Организация Объединенных Наций: возможности обеспечения международного права [1]

УДК 341.123

Страницы в журнале: 134-140 

Е.Т. БАЙЛЬДИНОВ,

кандидат экономических наук, доцент кафедры юриспруденции Семипалатинского государственного университета им. Шакарима

Этот процесс может затянуться и привести к серьезным последствиям, по крайней мере к потере доверия к ООН и международному праву, которое она обеспечивает. Кроме того, на сам проект резолюции по квалификации спора может быть наложено вето.

3. Совет Безопасности ООН не располагает собственными вооруженными силами, а также полицейским персоналом, состоящими на постоянной службе ООН. Это обстоятельство мешает не только оперативности применения превентивных и принудительных мер, но и эффективности проведения таких операций в силу языковой и культурной разницы личного состава, разного уровня оперативной и боевой подготовки, слабой оперативной совместимости национальных контингентов, предоставляемых в распоряжение ООН.

4. В соответствии с данными ООН[2], контингенты только 20% стран участвуют в операциях по поддержанию мира. В основном это контингенты развивающихся стран, которые не отличаются особой профессиональной подготовкой.

Непростое положение ООН осложняется еще и тем, что несколько самых мощных в военном и экономическом отношении стран мира либо уже выделили значительное количество своих ресурсов (главным образом для операций в Ираке и Афганистане), либо воздерживаются от этого. Несмотря на увеличение числа стран, предоставляющих свой личный состав, большую часть «голубых касок» по-прежнему выделяет основная группа развивающихся стран. По состоянию на 31.10.2006 в первую десятку стран, направляющих больше всего войск для операций ООН по поддержанию мира, входили Бангладеш, Пакистан, Индия, Иордания, Непал, Эфиопия, Уругвай, Гана, Нигерия и Южная Африка (на них в общей сложности приходилось более 60% всего военного и полицейского персонала ООН). Около 12,9% предоставил Европейский союз, 0,37% — США.

Кроме того, в среде миротворцев появились случаи сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств. Все это свидетельствует еще и о низком моральном состоянии личного состава национальных контингентов развивающихся государств.

Заместитель Генерального секретаря ООН Жан-Мари Геэнно, возглавляющий Департамент операций по поддержанию мира, неоднократно напоминал государствам-членам о том, что «предоставление хорошо оснащенных, обученных и дисциплинированных военнослужащих и полицейских для операций ООН по поддержанию мира — это коллективная обязанность государств-членов»[3]. Однако ситуация практически не меняется. Таким образом, отсутствие у ООН собственных вооруженных сил и полицейского персонала усугубляется и нежеланием развитых стран предоставлять своих военнослужащих, и низким качеством подготовки предоставляемых национальных контингентов.

5. ООН, не имея постоянных вооруженных сил, вынуждена заключать так называемые резервные соглашения с государствами-членами на предоставление национальных ВС для миротворческих операций. К примеру, Россия должна предоставить вертолетную группу (восемь машин), инженерно-саперную роту и госпиталь[4], и то только лишь спустя 90 дней после обращения. Таким образом, упускается драгоценное время на быстрое развертывание вооруженных сил. Все это не может не отражаться на оперативности действий ООН по нейтрализации разгорающихся конфликтов и по поддержанию мира.

6. Санкции, вводимые СБ в соответствии со ст. 41 Устава ООН, в первую очередь касаются государств, соседствующих с государством, против которого они применяются. Совершенно очевидно, что эти меры весьма невыгодны, а в некоторых случаях даже вредны соседям, поэтому они формально могут выполнить резолюцию СБ о введении санкций, но фактически втайне продолжать поддерживать отношения с наказуемым государством. В этом смысле санкции без действенного международного контроля неэффективны, а международных контролеров ООН наказуемое государство может просто не пустить на свою территорию (как это было в практике Ирака, Ирана, Югославии, Северной Кореи и других стран). Кроме того, СБ будет вынужден контролировать выполнение санкций не только государствами, соседствующими с наказуемым, но и рядом других, имеющих обширные отношения с наказуемым государством. Все это потребует выделения дополнительного военного, полицейского и гражданского персонала ООН в этих странах, а следовательно, увеличения времени его размещения и развертывания, а также роста взносов в бюджеты ООН. Учитывая незнание местного языка и культуры, недостаточную подготовку военно-полицейского персонала из развивающихся стран, СБ может обратиться за помощью к НАТО, как это не раз и случалось. Однако не каждое государство согласится разместить на своей территории иностранный воинский контингент, хотя бы и по мандату ООН (особенно если ему невыгоден международный контроль за его отношениями с наказуемым государством). Даже если государство будет уличено и обвинено в поддержании отношений с наказуемым государством в обход санкций ООН, у него всегда есть возможность свалить свою вину на юридических и физических лиц, через которые поддерживаются такие отношения, ограничившись заявлением о том, что виновные будут строго наказаны. Таким образом, государства, нарушающие международные санкции, всегда могут избежать ответственности, тем более что такая ответственность Уставом ООН не предусмотрена.

7. При установлении режима международных санкций в отношении какого-либо государства развивающиеся страны могут быть физически просто неспособными эффективно управлять этими процессами на своих территориях и контролировать своих юридических и физических лиц, поддерживающих экономические отношения с наказуемым государством.

8. Некоторым постоянным членам СБ может быть выгодно продолжать поддерживать отношения с наказуемым государством, даже несмотря на то, что в СБ они голосовали за введение санкций (дабы продемонстрировать свою приверженность целям и принципам Устава ООН). Обеспечиваться эти отношения могут благодаря присутствию в качестве международных контролеров в наказуемом государстве военного, полицейского и гражданского персонала заинтересованного государства.

9. Любое государство даже при заключенном особом соглашении о предоставлении вооруженных сил Совету Безопасности ООН может под различными предлогами заблокировать или затянуть ратификацию данного соглашения, что не позволит СБ получить войска в необходимое время.

Но и при заключенном и ратифицированном особом соглашении государство может предоставить недостаточно подготовленные войска (особенно это актуально для развивающихся государств), что в итоге отрицательно повлияет на выполнение миссии ООН.

10. Санкции СБ могут привести к гуманитарной катастрофе, резкому ухудшению социально-экономической и политической ситуации в стране, что вызовет недовольство населения и отрицательное отношение к ООН. Более того, непродуманные санкции могут привести к нарушению международного мира и безопасности, усилению и (или) обострению конфликта, еще большим негативным последствиям не только для народа наказуемого государства, но и для международного сообщества в целом.

11. Совет Безопасности ООН может заключить особое соглашение с США, и те, заинтересованные в мировой гегемонии, получат возможность вмешиваться во внутренние дела многих государств под флагом ООН.

12. Многонациональные силы ООН будут достаточно эффективны только в том случае, если они оперативно совместимы, проходят совместную оперативную и боевую подготовку, военнослужащие и гражданский персонал говорят на одном языке. Поскольку у ООН пока нет возможностей выполнить такие условия,  для большей эффективности выполнения своих миссий она будет вынуждена направлять национальные контингенты на ротационной основе. При этом каждый раз население государства, где развертываются вооруженные силы ООН, должно вновь привыкать к порядкам очередного контингента, а вновь прибывшие в страну войска должны будут осваивать страну, что приведет к дополнительной потере ресурсов и времени.

13. Совет Безопасности ООН может поручить выполнение миссии НАТО, что позволит странам Североатлантического альянса действовать в собственных интересах, а не в общих интересах мирового сообщества. Кроме того, не все государства НАТО могут предоставить свои войска, как это было, к примеру, в Афганистане.

14. Существует серьезная проблема обеспечения безопасности гражданского персонала ООН при проведении операций по поддержанию мира, что препятствует эффективному использованию гражданского персонала ООН в таких операциях.

15. Государство может отказаться предоставить свои войска или нарушить заключенное с СБ соглашение, особенно учитывая то, что никакой ответственности за это Уставом ООН не предусмотрено. Если государство не предоставит свои вооруженные силы, то СБ будет не в состоянии реализовать свои полномочия.

16. На современном этапе перед операциями ООН по поддержанию мира стоят колоссальные задачи. За последние несколько лет международное сообщество отметило значительный рост спроса на операции ООН в пользу мира. В мае 2006 года Департамент операций по поддержанию мира руководил 18 операциями в самых различных уголках планеты; в них участвовало почти 89 тыс. военнослужащих, полицейских и гражданских лиц. По сравнению с 2000 годом этот показатель увеличился более чем в 5 раз, по сравнению с маем 2005 года число участников возросло более чем на 10 000 человек, а с мая 2004 года — более чем на 22 000 человек. ООН на сегодняшний день занимает второе место в мире после США по численности развернутых вооруженных сил. В связи с необходимостью проведения новых комплексных и многоаспектных миссий, массированного развертывания военного и гражданского персонала, а также борьбы с преступностью в среде самих миротворцев у ООН возникают небывалые трудности в реализации своих целей и принципов. Все это не может не ограничивать дееспособность ООН.

17. Как известно, при возникновении очередного конфликта, угрожающего миру и безопасности, СБ учреждает соответствующую миссию по поддержанию мира и определяет параметры ее деятельности. Это достигается путем предоставления миссиям мандата — описания стоящих перед ними задач. Чтобы учредить новую миссию по поддержанию мира либо изменить мандат или численность личного состава любой существующей миссии, за соответствующее предложение должны проголосовать 9 из 15 членов СБ. Весь этот процесс может затянуться, что снизит эффективность миротворческой деятельности ООН.

Таким образом, ООН не обладает и достаточными физическими возможностями по обеспечению исполнения международного права.

Анализ финансовых возможностей ООН по реализации норм международного права. Очевидно, что финансовые ресурсы ООН во многом могут определять ее возможности и способности выполнять свою уставную миссию. К сожалению, миссия эта во многом зависит от готовности отдельных стран и блоков государств своевременно выполнять свои бюджетные обязательства перед ООН. Поэтому здесь уместно привести слова бывшего Постоянного представителя США в ООН Э. Стивенсона, сказанные им еще в 1964 году в меморандуме, который он направил в Генеральную ассамблею: «ООН переживает финансовый и конституционный кризис, который следует урегулировать, если мы хотим, чтобы Организация и впредь была эффективным инструментом. Устав нельзя игнорировать. Веру нельзя подрывать. Обещания должны исполняться. По счетам нужно платить»[5]. Это явно свидетельствует о том, что уже тогда была обнаружена рыхлость правового механизма ООН в обеспечении международного права.

Рассмотрим механизм формирования бюджета ООН. Как известно, вся бюджетная система Организации основывается на четырех базовых фондах, которые управляются Секретариатом ООН:

1) регулярный бюджет ООН;

2) бюджет операций по поддержанию мира;

3) бюджет международных трибуналов по бывшей Югославии и Руанде;

4) специальные бюджеты, финансируемые государствами на добровольной основе.

Необходимо заметить, что на специальные бюджеты, финансируемые добровольно, приходится более половины всего бюджета системы ООН. Кроме того, ООН располагает рядом специализированных учреждений, которые имеют собственные бюджеты. Таким образом, финансирование трех из названных основных фондов системы ООН является обязательным для государств-членов.

Регулярный бюджет ООН принимается на двухлетний период, и по каждому очередному году голосованием в Генеральной ассамблее происходит его утверждение. Проект бюджета готовит Генеральный секретарь, Генеральная ассамблея его обсуждает и принимает квалифицированным большинством. После принятия решения оно приобретает обязательную юридическую силу для членов ООН. Каждому государству определена его доля в общем бюджете в соответствии с утверждаемой Генеральной ассамблеей шкалой. Основным критерием, по которому строится шкала взносов, является платежеспособность государства, его макроэкономические показатели, включая доход на душу населения. Если государство не внесло взнос за текущий год, то в соответствии с Уставом оно лишается права голоса на соответствующей сессии Генеральной ассамблеи.

Анализ финансово-бюджетной системы ООН позволяет выявить следующие ее недостатки.

Уставом ООН не предусмотрен достаточно эффективный механизм ответственности государств-должников по взносам в бюджет Организации. Статья 19 Устава, в соответствии с которой государства, имеющие задолженности за два и более лет, могут быть лишены права голоса в Генеральной ассамблее, не способствует повышению финансовой дисциплины. Кроме того, эта норма никогда не применялась и не применяется к развитым государствам, и тем более к постоянным членам СБ, хотя именно эти страны в случае неуплаты или несвоевременного внесения взносов способны серьезно ограничить деятельность ООН. В самом деле, если постоянный член СБ не внесет вовремя свой взнос (например, доля США в бюджете ООН составляет 22%), то ООН не сможет осуществлять свои основные полномочия, не говоря уже об операциях по поддержанию мира или финансировании международных трибуналов. Удручающим является и то обстоятельство, что в случае нарушения своих финансовых обязательств постоянные члены не понесут за это никакой ответственности, а это уже прямое нарушение принципа суверенного равенства — одного из основополагающих принципов международного права, закрепленного Уставом ООН. Такое положение только еще больше размягчает и без того достаточно мягкое право ООН и не способствует росту авторитета ООН. Поистине, мягкому праву соответствуют мягкие санкции.

Финансовая дееспособность ООН зависит от отношений с постоянными членами СБ и ведущими развитыми странами, поскольку доля взносов именно этих стран в совокупности составляет более 80% бюджета системы ООН. Так, на долю 15 членов ЕС приходится более 35% бюджета ООН, США — 22%, Японии — 19,67%. Таким образом, все решения в рамках ООН в принципе могут быть обусловлены интересами названных стран.

На протяжении ряда лет общее финансовое положение ООН было неустойчивым из-за постоянной недоплаты или просрочки многими государствами причитающихся платежей. Совсем недавно ООН преодолела очередной финансовый кризис, возникший из-за того, что некоторые государства не платили свою часть взносов для покрытия расходов по программам, решение об осуществлении которых ими же и принималось. В частности, среди крупнейших должников ООН в течение нескольких лет были США. ООН в силу своей финансовой зависимости от развитых стран не может занять по отношению к ним достаточно жесткую и принципиальную позицию.

Некоторые страны не могут своевременно выплатить свои взносы из-за технических бюджетных процедур или по бедности. Другие, ссылаясь на сложное экономическое положение, пытаются «бесплатно ездить», пользуясь при этом выгодами от членства в ООН. Третьи не производят своевременных выплат в попытке оказать давление на Организацию или в качестве политического жеста. При этом такие государства продолжают требовать, чтобы ООН осуществляла все больше мероприятий. В этих условиях ООН удавалось функционировать только благодаря добровольным пожертвованиям некоторых стран и своему фонду оборотного капитала, в который государства-члены авансируют суммы пропорционально установленным для них взносам, а также заимствованиям из средств на миротворческие операции. Следовательно, миротворческие операции финансировались в недостаточной степени, и это не преминуло сказаться на их эффективности, а значит, и на авторитете ООН в целом.

С учетом бюджетов операций ООН по поддержанию мира совокупный объем невыплаченных взносов по состоянию на середину 2007 года составлял 2,1 млрд долл., причем на долю операций по поддержанию мира приходится 1,8 млрд долл. Из этой суммы примерно 38% (690,9 млн) составляли невыплаченные взносы США, при этом 373 млн относятся к текущему периоду, а 316,9 млн — к предыдущим. Вряд ли можно  считать такую ситуацию нормальной, а ООН — способной оказывать в таких условиях управляющее воздействие на мировые процессы и обеспечивать глобальное устойчивое развитие.

Благодаря попыткам государств погасить свою задолженность, финансовое положение ООН в последнее время существенно улучшилось, однако значительная задолженность по-прежнему сохраняется.

Поскольку львиная доля взносов ООН приходится на развитые страны, то значительная часть этих средств возвращается им в виде платы за приобретаемые в этих странах товары и услуги, а также зарплаты персонала, который в своем большинстве представлен гражданами данных стран. К примеру, из 3,7 млрд долл., израсходованных на приобретение товаров и услуг всей системой ООН в 2000 году, 2,4 млрд (64%) были потрачены в развитых странах. Компании США получили из этой суммы 527 млн долл. — значительно больше, чем большинство государств-членов.

Представители развитых стран как основных спонсоров ООН в большинстве своем возглавляют именно те структуры ООН, которые отвечают за формирование бюджета. В соответствии с Уставом сам Генеральный секретарь как главное ответственное лицо за формирование и исполнение бюджета назначается на должность Генеральной ассамблей по рекомендации СБ. Кроме того, функционеры ООН, граждане развитых стран и государств — постоянных членов СБ, представлены в ведущих подразделениях Секретариата, в Международном суде, Экономическом и Социальном советах, органах, комиссиях и специализированных учреждениях, а также в административно-бюджетных структурах ООН. Это чревато тем, что при составлении проекта бюджета ООН на Генерального секретаря могут оказывать давление постоянные члены СБ. Если Генеральный секретарь не будет следовать интересам главных спонсоров ООН, то деятельность Организации просто-напросто может быть заблокирована. Поэтому бюджет формируется в пользу развитых государств и постоянных членов СБ.

Больше всего средств из бюджета ООН расходуется именно на операции с использованием вооруженных сил и международных инспекций, а также на специальные политические миссии. Учитывая, что в мире резко возросло количество вооруженных конфликтов, это ведет к адекватному увеличению расходов бюджета ООН, а следовательно, и к увеличению взносов каждого отдельного государства.

Поскольку развитые страны вносят основную долю бюджета ООН, они же и назначают командующих военными и полицейскими силами ООН при проведении операций по поддержанию мира. Ясно, что эти командующие реализуют и защищают интересы развитых стран в конфликтных регионах. К примеру, Департамент операций по поддержанию мира руководит и управляет миссиями от имени Генерального секретаря, который отчитывается о деятельности миссий перед СБ. Большинство миссий возглавляют специальные представители Генерального секретаря. Департамент помогает Генеральному секретарю формулировать правила и процедуры деятельности по поддержанию мира, вынося рекомендации в отношении учреждения новых миссий и управляя существующими миссиями.

Что касается военнослужащих командного состава, то, как известно, старшие военные офицеры, штабные офицеры и военные наблюдатели, служащие в миссиях ООН, нанимаются на службу непосредственно ООН (т. е. Генеральным секретарем), как правило на основе прикомандирования от национальных вооруженных сил.

Государства-члены предоставляют также полицейских, которые служат на тех же условиях, что и военные наблюдатели, — в качестве прикомандированных экспертов, получающих жалование от ООН. При этом самую тяжелую и опасную работу выполняют военнослужащие и полицейские из бедных стран.

В соответствии с Уставом ООН Военно-штабной комитет организует стратегическое планирование и осуществление операций по поддержанию мира. Поскольку комитет состоит из представителей постоянных членов СБ, этот орган планирует, обеспечивает и проводит миротворческие операции с учетом национальных интересов постоянных членов.

Бюджеты ООН формируются исходя из текущих проблем, которые встают перед Организацией, а также из первейших потребностей ООН при реализации своих целей и принципов. Как правило, эти потребности год от года растут, поскольку ООН приходится решать все больше проблем глобального характера. Следовательно, бюджеты ООН также увеличиваются. Поскольку эффективность ООН в реализации норм международного права оставляет желать лучшего, авторитет Организации падает. Неспособность ООН решать сложные международные проблемы при постоянном росте бюджета может в итоге привести к тому, что некоторые страны не только не захотят вносить свои взносы в бюджет, но и могут вообще выйти из состава Организации.

Расходная часть бюджетов ООН не зависит от экономических результатов государств-членов. Однако в экономиках отдельных стран, а также в целом по всей мировой экономике может наступить период серьезного спада и даже кризиса. В этой ситуации развитые страны, по которым кризис ударит в первую очередь, могут задержать выплату взносов в бюджет ООН на неопределенный срок. Кроме того, учитывая тесную экономическую и политическую взаимозависимость развитых стран, а также их львиную долю в бюджетах ООН, неуплата взносов может и вовсе парализовать способность ООН решать мировые проблемы. Развивающиеся же страны, экономические результаты которых во многом определяются сотрудничеством с Западом, в ситуации кризиса могут также надолго задержать выплату взносов. Поскольку развивающиеся страны в ООН составляют подавляющее большинство, то и совокупная задержка их платежей способна серьезно ограничить деятельность Организации.

В ХХI веке перед ООН встают новые проблемы и вызовы: соблюдение прав человека, разрыв в социально-экономическом развитии между странами, терроризм и международная преступность, потепление климата, состояние экологии, нищета, голод, рост числа вооруженных конфликтов, распространение оружия массового поражения и новая гонка вооружений и др. Соответственно, это требует не только увеличения бюджета ООН, но и более эффективного использования финансовых ресурсов. Такая необходимость была озвучена в докладе Генерального секретаря ООН «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех», а также в докладах Генерального секретаря «Инвестирование в ООН: на пути к усилению Организации по всему миру» и «Улучшение финансового положения ООН», где анализируется проблема управления ресурсами системы ООН со стороны Секретариата.

Только за девять лет (с 1998 по 2006 год) численность гражданского и военного персонала миротворческих миссий возросло с 20 тыс. до 80 тыс. человек. За этот же период объем финансовых ресурсов, которыми управляет Секретариат, удвоился и достиг 18 млрд долл. К примеру, бюджет только одной операции в Дарфуре (ЮНАМИД) на период с 1 июля 2008 г. по 30 июня 2009 г. составил 1,28 млрд долл. Эта миротворческая миссия, в которой несут службу более 26 тыс. человек, была учреждена резолюцией СБ от 31.07.2007 № 1769. Помимо этого резко возросло также число гуманитарных и правозащитных операций. Однако из-за мягкости права ООН результативность принимаемых в рамках Устава мер остается невысокой.

Вся система ООН, включая операции по поддержанию мира, программы и фонды, а также специализированные учреждения (за исключением Всемирного банка, МВФ и Международного фонда сельскохозяйственного развития), тратит порядка 12 млрд долл. в год. Из этой суммы более половины средств поступает по линии добровольных взносов, поскольку специальные бюджеты по отдельным программам принимаются дополнительно и финансируются только заинтересованными странами. Отсюда следует, что дееспособность ООН по отдельным направлениям полностью зависит от желания отдельных (в основном развитых) стран финансировать эти направления деятельности.

Поскольку рассмотрение дела в Международном суде является довольно дорогостоящим мероприятием, не все члены ООН могут позволить себе эту процедуру. Поэтому с целью обеспечения доступа бедных стран к международному правосудию был учрежден Целевой фонд, финансируемый странами-членами на добровольной основе. Однако проблема заключается в том, что немногие страны хотят нести дополнительные расходы на данный фонд, в особенности развитые, взносы которых в различные бюджеты системы ООН и без того высоки. Это означает, что в случае недофинансирования Целевого фонда доступ развивающихся стран к международному правосудию значительно ограничится.

При весьма сложной и запутанной бюджетной системе ООН возможны не только неэффективное расходование средств бюджета ООН, но и серьезные финансовые злоупотребления со стороны Секретариата и Генерального секретаря. В качестве примера можно привести скандал с финансовыми махинациями по программе санкций по Ираку «Нефть в обмен на продовольствие». По признанию ООН, большие масштабы активно осуществляемой оперативной деятельности являются серьезным испытанием способности Организации осуществлять возросшее число сложных мандатов и управлять вверенными средствами, руководствуясь принципами подотчетности и этики.

С 1988 года утверждение бюджета производится консенсусом, что позволяет государствам-членам не только успешно противостоять увеличению расходов, но и существенно ограничивать уставную деятельность ООН.

По признанию ООН, необеспеченные достаточными финансовыми и другими ресурсами и адекватными правилами применения вооруженных сил операции по поддержанию мира оказались плохо приспособленными для решения задач в современных постконфликтных ситуациях, в которых вооруженные группировки зачастую продолжают активно действовать после окончания гражданских войн, нападая и на гражданское население, и на миротворцев ООН.

Учитывая изложенное можно сделать общий вывод о недостаточной эффективности бюджетно-финансового механизма ООН, а значит, и об ограниченности финансовых возможностей ООН по реализации принципов и норм современного международного права. Более того, из-за неэффективности механизма ООН, невыполнения резолюций СБ при воздействии на нарушителей международного права уставными методами число вооруженных конфликтов увеличивается. Это требует увеличения бюджета ООН, в особенности на операции по поддержанию мира. Следовательно, рост числа конфликтов связан во многом с ограниченными возможностями ООН, а увеличение бюджета не будет способствовать решению проблем. В итоге государства-члены очень скоро осознают бесполезность выделения денег в бюджеты ООН и могут выйти из ее состава, что приведет к дезорганизации и даже развалу. Требуются срочные меры по реформированию ООН, в особенности механизмов принуждения в безусловном исполнении норм Устава.

Библиография

1 Окончание. Начало см. в № 10.

2 www.un.org

3 www.un.org

4 См.: «Голубые каски» постоянной готовности // Независимое военное обозрение. 2008. № 4.

5 www.un.org