Местные налоги в аспекте оптимизации доходной части местных бюджетов

З.А. КУДЖИЕВ,
главный специалист-эксперт юридического отдела межрегиональной инспекции ФНС России № 3 по Карачаево-Черкесской Республике
Т.Н. САВЕНКО,
соискатель СГУ
 
Проблемы оптимизации доходной части бюджетов традиционно находятся в центре внимания финансовой правовой науки[1]. Переход к системе среднесрочного бюджетного планирования в связи со вступлением в силу Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» по-новому высвечивает значение построения оптимальной системы местных бюджетов.
 
С одной стороны, среднесрочная перспектива создает больше возможностей для маневренности муниципального управления. С другой стороны, слишком узкие рамки собственных финансовых возможностей, обусловленные недостаточностью местного налогообложения, превращают эти перспективы в преимущественно гипотетические.
Местные бюджеты называют фундаментом бюджетной системы. Укрепление этого фундамента — кропотливая работа, требующая капитальной нормативно-правовой базы, правильной бюджетной стратегии, неукоснительного соблюдения всеми участниками бюджетного процесса финансовой дисциплины. Проблемы местных финансов, местных бюджетов всегда были в центре внимания ученых-финансистов и юристов.
Местные бюджеты пополняются через три канала — это налоговые, неналоговые и безвозмездные перечисления. Для построения сильной финансовой базы местного самоуправления важны все каналы, но для обеспечения устойчивости основы необходимо, прежде всего, наладить поступление местных налогов.
Вместе с тем, по оценкам специалистов, «доля собственных налоговых доходов местных бюджетов в среднем по стране покрывает менее 15% расходных потребностей местных бюджетов. Такое состояние бюджетного регулирования приводит многие местные бюджеты, даже ранее сбалансированные и бездотационные, к дотационности[2]. В 2006 году местные налоги составляли лишь 10% от общей суммы налоговых доходов местных бюджетов[3].
На федеральном уровне внимание к данной проблеме приковано потому, что с 1 января 2006 г. положения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) реализуются во всех субъектах Российской Федерации. При этом стартовые возможности участия в данном процессе у разных субъектов различны, ведь органы местного самоуправления нескольких тысяч новых муниципальных образований еще только приступили к формированию местных бюджетов. В этой связи прогнозные оценки различных ведомств резко отличаются. Так, по данным Министерства финансов РФ, прогнозируется лишь незначительный дефицит местных финансов, в то время как Счетная палата РФ приводит менее оптимистичные прогнозы[4].
На региональном уровне наблюдается еще более противоречивая картина, особенно в дотационных регионах.
Южный федеральный округ как в зеркале отражает системные проблемы формирования, распределения и использования местных бюджетов. Так, Ставропольский край в числе первых включился в процесс реализации Закона № 131-ФЗ[5]. В настоящее время накоплен опыт совершенствования методик анализа доходов и расходов бюджетов в разрезе расходов консолидированного регионального и местного бюджета, объема субвенций, выделяемых на исполнение государственных полномочий местным бюджетам, в том числе городским округам, муниципальным районам и поселениям. Укрепляется информационная основа реформирования финансовых отношений, применяются современные разработки ученых, в частности автоматизированная система управления бюджетным процессом.
Важность создания адекватной информационной базы местного налогообложения осознается путем ошибок и технологических недоработок. Так, в 2005 году результаты прокурорского надзора по 88 муниципальным образованиям Карачаево-Черкесской Республики свидетельствовали об отсутствии достоверных данных о налогооблагаемой базе и прогнозных показателей социально-экономического развития по всем муниципальным образованиям Карачаево-Черкесской Республики на 2005 год. В результате Закон Карачаево-Черкесской Республики № 22-РЗ «О республиканском бюджете на 2005 год» был принят лишь 3 февраля 2005 г., т. е. с отступлением от порядка рассмотрения закона о бюджете и его утверждения, предусмотренного ст. 187 Бюджетного кодекса РФ, или более чем через месяц после начала очередного финансового года. Наблюдались случаи нецелевого использования бюджетных средств, как свидетельствуют об этом итоги проверки, проведенной в первом полугодии 2005 года Контрольным департаментом аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе[6].
С опытом постепенно приходит четкое осознание того, что отсутствие актуальной информации о налогоплательщиках приводит к дополнительным материальным затратам и объемам работ, создает очереди в инспекциях, вызывает нарекания и жалобы со стороны граждан, имеющих льготы. Вот почему постепенно формируется взаимодействие налоговых служб и муниципальных органов власти. Так, Управление Федеральной налоговой службы по  Ставропольскому краю повсеместно выступает инициатором электронного взаимодействия с муниципальными органами власти.
Постепенное накопление результатов помогает понять, что расширение финансовой основы местного самоуправления — не самоцель. Такая задача продиктована самой логикой муниципальной реформы. Так, статьями 14—16 Закона № 131-ФЗ определен перечень вопросов местного значения, который насчитывал для поселений — 22, для муниципальных районов — 20, для городских округов — 27 вопросов. В связи с принятием в течение 2006—2007 гг. ряда федеральных законов число вопросов местного значения увеличилось и составило: для поселений — 34, для муниципальных районов — 31, для городских округов — 38 вопросов. В то же время расширение перечня местных вопросов не опиралось на выверенный реестр расходных обязательств всех уровней бюджетной системы[7]. Таким образом, к сожалению, нередко нарушалась логика, обусловленная необходимостью действовать системно, когда постановка задач на любом уровне бюджетной системы синхронизируется с комплексной проработкой вопросов вплоть до принятия необходимых организационно-правовых решений.
В соседнем регионе, Карачаево-Черкесской Республике, по данным контрольного департамента, в 2005 году все 12 муниципальных образований Хабезского района являлись полностью дотационными, аналогичная картина наблюдалась и в других районах. Низкая налогооблагаемая база и отсутствие финансовой стабильности продолжали негативно сказываться на своевременности проведения ремонта объектов социальной сферы, жилья; существуют также проблемы и в реализации межбюджетных отношений. Данные прокурорских проверок в этом регионе свидетельствовали о неоднократной практике опротестования предоставления ссуд, о нарушениях финансовой дисциплины, а именно сроков погашения задолженностей.
В Карачаево-Черкесской Республике так и не удалось решить задачу создания эффективной системы местного налогообложения, хотя именно регулирующие налоги (налоги на прибыль, на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц и т. д.) являлись основным источником местных бюджетов. В течение 2004—2006 гг. наблюдался резкий прирост величины регулирующих налогов в доходной части местных бюджетов.
Разумеется, настроить систему местных налогов — трудная задача, так как в ней отражаются политико-правовые аспекты взаимодействия бюджетной и налоговой систем, столкновение интересов всех участников финансовых отношений. Системные проблемы удачно, на наш взгляд, сформулированные В. Христенко, не удается перевести в разряд локальных[8]. Сюда были отнесены: исторически сложившиеся противоречия между официальными и фактическими правилами игры; нечеткое разграничение полномочий по нормативно-правовому регулированию, предоставлению и финансированию бюджетных услуг; неурегулированность вопросов долговой политики на субнациональном уровне.
Налоговое регулирование формирования доходной части местных бюджетов не так уж существенно затрагивает собственно местные налоги, т. е. те, которые устанавливаются и вводятся в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Эти налоги обязательны к уплате на территории соответствующих муниципальных образований.
Статья 15 НК РФ к местным налогам и сборам относит земельный налог и налог на имущество физических лиц.
Всегда ли данный перечень был столь узок? Анализ особенностей налогового регулирования в части установления, введения и взимания местных налогов, начиная с 1992 года, т. е. со времени введения в действие Закона РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», и вплоть до настоящего времени демонстрирует несколько интересных тенденций.
Прежде всего, отсутствие стабильности в предлагаемых законодателем видах местных налогов и периодичности их действия. Так, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы взимался с 1 января 1993 г. до 1 января 2001 г., налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне — с 1992 по 2004 год, налог на рекламу — с 1992 по 2005 год.
На местном уровне, начиная с 1 января 2005 г., не предусмотрено ни одного вида сборов, тогда как до 1 января 2004 г. существовало 16 сборов.
Таким образом, даже в количественном отношении с точки зрения изменившегося набора местных налогов произошли кардинальные изменения в налоговой основе доходов местных бюджетов. Поэтому налоговое законодательство все еще не обеспечивает процесс укрепления финансовой базы местного самоуправления стабильностью и долговременной перспективой. Сокращение перечня местных налогов еще более обостряет проблему изыскания финансовых средств на долговременные местные расходы. Данные проблемы решаются в основном за счет:
· использования механизма межбюджетного регулирования местных бюджетов;
· нормативов отчислений от регулирующих доходов;
· дотаций и субвенций местным бюджетам;
· средств, выделяемых из Федерального фонда поддержки регионов;
· средств, поступающих по взаимным расчетам.
Сопоставление средств, полученных в результате местного налогообложения и межбюджетного регулирования, бесспорно свидетельствует о приоритете последнего.
Какие юридические и организационные мероприятия можно было бы считать в этой связи прогрессивными?
Во-первых, следует, на наш взгляд, перенести акцент с межбюджетного регулирования на создание собственной финансовой базы местного самоуправления. Нужно реализовать предложения Президента РФ В.В. Путина, изложенные им в Бюджетном послании от 09.03.2007 «О бюджетной политике в 2008—2010 годах». Необходимо принять федеральный закон, регламентирующий взимание местного налога на недвижимость жилого назначения, исчисляемого на основе рыночной стоимости жилья, одновременно предусмотрев систему социальных льгот для незащищенных слоев населения. Есть возможности повышения норматива отчислений в местные бюджеты и от налогов других уровней, и от применения специальных налоговых режимов.
Во-вторых, в деятельности налоговых служб усилия должны быть просчитаны по критерию оптимизации. Количественный анализ показывает, что основной потенциал прироста местных доходов по суммарному эффекту регулирующих и закрепленных налогов заключен в сфере подоходного налогообложения, налога на имущество и земельного налога. Так, УФНС России по Ставропольскому краю проводит постоянный мониторинг, позволяющий определять наиболее критические зоны оптимизации финансовой основы развития Ставропольского края.
Поскольку Ставрополье — преимущественно сельскохозяйственный регион, актуализируется взимание земельного налога.
В современной юридической литературе не так часто встречаются работы, содержащие анализ экономико-правовых основ земельного налога. А ведь для его прочного утверждения необходимы основательные проработки причин его введения, объекта земельного налога, иных элементов юридического состава данного налога, необходимы экономико-правовые исследования кадастра.
Так, И.И. Янжул давал следующее определение кадастра: «Кадастром называется совокупность всех мер, служащих к точному определению объекта поземельного налога, т. е. чистого налога с земли»[9]. Логика его суждений, понятийный аппарат земельного налога складывались на основе использования статистических данных, сравнительно-правового и сравнительно-исторического методов изучения кадастровой политики многих государств. Ученый скрупулезно исследовал недостатки французского кадастра, средства упрощения кадастра и только затем перешел к рассмотрению поземельного налога во Франции, Австрии, Пруссии, Англии и России. Очевидно, что методологические основы исследования данного налога намного сложнее, чем простое отслеживание его законодательной истории. Одним из последних инструментов изучения институциональной истории земельного налога в России является мониторинг. В Ставропольском крае мониторинг широко используется, позволяя создать банк данных для дальнейших юридическо-технических мероприятий.
Так, по данным УФНС России по Ставропольскому краю, 132 муниципалитета пока не исполняют своих обязательств по передаче информации о льготах, 47 — не передают информацию о земельных участках, 31 муниципалитет никак не взаимодействует с налоговыми органами.
Имеются трудности, связанные с введением главы 31 НК РФ, в связи с чем значение роли земельного налога при формировании бюджетов постепенно утрачивает свои принципиальные позиции. Снижение уровня поступлений вызвано изменением порядка начисления налога и многочисленными проблемами, которые связаны с претворением в жизнь положений нового законодательства о земельном налоге.
Ситуация усложняется не столько необходимостью принятия всеми муниципальными образованиями региона нормативных правовых актов о введении земельного налога, сколько необходимостью получения полной и достоверной информации о земельных участках, признаваемых объектами налогообложения. Требует особого внимания и вопрос качества информации, которая в дальнейшем будет использована при начислении земельного налога, особенно данных кадастровой оценки по кадастровым кварталам. Ошибки и несоответствия действительным фактам при формировании электронной базы данных по объектам налогообложения обусловливают ряд проблем, связанных с идентификацией полученных сведений.
Однако изначальная проблема состоит в отсутствии единых правовых методов и подходов к решению задач по сверке информации, которую на момент формирования Единого государственного реестра земель муниципальные образования имели в неунифицированном и несистематизированном виде. Именно по этой причине, по мнению экспертов, муниципальные образования и органы Роснедвижимости в 2005 году не смогли обеспечить проведение целого ряда мероприятий, направленных на инвентаризацию земель всех категорий.
В качестве примера можно привести ситуацию с процессом идентификации кадастровых участков в Ставропольском крае. По данным УФНС России по Ставропольскому краю, из общего количества представленных сведений о 993 тыс. земельных участков на сегодняшний день идентифицирован 61% сведений (605 тыс. участков). В остальных случаях требуется непосредственное участие органов местного самоуправления.
По мнению представителей УФНС России по Ставропольскому краю, похожие проблемы имеют место и в других регионах. В этой связи издание приказа Минфина России от 23.03.2006 № 47-н «Об утверждении формы “Сведения о земельных участках, расположенных в пределах муниципального образования” и Рекомендаций по ее заполнению» способствовало установлению совместных правил игры между налоговыми органами и муниципалитетами.
Есть юридическо-технические вопросы, связанные с проведением инвентаризации и наведением порядка в учете земельной документации, а также объектов земельной собственности. Выполнение этой работы затрудняется из-за отсутствия автоматизированной системы, позволяющей муниципальным образованиям оформлять и заполнять сведения в электронном виде, а зачастую и по причине отсутствия необходимого технического оснащения, особенно в сельских администрациях.
По оценке специалистов УФНС России по Ставропольскому краю, фактором снижения уровня поступления в бюджет земельного налога явилось и не всегда взвешенное применение права муниципальных властей на предоставление дополнительных льгот отдельным категориям налогоплательщиков. Так, по данным специалистов УФНС России по Ставропольскому краю, в одном из малонаселенных сел края, где общее количество владельцев земельных участков составляет около 1000 человек, льготы предоставлены более 90% населения, платить налог будут лишь 53 человека. Сумма налога, исчисленного по земельным участкам этого муниципалитета, составит 2000 руб. Вскрываются также интересные аспекты, требующие дополнительного обоснования в контексте теории «экономика права». Представители УФНС России по Ставропольскому краю под считали, например, что сумма исчисленного налога по минимальной кадастровой оценке (20 руб. и менее на одного налогоплательщика) составит в среднем 2,5 млн руб. Но при этом затраты бюджета, связанные с формированием и доведением налоговых уведомлений, составят 4,5 млн руб.
В этой связи заслуживает поддержки предложение о необходимости законодательного установления права налоговых органов доводить реестры минимальных налоговых начислений (до 20 руб.) до органов муниципальных образований без распечатки и отправки налоговых уведомлений в адрес каждого налогоплательщика.
В Ставропольском крае опробован также прогрессивный опыт создания временных пунктов по приему налогов в отдаленных деревнях и поселках, где отсутствуют отделения сберегательных банков, так как затраты населения на поездки в ближайшее отделение банка могли оказаться больше, чем предъявленный налог.
Таким образом, только совместные организационно-правовые мероприятия всех заинтересованных сторон могут оптимизировать эффективное включение муниципальных образований в единый бюджетный и налоговый процесс, способствуя укреплению доходной части местных бюджетов.
 
Библиография
1 См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. — М.: Статут, 2002.
2 См.: Мокрый В.С. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления. http://www.lawmix.ru
3 См.: Финансовое обеспечение муниципальных образований в условиях среднесрочного планирования. Круглый стол // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 7. С. 33.
4 См.: Финансовое обеспечение муниципальных образований в условиях среднесрочного планирования. С. 32.
5 См.: Материалы по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Ставропольском крае. — Ставрополь, 2005. С. 1; Программа реформирования финансов муниципального образования г. Буденовска. — Буденовск, 2003.
6 См.: Президентский контроль // Информационный бюллетень. 2005. № 6. С. 9—12.
7 См.: Финансовое обеспечение муниципальных образований в условиях среднесрочного планирования.  С. 33.
8 См.: Христенко В. Межбюджетные отношения: избавление от иллюзий // Государственная служба. 2002. № 3 (17).
9 Янжул И.И. Указ. соч. С. 294.