Э.В. ДОРЖИЕВА,

аспирантка кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ

 

Государственное управление в России во многом уникально, как и российский федерализм, который, несомненно, влияет на развитие государственного управления. Федерализм не сводится ни к национально-государственному (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам) устройству. Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны. В связи с этим ссылки на международный опыт, примеры других государств, а тем более аргументы в пользу использования зарубежного опыта, очень условны. Как правило, они используются российскими политиками и учеными для подкрепления идеологической позиции[1]. Асимметричность федерации заключается, в частности, в сосуществовании «национальных» и «обычных» регионов, в строительстве федерации одновременно «снизу» — как реакции на требования прежде всего «национальных» субъектов и средства сохранения единства, и «сверху» — как политического проекта верхов, в особенности в отношениях с «чисто русскими» регионами.

Поскольку почти три четверти субъектов Российской Федерации не обладают статусом государственности, а 32 субъекта образованы по этническому признаку, Россия, провозгласившая федеративное устройство, оправданно сохраняет немало конструкций, присущих унитарному государству. При этом важно подчеркнуть, что в мире более типичны случаи, когда при формировании федерации субъекты объединяются, создают центр и передают ему часть своих полномочий.

В России, согласно Конституции, государственное управление осуществляется следующим образом: полномочия передаются сверху вниз, от Российской Федерации — субъектам, самостоятельность которых неравномерно увеличивается. Причем предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов разграничиваются Конституцией РФ, федеральными законами и договорами.

Сепаратистские настроения в регионах во многом зависят от нестабильности федеральной власти. Но эта стабильность, в свою очередь, обусловливается региональным сепаратизмом. Большей или меньшей самостоятельности хотят все. Каждый субъект Российской Федерации, исходя из своих возможностей давления на федеральные органы государственной власти, выстраивает собственную модель взаимоотношений с ними, пытаясь закрепить свою самостоятельность двусторонним договором, а также в своей конституции (уставе). В целом взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами развиваются противоречиво. Во многих сферах государственного управления происходит усиление федеральной власти, в других — ее ослабление. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений — задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и права.

Особенности асимметрии современной конституционной модели российского федерализма обусловлены различиями в статусе субъектов Российской Федерации, образованных на национальных и территориальных основах. Считается, что республики и автономные формирования (автономная область и автономные округа) образованы на национальной основе, в то время как другие субъекты Федерации (края, области, города федерального значения) — на территориальной. В российской юридической науке нет единства мнений в вопросе о том, насколько это оправданно в отношении России. Так, Б.С. Эбзеев, Л.М. Карапетян считают, что между национальной и территориальной моделями нет противоречий. Последние — плод консервативного унифицированного подхода к федерализму без учета конкретной специфики той или иной страны[2]. По мнению В.Е. Чиркина, национально-территориальный подход соответствует международно признанному коллективному праву народов на самоопределение, он может способствовать достижению ряда иных целей, включая интеграцию государства и преодоление противоречий между разными этносами[3].

Уроки новейшей истории в период перестройки не были учтены при разработке Конституции РФ и конституций республик. Положение ч. 2 ст. 5 Конституции РФ о том, что республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ — свои устав и законодательство, использовано в конституциях республик для установления суверенитета.

Вопрос о суверенитете республик в составе Российской Федерации рассмотрен Конституционным судом РФ, который в своем Постановлении от 07.06.2000 г. № 10-П по делу о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений Конституции Республики Алтай по вопросу ее суверенитета (далее — Постановление), а также в Определении от 27.06.2000 г. № 92-О по делу о проверке аналогичных положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия-Алания и Татарстан признал несоответствие их основных законов Конституции РФ. В указанных решениях разъясняется, что по смыслу статей 3—5, 67 и 79 Конституции РФ суверенитет предполагает верховенство, независимость и самостоятельность федеральной государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном обращении. В соответствии с научной теорией суверенитета и международной практикой суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя (ч. 1 ст. 4).

Конституция РФ связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе страны, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа — носителя и единственного источника власти в Российской Федерации (ч. 1 ст. 3).

Также в Постановлении отмечается, что республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях не могут, а потому не вправе наделять себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Конституция РФ, определяя в ст. 5 (части 1 и 4) статус перечисленных в ч. 1 ст. 65 республик как субъектов Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством[4].

Следовательно, использование в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает признания государственного суверенитета этих субъектов, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

В научной юридической литературе высказывается мнение, что несогласуемые толкования понятия суверенитета и связанных с этим проблем могут быть сняты введением в текст Конституции РФ, конституции республик наряду с понятиями «государство» и «суверенитет» также понятий «государственность» и «суверенность». Тем самым будет признано, что суверенитетом наделено федеративное государство Российская Федерация, а республики и другие ее субъекты обладают признаками государственности и суверенности.

Россия столкнулась с проблемами политического сепаратизма, создавшего угрозу распада государственности. По мнению И.А. Конюховой, «...истоки современного политического сепаратизма берут свое начало в извращенном понимании права народов на самоопределение, когда данный принцип международного права трактуется необоснованно расширительно и произвольно»[5]. В России такой подход получил особо широкое распространение в менталитете юридической и политической элиты республик — субъектов Российской Федерации, многие из которых выступают за признание государственного суверенитета республик, приоритет договорных отношений над конституционно-правовыми, утверждение статуса коренных народов как государствообразующих независимо от их численности и стадии этногенеза, показателей полиэтничности территорий, на которых они проживают[6].

Право народов на самоопределение — общепризнанный в международном праве принцип, который должен обязательно применяться в рамках правового регулирования в качестве основополагающего принципа государственного управления. Для уяснения содержания данного принципа в рамках правового регулирования необходимо уточнить, что подразумевается под понятием «народы», которым гарантируется равноправие и право на самоопределение, и в каких случаях реализация права на самоопределение влечет за собой возникновение именно федеративных отношений.

В Конституции РФ термин «народ» употребляется в нескольких значениях. Во-первых, говорится о многонациональном народе России как о политической общности, источнике и субъекте публичной власти; народ — это граждане Российской Федерации, обладающие политическими правами и свободами. Согласно преамбуле Конституции РФ многонациональный народ России учредил Конституцию РФ и принял ее всенародным голосованием. В соответствии со ст. 3 многонациональный народ России признается носителем и единственным источником власти в Российской Федерации.

Народ рассматривается как этническая общность, обладающая определенными коллективными правами. Так, в ст. 9 Конституции РФ упоминается о народах, проживающих на соответствующей территории, основой жизни и деятельности которых признается земля и другие природные ресурсы. Статья 69 закрепляет положение о том, что Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Наконец, Конституция РФ говорит о народах России, обладающих правом на равноправие и самоопределение. Исходя из смысла федеративной модели, народы России как субъекты, которым гарантируется равноправие и право на самоопределение, представляют собой такую территориальную и политическую общность, качественные характеристики которой позволяют им самоопределиться территориально и политически на правах составной части — субъекта Российской Федерации. Такая форма самоопределения присуща именно федеративному государству, в то время как иные формы самоопределения: административно-территориальная автономия, территории местного самоуправления, общественные формы национально-культурной автономии — универсальны как для федеративного, так для и унитарного государства и их возникновение не влечет за собой изменений в федеративном устройстве государства.

Конституция РФ, закрепляя самоопределение народов как принцип российского федерализма, закладывает тем самым, как представляется, наднациональный подход к пониманию «народы» применительно к данному принципу. Народ как политико-территориальная общность, представляющая территорию (субъект Российской Федерации), не есть какая-то однородная в этническом или национальном отношении общность[7]. Это общность лиц разной национальности, исторически объединенных проживанием на одной территории, которая по политическим параметрам и демографическим, экономическим, социальным показателям развития несет или способно нести бремя субъекта Российской Федерации. Таким образом, ключевым критерием идентификации народа как общности, способного быть субъектом права на самоопределение, является объединение единой территорией проживания. Дополнительные факторы: этническая, религиозная общность и т.д. — усиливают консолидированность, но не являются обязательными. Народ как общность может быть многонациональным, его представители могут исповедовать разную веру, что характерно для России.

Прежде чем остановиться на содержании конкретных конституционных норм, следует обратить внимание на то, что Конституция РФ содержит многие положения, имеющие существенное значение для совершенствования национальных отношений в сфере государственного управления в нашей многонациональной стране.

В отличие от ранее действовавших конституций, российский основной закон не содержит раздела о национально-государственном устройстве Российской Федерации. В статье 5, помещенной в гл. 1 «Основы конституционного строя», определено, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации, а также что субъекты Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой равноправны. То, что Конституция РФ не содержит раздела о национально-государственном устройстве, с одной стороны, является гарантией равноправия субъектов Российской Федерации независимо от национального состава проживающего в них населения, а с другой — напоминанием о том, что в Российской Федерации все национальности соединены общей судьбой и все государственные органы (как федеральные, так и региональные) должны исходить из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства.

К тому же Конституция РФ исходит из принципа приоритета прав человека, которые являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — обязанность государства. В ст. 19 указано, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности или языковой принадлежности. Новой для нашей страны гарантией равенства граждан независимо от их национальной принадлежности является норма, установленная в ст. 26, в соответствии с которой каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность и никто не может быть принужден к ее определению.

Из этого следует, что национальная принадлежность человека не должна влиять на его права и свободы, в том числе и на право избирать и быть избранным. Вопрос о национальной принадлежности человека и гражданина не может отныне рассматриваться как условие его избрания в государственный орган, назначения на государственную службу и т. п.

Но вместе с тем государство не может не учитывать, что реализация ряда прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с его национальной самоидентификацией. Согласно Конституции РФ каждому принадлежит право определять свой родной язык, а государство обязано предоставить гражданину возможность пользоваться им, воспитывать и учить детей именно на этом языке. На государстве лежат обязанности, обусловленные многонациональностью народа Российской Федерации.

Конституция РФ начинается словами о том, что она принимается «исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов». Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его развития, гарантирует права коренных малочисленных народов, защиту прав национальных меньшинств, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и т.п.

Все вышесказанное налагает на Российскую Федерацию обязанность законодательного развития прав и свобод человека, обусловленных его национальной принадлежностью, включая, в частности, поддержку национальной культуры, сохранение народных традиций и обычаев.

В заключение хочется отметить тот факт, что федералистский путь в государственном управлении, выбранный Россией, объективно несет в себе много противоречий. И это понятно: трудно в одночасье сбросить с себя историческое прошлое.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что в настоящее время приоритетными направлениями в развитии государственного управления в многонациональных субъектах должны стать:

· формирование единого эффективного правового пространства Российской Федерации, основанного на соблюдении верховенства Конституции РФ и федеральных законов;

· развитие организационно-правовых гарантий обеспечения единства государственной власти Российской Федерации; создание дееспособной исполнительной «вертикали», системы органов исполнительной власти; обеспечение принципов единства судебной власти и усиление ее роли как ветви власти;

· органичное сочетание централизации и децентрализации на основе соблюдения конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий;

· правовое обеспечение равноправия субъектов Российской Федерации;

· совершенствование организационно-правового механизма кооперации и развития отношений сотрудничества и взаимной ответственности сторон федеративных отношений.

Выбор данных направлений в качестве приоритетных в государственно-правовой политике, обеспечение реализации конституционных принципов правового регулирования государственного управления требуют повышения роли федеральных органов государственной власти, и прежде всего — в создании единого правового механизма, который смог бы реально обеспечить развитие государственного управления в многонациональных субъектах Российской Федерации.

 

Библиография

1 См.: Иванов П. Каким быть завтра федерализму в России // Федерализм. 1999. № 3. С. 48.

2 См.: Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: Равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 5.

3 См.: Чиркин В.Е. Современный федерализм: Сравнительный анализ. — М., 1995. С. 33.

4 См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации. — М., 1994. С. 44.

5 Конюхова И.А. Российский федерализм: Поиск мира и стабилизации в российском государстве (национальный аспект). — М., 2000. С. 14.

6 См.: Вагизов Р.Г. Реальный федерализм как фактор стабилизации общества // Московский журнал международного права. 1993. № 1. С. 22—27.

7 См.: Сочетание территориального и национального начал в развитии российского федерализма // Регионология. 1997. № 1. С. 3.