Народ как субъект конституционного права на благоприятную окружающую среду

УДК 342.7

Страницы в журнале: 29-33 

Д.С. ВЕЛИЕВА,

кандидат  юридических  наук, доцент, зав. кафедрой конституционного права Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина

Обосновывается точка зрения, что субъектом конституционного права на благоприятную окружающую среду выступает российский народ. Такой вывод обоснован Конституцией РФ, нормами международных актов  и федерального законодательства. Народ Российской Федерации имеет право предпринимать активные меры по восстановлению нарушенного права на благоприятную окружающую среду: публичные действия (митинги, демонстрации), референдум по вопросам охраны окружающей среды, коллективные обращения и т. д.

Ключевые слова: право каждого на благоприятную окружающую среду, коллективные субъекты права на благоприятную окружающую среду, правосубъектность народа, право настоящего и будущих поколений на благоприятную окружающую среду, экологические права коренных малочисленных народов.

Substantiates the view that the subject of the constitutional right to a healthy environment is the Russian people. Such a conclusion is justified by the RF Constitution and the norms of international laws and federal legislation. People of the Russian Federation has the right to take active measures to restore the violated right to a healthy environment: public action (rallies, demonstrations), the referendum on the environment, collective petitions, etc.

Keywords: everyone's right to a healthy environment, collective entities the right to a healthy environment, the legal personality of the people, the right to present and future generations a healthy environment, environmental rights of indigenous peoples.

В  Конституции РФ право на благоприятную окружающую среду  закрепляется как право каждого: граждан Российской Федерации, иностранцев, апатридов и лиц с двойным гражданством. Законодатель не случайно делает акцент на правах человека, а не на правах гражданина. Это связано с тем, что в основу новой концепции прав человека положен иной подход к субъекту правового статуса личности, который выражается прежде всего в том, что впервые  на конституционном уровне юридически признана категория «права человека».

Права человека — это не только права отдельных лиц, но и права целых общностей (например, детей, женщин, национальных меньшинств, социальных групп, народов, народностей). Права граждан по сравнению с правами человека охватывают значительно меньший круг субъектов. Отсюда и различие в объекте и субъекте права на благоприятную окружающую среду.

Отметим, что выделение состава субъектов права на благоприятную окружающую среду очень важно, так как конкретное содержание данного права в отношении каждого из его носителей может быть различным. Это справедливо отмечает и  М.М. Бринчук, по мнению которого вопросы, связанные с субъектом  права на благоприятную окружающую среду, далеко не второстепенны[1].

В научной литературе выделяется классификация прав и свобод человека и гражданина по субъекту осуществления прав. По данному критерию принято разграничивать индивидуальные и коллективные права, включая права народов. Существует мнение об особом статусе прав народов[2].

Как известно, после Второй мировой войны началось формирование третьего поколения прав человека, природа прав которого составляет предмет дискуссии. Следует, на наш взгляд, согласиться с мнением Р.А. Мюллерсона о том, что права человека одновременно являются правами народов: на мир, на здоровую окружающую среду, на прогрессивное, социальное и экономическое развитие конкретного общества и всего мирового сообщества. Эти права принадлежат каждому человеку и каждому народу, можно сказать — человечеству в целом[3]. Особенность рассматриваемых прав состоит в том, что они являются коллективными и могут осуществляться не только (а может быть, и не столько) одним человеком, сколько коллективами, общностями, государствами[4]. Разумеется, отдельный человек принимает участие в реализации таких прав, но это участие связано не с личным статусом, а с его положением как члена коллектива, общности, государственно-организованного общества. Между индивидуальными и коллективными правами существует взаимозависимость, в основе которой заложен принцип: осуществление коллективных прав должно в максимальной степени удовлетворять индивидуальные интересы личности.

Коллективные права — это права, реализуемые множеством субъектов, т. е. права народа, нации, общности, ассоциации. Например, право на забастовку, право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и др. Права данной группы принято считать коллективными, или солидаристскими. Некоторые авторы тем самым подчеркивают беспомощность как индивидов, так и отдельных государств в определенных критических ситуациях и неэффективность их действий в одиночку. Эти права действительно не могут осуществляться отдельным индивидом, последний может принять участие в их реализации лишь на положении члена коллектива (т. е. его личный статус не будет учитываться). Например, отдельно взятый представитель коренного малочисленного народа не может индивидуально использовать право на самоопределение. Однако совместно с другими представителями своего народа он пользуется определенными льготами, установленными государством в соответствии с правом на самоопределение[5].

По мнению Ю.А. Занкиной, эти права могут считаться как индивидуальными, так и коллективными, поскольку от их реализации выгадывает в конечном итоге индивид. Более того, мы можем и должны говорить о праве индивида на здоровую и сбалансированную окружающую среду, о праве на гуманитарную помощь и т. п.[6]

Среди коллективных субъектов выделяются этнические, языковые и религиозные меньшинства (согласно Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятой резолюцией 47/135 Генеральной ассамблеи ООН от 18 декабря 1992 г.) и народы (нации, коренные и малочисленные народы, народы, ведущие племенной образ жизни, — ст. 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года; ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года (далее — Пакты).

Меньшинства и народы считаются одновременно как коллективным, так и индивидуальным субъектом (в зависимости от содержания признаваемых прав человека). Если речь идет о правах, которые гарантированы им как сообществу в целом, например, праве на самоопределение (ст. 1 Пактов), праве на сохранение родного языка (ч. 3 ст. 68 Конституции РФ), праве на сохранение своих обычаев, традиций, культуры, институтов (ст. 27 Пакта о гражданских и политических правах; статьи 4 и 8 Конвенции о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах, принятой  Генеральной конференцией МОТ в Женеве в 1989 году; ст. 69 Конституции РФ), то меньшинства и народы выступают коллективным субъектом. Если же речь идет о наделении представителей этих меньшинств и народов правами, равными с представителями других сообществ и населения в целом (статьи  2 и 3 указанной Конвенции 1989 г.), то представители меньшинств выступают индивидуальными субъектами прав человека[7].

Субъектом права на благоприятную окружающую среду является и российский народ. Такой вывод вытекает из норм Конституции РФ (что и было указано выше), Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, федеральных законов от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире», от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

В сфере конституционного права обоснованием данной тенденции могла бы служить идея о том, что в настоящее время появляется новый субъект конституционно-правовых отношений — будущие поколения россиян. В преамбуле Конституции РФ подчеркивается ответственность народа России за свою Родину перед будущими поколениями. Как о субъекте правоотношений о будущем поколении говорится также, например, и в сфере бюджетных отношений. Следовательно, у государства появляется новая публичная цель — защита экономических интересов будущих поколений россиян[8].

Положение о правосубъектности народа в науке конституционного права следует признать вполне устоявшимся и традиционным. Большинство исследователей склонны положительно решать вопрос о конституционной правосубъектности народа, выделяя его как особого субъекта права[9].

Однако, по мнению ряда авторов, народ, нации, социальные группы выступают не субъектами права, а субъектами политики, являясь источником и носителем политической власти[10]. Другие же ученые признают народ субъектом преюдициальных правоотношений[11]. То, что условно может быть названо преюдициальными правоотношениями, представляет собой явления доюридического характера, принадлежащие к области непосредственно социальных прав.

Такая позиция обосновывается тем, что главные социальные общности людей (народ, нация, человечество в целом) представляют собой некие институты политической жизни, выражающие ее глубинные связи. При этом они не обладают и не могут обладать свойствами внешне обособленного, институционного, формально персонифицированного порядка, что позволило бы им быть субъектами правовых отношений. Социальные общности выступают в сфере правовых отношений не непосредственно, а опосредствованно — через персонифицированные социальные образования (государство, избирательный округ и др.) и разнообразные организации, в том числе партии, профессиональные союзы, кооперативы[12].

Аналогичной позиции придерживаются и современные авторы. Так, профессор Е.В. Колесников обосновывает данную точку зрения тем, что в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ названы формы участия народа  в осуществлении власти (референдум и выборы), а это только избирательный корпус, и, соответственно, «данную социальную общность юридизировать не следует»[13].

Считаем данную позицию не вполне верной. Нельзя возможности народа сводить только к участию в избирательном процессе, к способности  выступать субъектом конкретных конституционных отношений. Народ выступает носителем коллективных прав (например, права на мир, на благоприятную окружающую среду), и в этом случае речь идет не столько о правопользовании, сколько о правообладании.

Как справедливо отмечает В.И. Крусс, «по объему (содержанию) “правопользование” не всегда равнозначно “правообладанию”»[14]. В качестве аргумента автор приводит мнение М.И. Васильевой, согласно которому право на благоприятную окружающую среду, взятое как «правопользование» (пассивное пользование социальным благом — состоянием факторов окружающей среды), не требует для реализации специальных условий, относящихся к субъекту, не предполагает наличия у него особых юридических качеств или специальной правовой формы[15].

Обратим внимание, что В.И. Крусс суть конституционного правопользования сводит к  пользованию «каждым человеком основными правами и свободами для целей обретения и усвоения тех конституционных благ, которые он сам полагает для себя необходимым»[16].

Сказанное применимо и к народу как к субъекту конституционного правопользования — пользования благоприятным состоянием окружающей среды, которое не предполагает принятия активных мер со стороны народа как субъекта. Благоприятное состояние окружающей среды обеспечивается государством посредством реализации организационных, правовых и иных мер. Только при нарушении права на благоприятную окружающую среду народ как субъект права может предпринимать активные меры по восстановлению нарушенного права. И даже в данном случае предпринятые меры могут быть коллективными: публичные действия (митинги, демонстрации), референдум по вопросам охраны окружающей среды, коллективные обращения и т. д.

Разумеется, в таких коллективных, публичных мероприятиях может принять участие только взрослое население, однако оно в данном случае выражает мнение всего населения, народа. Ведь и в Конституции РФ (преамбула), как указывалось выше, говорится об «ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями».

По справедливому замечанию авторов комментария к Конституции РФ право, даже в форме конституции, единолично не в состоянии решить эти задачи, но оно призвано создать адекватные социальные механизмы для решения вопросов об обеспечении благополучия и процветания России и об ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями. Благополучие и процветание России во многом зависят от динамичного развития экономики, продуманной демографической политики, разумной системы налогообложения и т. п. Что касается ответственности перед будущими поколениями, то речь идет об экологической политике, охране окружающей среды, обеспечении здоровья нации, целостности государства и т. д. Залогом всего этого является реализация нормы комментируемого Основного Закона[17].

Важнейшие международные акты по вопросам охраны окружающей среды содержат положения об интересах нынешних и будущих поколений: Декларация Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 года (Принцип 1)[18], Декларация по окружающей среде и развитию, принятая на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в г. Рио-де-Жанейро в 1992 году[19], Канкунская декларация, принятая 8 мая 1992 года на Международной конференции по ответственному рыболовству (ст. 1)[20] и др.

Декларация тысячелетия ООН, принятая резолюцией 55/2 на восьмом пленарном заседании 55-й сессии Генеральной ассамблеи ООН в г. Нью-Йорке 8 сентября 2000 г., в числе фундаментальных ценностей называет «уважение к природе»; согласно декларации, в основу охраны и рационального использования всех живых организмов и природных ресурсов должна быть положена осмотрительность в соответствии с постулатами устойчивого развития. Только так можно сохранить для наших потомков те огромные богатства, которые дарованы нам природой. Нынешние неустойчивые модели производства и потребления должны быть изменены в интересах нашего будущего благосостояния и благополучия наших потомков.  Декларация содержит также специальный раздел  — «Охрана нашей общей окружающей среды» (IV), в котором провозглашается необходимость принятия общих усилий «в деле избавления всего человечества, и прежде всего наших детей и внуков, от угрозы проживания на планете, которая будет безнадежно испорчена деятельностью человека и ресурсов которой более не будет хватать для удовлетворения их потребностей» (ст. 21)[21].

Следовательно, уместно говорить о конституционном праве настоящего и будущих поколений людей на благоприятную окружающую среду.

Задача российского государства в современных условиях — обеспечение права на благоприятную окружающую среду и неукоснительное его соблюдение в интересах всего российского народа.

По мнению О.Н. Букаевой, в связи с отсутствием универсального толкования термина «народ» критиковать ту или иную позицию в понимании данной категории не совсем научно, так как каждая из приведенных точек зрения имеет комплекс политико-правовых оснований и тем или иным образом реализуется в нормотворческой и правоприменительной практике[22].

Народ как субъект права признается Конституцией РФ и в других статьях. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 9 земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Из приведенной нормы следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов, т. е.  естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения[23]. С Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из ст. 9 во взаимосвязи со статьями 71 и 72 Конституции РФ обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов.

Анализируемое конституционное положение конкретизировано в части второй ст. 2 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», согласно которой владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

В данном случае народ законом признан в качестве субъекта правоотношений в сфере недропользования.

Следовательно, рассматриваемая норма Конституции РФ должна трактоваться как обязанность органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц по рациональному и эффективному использованию земли и других природных ресурсов; их охране от нерационального использования, порчи, заражения; восстановлению и улучшению возобновляемых природных ресурсов и экономному расходованию невозобновляемых.

Все это должно осуществляться в интересах каждого землевладельца и природопользователя, а также в интересах многонационального народа России и каждого из входящих в его состав народов с учетом обеспечения прав будущих поколений. При этом в определенных законом случаях необходимы некоторые ограничения прав и свобод собственников и иных лиц по использованию земли и других природных ресурсов требованиями их эффективного и рационального использования, охраны, всеобщими (социальными, экономическими, экологическими, градостроительными, технологическими и др.) интересами, правами других лиц, потребностями защиты основ конституционного строя, нравственности и здоровья населения[24].

Данный конституционный принцип требует рационального использования и охраны земли и других природных ресурсов как среды обитания народов, проживающих на территории Российской Федерации. Вся деятельность, связанная с использованием и охраной земли и других природных ресурсов, должна основываться на учете значения земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности человека. Именно поэтому использование земли и других природных ресурсов в целях обеспечения устойчивого развития и жизнедеятельности народов, проживающих на территории России, должно осуществляться при условии сохранения благоприятной окружающей среды и природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений[25].

Сказанное выше согласуется с правовой позицией Конституционного суда РФ, согласно которой приведенное конституционное положение в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции РФ целью обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними определяет взаимообусловленность закрепленных Основным Законом России права каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42) и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58), выражая тем самым один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности — принцип приоритета публичных интересов[26].

Таким образом, в числе субъектов права на благоприятную окружающую среду следует назвать не только индивидуальных субъектов (как это общепринято), но и коллективных. В общем виде к субъектам исследуемого права относятся: граждане Российской Федерации, иностранцы, лица без гражданства, лица с двойным гражданством, народ, нации, общности, ассоциации. К ним же, как нами было отмечено выше, необходимо отнести настоящее и будущие поколения.

Коллективные субъекты конституционных прав,  в том числе права на благоприятную окружающую среду, в свою очередь можно подразделить на формализованные в юридическом смысле, т. е. выступающие в виде одной из организационно-правовых форм, предусмотренных действующим законодательством, и неформализованные. К первым можно отнести различного рода общественные организации и объединения, которые приобретают свою правосубъектность путем государственной регистрации либо совершения иных юридически значимых действий. Неформализованные коллективные субъекты  права представляют собой естественно сложившиеся общности людей, не обладающие официально закрепленным статусом. К таковым следует отнести народы, нации, национальные меньшинства и т. п. Как правило, данные коллективные субъекты осуществляют свои правомочия, вытекающие из предоставленных им прав, посредством образования формализованного субъекта, который представляет их интересы. Однако в качестве правообладателя выступают непосредственно указанные выше неформализованные субъекты.

Библиография

1  Подробнее об этом см.: Бринчук М.М. Благоприятная окружающая среда — важнейшая категория права // Журнал российского права. 2008. № 9. С. 37—52.

2  См.: Бахин С.В. О классификации прав человека, провозглашенных в международных соглашениях // Правоведение. 1991. № 2. С. 44—45.

3  См.:  Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. — М., 1991. С. 30.

4  См.: Лукашева Е.А. Генезис идей прав человека и правового государства. — М., 1996. С. 27.

5  См.: Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. Права и свободы человека. Трактовка свободы как важнейшего принципа права // Адвокат. 2006. № 7.

6  См.: Занкина Ю.А. Понятие и сущность прав человека // Адвокатская практика. 2005. № 1. С. 23—25.

7 Там же.

8 См.: Гаджиев Г.А. Конституция России как правовая основа экономики: правовая модель и современность // Известия вузов. Правоведение. 2009. № 2. С. 83—90.

9  См.: Алекссев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. II. — М., 1982. С. 149; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. — М., 2001. С. 317—329; Он же. Российский конституционализм. — М., 2008; Бурцев А.А. Система субъектов конституционно-правовых отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2005. С. 17; Матейкович М.С., Воронин В.В. Народ, гражданское общество, общественность как субъекты конституционно-правовых отношений // Право и политика. 2007. № 10. С. 85—92.

10  См.: Основин В.С. Советские государственно-правовые отношения. — М., 1965. С. 38—39.

11  См.: Губенко Р.Г. Советский народ — субъект конституционных правоотношений // Советское государство и право. 1980. № 10. С. 114—115.

12  См.: Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. Вып. 1. — Саратов, 1967. С. 60; Кабышев В.Т., Миронов О.О. Категория «народ» в советском конституционном законодательстве  // Правоведение. 1969. № 4. С. 40—41.

13  Цит. по: Конституционное право России: Учеб. / Под ред. Г.Н. Комковой. — М., 2005. С. 21.

14  Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. — М., 2007. С. 63.

15  См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. — М., 2003. С. 107.

16  Крусс В.И. Указ. соч. С. 21.

17  См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. Постатейный / Под ред. Ю.А. Дмитриева. — М., 2007.

18  См.: Действующее международное право. Т. 3. — М.: Московский независимый институт международного права. 1997. С. 682—687.

19  Там же. С. 687—692.

20  См.: Вылегжанин А.Н., Зиланов В.К. Международно-правовые основы управления морскими живыми ресурсами. Теория и документы. — М., 2000. С. 447—451.

21  www.un.org/russian/documen/declarat/summitdecl.htm

22  См.: Букаева О.Н. О правосубъектности народа // Право и политика. 2007. № 8.

23  См.: Постановление КС РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» //  СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

24  См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. Постатейный / Под общ. ред. В.Д. Карповича. — М., 2002. С. 124.

25  См.: Сухова Е.А. Справочник юриста по земельному праву. 2-е изд. — СПб., 2007.

26  Постановление КС РФ от 14.05.2009 № 8-П «По делу о проверке конституционности положения подпункта “б” пункта 4 Постановления Правительства РФ “Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия” в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан // Российская газета. 2009. 27 мая.