принципы:
· существенные фундаментальные права, например тайна волеизъявления, не могут быть отменены или ограничены распоряжением ЦИК;
· избирательное законодательство должно четко обозначить и определить объем и пределы полномочий ЦИК по изданию распоряжений;
· избирательное законодательство должно прямо утверждать, что распоряжения ЦИК не должны противоречить или не соответствовать избирательному законодательству;
· избирательное законодательство должно предусмотреть для участников политического процесса и избирателей процедуру подачи жалоб и апелляций, связанных с принятием и реализацией распоряжений ЦИК, включая распространение этой процедуры на жалобы и апелляции, вытекающие из нарушения Центральной избирательной комиссией избирательного законодательства;
· избирательное законодательство должно устанавливать четкую иерархию юридических норм, определяющих выборный процесс, при верховенстве конституционных и законодательных норм над распоряжениями ЦИК;
· избирательное законодательство должно устанавливать четкие полномочия и процедуру издания Центральной избирательной комиссией распоряжений в экстремальных ситуациях или в день выборов.
Избирательная система страны должна отвечать минимальным стандартам демократических выборов при сохранении права на национальные особенности различных избирательных систем.
При таком подходе контрольными вопросами для эксперта по избирательной системе являются следующие:
· проводятся ли выборы представителей, по крайней мере в одну из палат национального законодательного органа, демократическим путем?
· проводятся ли демократические выборы через разумные промежутки времени?
· решает ли законодательство вопросы определения границ избирательных округов?
Законодательная база должна предоставлять всем совершеннолетним гражданам гарантированные всеобщие и равные избирательные права.
Вместе с тем контрольными вопросами для эксперта по праву избирать и быть избранным являются следующие:
· обеспечивает ли законодательная база реализацию избирательных прав в порядке, исключающем дискриминацию, на основе всеобщего равенства перед законом?
· имеются ли какие-либо ограничения и лишения избирательных прав, и если имеются, то насколько четко применение таких норм объясняется исключительными случаями?
Законодательная база должна содержать нормы по организации и деятельности избирательных комиссий/органов, обеспечивающие независимое и беспристрастное проведение выборов, и четко определить обязанности избирательной комиссии:
· обеспечение условий, при которых организаторы выборов проходили бы обучение и действовали независимо и беспристрастно;
· обеспечение условий, при которых были бы созданы и доведены до сведения избирателей процедуры голосования;
· обеспечение условий, при которых избиратели были бы информированы и прошли обучение по вопросам избирательного процесса, политических партий и кандидатов и грамотно в них разбирались;
· обеспечение регистрации избирателей и обновления списков избирателей;
· принятие необходимых и достаточных мер для обеспечения сохранности бюллетеней и предотвращения незаконного и сфальсифицированного голосования;
· обеспечение целостности процесса подсчета голосов и подготовки сводных результатов;
· подведение окончательных результатов голосования.
Контрольными вопросами для эксперта по избирательным комиссиям являются следующие:
· требует ли законодательная база, чтобы избирательные комиссии создавались в независимом и беспристрастном порядке?
· требует ли законодательная база, чтобы избирательные комиссии работали независимо и беспристрастно?
· требует ли законодательство прозрачности при формировании избирательных комиссий и в их работе, и имеется ли возможность для наблюдателей отслеживать работу комиссий?
· насколько четко сформулированы в законодательной базе права и обязанности каждой избирательной комиссии и взаимоотношения избирательных комиссий с другими государственными органами и исполнительной властью?
· предусматривает ли законодательство достаточные возможности для отмены решения избирательной комиссии любого уровня?
· защищает ли законодательство членов избирательных комиссий от произвольного отстранения?
Законодательная база должна предъявлять требования по поддержанию списков избирателей, гарантирующие прозрачность, точность, защиту права граждан, достигших возраста, указанного в законе, и предотвращать незаконную или сфальсифицированную регистрацию лиц, обеспечивая защиту персональных данных и информации.
Контрольные вопросы для эксперта по регистрации и спискам избирателей определяют следующее:
· обеспечивает ли процесс регистрации создание точных и прозрачных списков избирателей;
· изложены ли требования к регистрации избирателей понятным и объективным языком;
· четко ли определяет закон, какие документы необходимы для регистрации в качестве избирателя;
· изложена ли процедура оспаривания решения о регистрации понятным и объективным языком;
· четко ли определен период времени, в течение которого можно оспорить решение о регистрации;
· защищен ли избиратель от ненадлежащего использования его личных данных и информации.
Помимо этого, законодательная база должна гарантировать политическим партиям и кандидатам возможность состязаться на основе равенства перед законом. Контрольные вопросы для эксперта по политическим партиям и кандидатам должны определять:
· всем ли политическим партиям и кандидатам обеспечено равенство перед законом;
· обеспечено ли право кандидата быть избранным, как от политической партии, так и в качестве независимого кандидата;
· предоставляет ли законодательная база равные условия игры для всех политических партий и кандидатов;
· основаны ли условия выдвижения кандидатов на актуальных, разумных и объективных критериях и насколько четко они прописаны в законе;
· являются ли разумными процедуры регистрации кандидатов и насколько четко они прописаны в законе;
· предусмотрен ли в законодательстве судебный порядок пересмотра решений о выдвижении и регистрации кандидатов;
· регулирует ли закон вопрос поведения политических партий и кандидатов во время предвыборных кампаний, и обеспечивает ли он проведение активной и открытой избирательной кампании без вмешательства исполнительной власти;
· защищает ли законодательство мандат избранного кандидата от досрочного прекращения вследствие изменения кандидатом его партийной принадлежности.
Законодательная база должна гарантировать политическим партиям и кандидатам равный доступ к СМИ и равное отношение к ним со стороны государственных СМИ. Контрольные вопросы для эксперта по равному и одинаковому доступу к средствам массовой информации определяют:
· гарантирует ли законодательная база всем партиям и кандидатам одинаковый доступ к СМИ, принадлежащим или контролируемым государством;
· является ли формула одинакового доступа и равного подхода, устанавливаемая законодательной базой, справедливой, понятной и дающей возможность объективного применения;
· гарантирует ли законодательная база свободу выражения во время избирательной кампании.
Законодательная база должна гарантировать равные условия перед законом для всех политических партий и кандидатов на основе юридических норм, регулирующих вопрос финансирования и расходов избирательной кампании, включая государственное финансирование, частное финансирование, требования по отчетам и предоставлению сведений.
Контрольные вопросы для эксперта по финансированию и расходам избирательной кампании определяют:
· гарантирует ли избирательная база, что положения, регулирующие финансирование и расходы избирательной кампании, обеспечивают подход ко всем политическим партиям и кандидатам на основе их равенства перед законом;
· если законодательная база разрешает частное финансирование избирательной кампании или использование для этого государственных ресурсов, предусмотрен ли подход ко всем политическим партиям и кандидатам на основе их равенства перед законом;
· являются ли ограничения частного финансирования избирательных кампаний разумными, четкими и обладающими возможностями для объективного применения;
· предусматривает ли законодательная база периодическое предоставление отчетов о средствах, поступивших на ведение избирательной кампании, и их расходовании;
· предусматривает ли законодательная база доступность для общественности отчетов о средствах, поступивших на ведение избирательной кампании, и их расходовании.
Законодательная база должна предусматривать участие наблюдателей, включая местных и иностранных, а также представителей прессы, политических партий и кандидатов для обеспечения прозрачности всех избирательных процессов.
В свою очередь контрольные вопросы для эксперта по наблюдателям должны быть следующими:
· позволяет ли законодательная база местным и иностранным наблюдателям следить за всеми избирательными процессами?
· позволяет ли законодательная база представителям средств массовой информации, политических партий и кандидатов наблюдать за всеми избирательными процессами?
· предусматривает ли законодательная база четкие и объективные критерии по условиям аккредитации наблюдателей?
· указано ли в законодательной базе правительственное учреждение, которое аккредитует наблюдателей?
· соблюдаются ли права наблюдателей, и при каких обстоятельствах статус наблюдателя может быть отозван?
· соблюдает ли законодательная база баланс между правами наблюдателей и обеспечением порядка в организации выборов?
· имеются ли какие-либо юридические требования, являющиеся обременительными для наблюдателей и направленные на создание препятствий для законных наблюдений?
Законодательная база должна гарантировать соблюдение тайны голосования и подсчет голосов справедливым и прозрачным способом. Закон обеспечивает тайное голосование с помощью переносных ящиков, голосование военнослужащих, определенные удобства для избирателей и защиту от фальсификаций.
И контрольные вопросы для эксперта по процедурам голосования сформулированы следующим образом:
· гарантирует ли законодательная база проведение тайного голосования?
· требует ли законодательная база правильного установления личности каждого избирателя перед выдачей ему бюллетеня?
· содержит ли законодательная база достаточные защитные меры по предотвращению фальсификации и двойного голосования?
· содержит ли законодательная база достаточные нормы по обеспечению сохранности бюллетеней и избирательных документов до, во время и после голосования?
· предусматривает ли законодательная база альтернативные методы голосования для отдельных избирателей или отдельных групп избирателей?
· может ли законодательная база предотвратить использование одним и тем же лицом основного и альтернативного методов голосования на одних выборах?
Законодательная база должна обеспечивать организацию подсчета голосов избирателей и подведение окончательных итогов точно, честно и открыто.
Контрольные вопросы для эксперта по прозрачности при подсчете голосов и подготовке сводных результатов звучат так:
· обеспечивает ли законодательная база условия, при которых процесс подсчета голосов и подготовки сводных результатов целиком происходит в присутствии наблюдателей?
· насколько ясно изложена избирательная формула по превращению полученных голосов в мандаты?
· гарантирует ли законодательная база независимую проверку любых технических средств, программного обеспечения и других составляющих процесса подсчета голосов и получения сводных результатов, если применяются методы подсчета, отличные от ручных?
· требует ли закон, чтобы все сводные данные предоставлялись в особом формате, который позволял бы наблюдателям проследить результаты голосования от каждого избирательного участка и далее через все этапы суммирования до конечных результатов?
· требует ли закон, чтобы сводные данные содержали подробную информацию о результатах голосования раздельно по каждому методу голосования?
· требует ли закон вывешивания подробных результатов голосования и опубликования их в печатных средствах массовой информации от уровня участковых избирательных комиссий до уровня ЦИК?
· четко ли закон определяет процедуры окончательного утверждения результатов голосования, извещения кандидатов об их избрании и сроках вступления в должность избранных кандидатов?
· четко ли сформулированы все требования и соответствующие процедуры по пересчету голосов?
· четко ли сформулированы требования и соответствующие процедуры по повторным выборам?
Законодательная база должна предусматривать эффективный механизм, гарантирующий соблюдение избирательных прав.
Контрольные вопросы для эксперта по обеспечению избирательных прав решают следующие задачи:
· предусматривает ли законодательная база эффективный механизм и средства для обеспечения избирательных прав;
· четко ли законодательная база определяет, кто может подавать жалобы на нарушения избирательного законодательства, а также процедуру подачи жалоб;
· предусматривает ли законодательная база право обжалования решения избирательной комиссии в суде, имеющем полномочия пересмотра и принятия окончательного решения по данному вопросу;
· предусматривает ли законодательная база разумные конечные сроки для подачи жалобы, ее рассмотрения и принятия по ней решения.
Соблюдение пяти основополагающих принципов общеевропейского опыта в области выборов (всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое голосование) является важнейшим элементом демократии[4].
Такой подход допускает разнообразные формы демократического волеизъявления в пределах рекомендуемых принципов. Эти пределы обусловливаются:
· толкованием содержания указанных принципов;
· соблюдением минимальных норм, обеспечивающих реализацию указанных принципов;
· соответствием национального законодательства о выборах указанным принципам;
· комплексом мер, обеспечивающих доверие к избирательному процессу;
· эффективной реализацией установленных норм законодательной базы.
Сравнительный анализ российского законодательства о выборах позволяет констатировать соответствие его норм международным избирательным стандартам[5].
Интенсивность, с которой Россия в последние годы ведет поиск оптимальных моделей различных институтов избирательного права, позволяет утверждать, что Российская Федерация входит в число стран, успешно реализующих избирательные стандарты[6].
ЦИК РФ создана структура, занимающаяся вопросами правовой культуры участников избирательного процесса, — Российский центр обучения избирательным технологиям.
Также в России действует Федеральная программа повышения правовой культуры избирателей, организаторов избирательного процесса и представителей общественных объединений, утвержденная Президентом РФ еще в 1995 году.
Постановлением ЦИК России был принят комплекс мер по профессиональной подготовке организаторов выборов и референдумов и правовому обучению избирателей в Российской Федерации на 2000—2005 гг., а затем комплекс мер по повышению правовой культуры избирателей (участников референдума) и обучению организаторов выборов и референдумов в Российской Федерации на 2006—2008 гг.
В Российской Федерации сложилась непрерывная, многоуровневая система обучения кадров избирательных комиссий — от федерального до местного уровня. В рамках издательской деятельности ЦИК России Российский центр обучения избирательным технологиям выпускает литературу в помощь организаторам выборов, внедряющую передовой отечественный и зарубежный опыт организации работы по обучению участников выборов и референдумов. При этом основное внимание уделяется преодолению предвзятости западных наблюдателей, устранению двойных стандартов в оценке российской практики реализации законодательства о выборах, повышению объективности.
Имплементация международных стандартов в законодательство о выборах и практику избирательного процесса является необходимым условием легитимации избирательного процесса, обеспечения конституционных избирательных прав граждан в Российской Федерации.
Понятие легитимности носит оценочный, этический и политический характер, легальности — формально-юридический и этически нейтральный. Государственная власть всегда легальна, но в то же время она может быть нелегитимной, т. е. издавать законы по своему усмотрению и использовать их как орудие организованного насилия, творить произвол, не будучи принятой народом.
Легитимность публичной власти — социальное признание ее права на руководящую роль в обществе. Государственная власть не может рассчитывать на длительное существование и эффективную деятельность, полагаясь только на принуждение. Необходимо добровольное согласие большинства законопослушного населения, скрепленное уважением законности. Основной предпосылкой добровольного согласия является уверенность народа, что представители власти с полным основанием занимают свои посты и вырабатывают, претворяют в жизнь решения в сфере законных жизненно важных интересов общества, не посягая на то, что считается частным и личным. Там, где легитимность власти не бесспорна, воцаряется беззаконие и опасность революционных потрясений[7].
Нередко понятия «легитимность» и «легальность» рассматриваются как две взаимодополняющие характеристики публичной власти. Согласно М. Веберу, легитимность — это не только законность данной власти с формально-юридической точки зрения, но и явление социально-психологическое, состоящее в принятии обществом данной политической власти или как минимум пассивном повиновении ей. Так, вновь возникающие режимы (революция, военный переворот и т. п.) могут стать легитимными, если обеспечат себе поддержку значительной части общества. В связи с этим сама природа легитимности, ее источники и способы обеспечения могут быть весьма различными в зависимости от культурного уровня, традиций, психологии населения[8]. Являясь сложным социальным феноменом, легитимность может характеризовать, с одной стороны, авторитет власти, доверительность, признанность, с другой — преданность власти, способность и желание подвластных субъектов выполнять ее требования.
Легитимация государственной власти — сложный социальный процесс, результатом которого является признание власти легитимной. Структура процесса легитимации предполагает наличие таких основных элементов, как субъект, объект, средства, методы, условия, принципы, процедуры.
 В современных условиях низкий уровень жизни значительной части населения России ведет к концентрации усилий людей на их материальном обеспечении и снижению заинтересованности к общегосударственным вопросам, в том числе государственного строительства. Низкий уровень правосознания граждан предполагает использование выборов для манипулирования волей избирателей в интересах узкой группы олигархов, национально ориентированных кланов, криминальных структур, что обусловливает потребность адекватного противодействия в правовых рамках избирательного процесса.
 
Библиография
1 Легитимация (лат. Legitimus — законный) — признание или подтверждение законности какого-либо права, полномочия. Словарь иностранных слов. — М.: Русский язык, 1982. С. 274.
2 Международные избирательные стандарты: Сб. документов. — М., 2004.
3 См.: Рекомендации по анализу законодательной базы выборов // Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ. — Варшава, 2001. С. 54.
4 Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы и пояснительный доклад, принятые Венецианской комиссией. 2002.
5  Конституция Российской Федерации. — М., 2003; О состоянии законодательства в Российской Федерации. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года. — М., 2007; Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательного права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». — М., 2007; Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». — М., 2007.
6 Институт выборов в истории России. Библиографический указатель. — М., 2002; Политические институты, избирательное право и процесс в трудах западноевропейских мыслителей ХVII—начала ХХ века: Хрестоматия. — М., 2003; Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей ХIХ—начала ХХ вв.: Хрестоматия. — М., 2003.
7 См.: Шаран П. Сравнительная политология. Ч. 1. — М., 1992. С. 113—114.
8 См.: Вебер М. Избранные произведения. — М., 1990. С. 639.