Осуществление общественного контроля в России без участия гражданского общества

УДК 342.57:340.132.8

Страницы в журнале: 43-45

Ю.А. Дмитриев,

доктор юридических наук, профессор Россия, Москва info@ydmitriev.ru

На основе анализа  Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в сравнении с Законом СССР «О народном контроле в СССР» автор  обосновывает необходимость введения в Конституцию РФ отдельной главы «Гражданское общество».

Ключевые слова: гражданское общество, общественный контроль, народный контроль, Конституция РФ.

Опубликование широко анонсированного Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее — Закон) [5] вынуждает продолжить обсуждение проблемы построения в нашей стране управляемого гражданского общества [1].

Начнем с предмета Закона. Общественный контроль понимается Законом как «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения, общественной проверки, анализа и общественной оценки» актов и решений объектов общественного контроля (ст. 4). При этом как сами субъекты, так и объекты общественного контроля Законом исчерпывающим образом определены. Так, в число субъектов общественного контроля вошли общественные палаты Российской Федерации и субъектов Федерации, а также палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных и региональных органах исполнительной и законодательной власти (ст. 9).

Сравним Закон с аналогичным актом эпохи развитого социализма — Законом СССР от 30.11.1979 «О народном контроле в СССР» (далее — Закон СССР) [2]. В нем также определены исчерпывающим образом объекты и субъекты народного контроля, только под последними понимаются «органы народного контроля, образуемые Советами народных депутатов или избираемые трудовыми коллективами» (ст. 1).

Таким образом, в условиях и тоталитарного социализма, и «управляемой демократии» для проведения общественного контроля под надзором государства создавались специальные органы народного (общественного) контроля, с той разницей, что в современных условиях прямые выборы народных контролеров трудовыми коллективами заменены подцензурным голосованием через сеть Интернет.

Спрашивается: в чем принципиальная разница между этими субъектами? Ответ прост: классовый контроль заменен контролем узкобюрократическим.

Цели и задачи общественного контроля, согласно ст. 5 Закона, — обеспечение и реализация защиты прав и свобод человека, учет общественного мнения, оценка деятельности органов публичной власти. Из всех более-менее конкретных в этом акте выделяется задача формирования в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, но и она относится к предмету регулирования иного законодательства.

От указанных Законом задач общественного контроля выгодно отличаются конкретикой задачи, определенные ст. 3 Закона СССР: контроль государственных планов, выявление резервов народного хозяйства, борьба с нарушениями государственной дисциплины, совершенствование работы государственного аппарата, контроль за соблюдением законов. Примечательно, что деятельность органов народного контроля, согласно ст. 1 Закона СССР, «осуществляется на основе ленинских принципов социалистического контроля» [2].

В этой связи стоит обратиться к истокам теории социалистического народного контроля, сформулированной В.И. Лениным в серии статей, основной из которых считается статья «Как нам реорганизовать Рабкрин»1, написанная 23 января 1923 г. [3]. Объективности ради следует заметить: в начале прошлого века

В.И. Ленин считал, что «вопрос о нашем госаппарате и его улучшении представляется очень трудным, далеко не решенным и в то же время чрезвычайно насущным вопросом» [3]. Если отбросить классовый подход к этой проблеме и перевести все на современный язык, то в вопросе организации общественного контроля В.И. Ленина больше всего волновало, как преодолеть пропасть между государством и обществом и заставить эти две силы служить общей цели — повышению благосостояния человека и созданию комфортных условий для жизни. Причем к проблеме народного (общественного) контроля В.И. Ленин за короткое время руководства советским государством обращался неоднократно.

Проследим логику исторического развития общественного контроля. После создания Советской России В.И. Ленин говорит о необходимости установления прямого контроля общества (условно гражданского) за государством, госаппарат которого называет «пережитком старого, в наименьшей степени подвергнутого сколь-нибудь серьезным изменениям» [3]. Более того, необходимость реформы Рабкрина, по мнению В.И. Ленина, уже к 1923 году стала очевидной, поскольку сам контролирующий орган сросся с бюрократическим советским государством, которое был призван контролировать. Что произошло с этим государством позже, всем нам хорошо известно.

Однако продолжим анализ современной конституционной действительности. В 2005 году перечень установленных Конституцией Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ) специализированных органов государственного контроля в виде прокуратуры, судов, счетных палат, общественных советов при различных органах государственной власти и уполномоченных по различным видам прав человека, начиная от прав ребенка и кончая правами инвалидов и предпринимателей, пополнился органом негосударственного контроля — Общественной палатой РФ. В рамках расширения сферы «общественного» контроля был принят рассматриваемый Закон, определивший закрытый перечень органов «общественного» контроля и установивший закрытый перечень форм осуществления этого контроля: общественные мониторинг, проверка, обсуждение, слушание. При этом, в соответствии со ст. 26 Закона, результаты реализации форм этого «общественного» контроля в виде итогового документа (акта, заключения, протокола) направляются даже не в суд, а органам, ставшим объектами «общественного» контроля.

В этой связи напрашивается вопрос: зачем было огород городить и принимать отдельный Закон со столь громким названием? Достаточно было внести очередное изменение в Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» [4], указав в нем перечисленные выше формы «общественного» контроля. Нельзя не понимать, что контроль, кем бы он не осуществлялся, — это одна из форм управления, реализуемая с целью не только дать оценку контролируемым общественным отношениям, но и изменить их содержание, привести их в некую искомую, в правовом государстве — соответствующую закону форму. Применительно к общественному контролю это — форма обратной связи общества и государства или отдельных его структур, выполняющих публичные функции. Контроль за этими структурами, на наш взгляд, — одна из важнейших функций гражданского общества. А если такое общество для осуществления контрольных функций вынуждено создавать специальные структуры, предметно, изолированно от других субъектов гражданского общества выполняющие эти функции, то это есть очевидное свидетельство отсутствия в нем реальных субъектов гражданского общества, следовательно, и самого гражданского общества в целом.

И вот здесь мы приходим к основному выводу. Поскольку Конституция РФ объявила Россию правовым государством, значит место руководящих (ленинских, социалистических, демократических или каких угодно иных) идей должна занять именно Конституция РФ. Следовательно, если в действующей Конституции РФ нет указания на создание в России гражданского общества (спасибо Б.Н. Ельцину, вычеркнувшему из проекта соответствующий раздел), то юридически его в стране и не существует.

В этой связи ряд конкретных предложений. Во-первых, следует вместо точечных изменений внести в Конституцию РФ дополнительную главу 3.1 «Гражданское общество». Поскольку для наполнения этой главы конкретным содержанием необходимо длительное публичное обсуждение ее проекта с участием многих специалистов, ограничимся одним частным предложением: в этой главе должны быть определены формы, цели и методы, но главное — участники общественного контроля. И сделать это должны не  бюрократические субъекты, как указано в Законе, а сами граждане страны.

Иными словами, должно получить закрепление конституционное право граждан на участие в общественном контроле. А поскольку глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ относится к числу обладающих повышенной защитой, это право необходимо закрепить в дополнительной главе Основного закона, представив общественный контроль одной из функций гражданского общества. При этом право выбора форм и методов общественного контроля непременно должно принадлежать самому гражданину. Примечательно, что Закон  не наделяет гражданина таким правом, хотя ч. 1 ст. 55 Конституции РФ предоставила Парламенту эту возможность. Осмелюсь предположить, что цель Закона — не решить проблему, а прикрыть ее еще одной неэффективной формальной нормой. Любопытно и то, что принятие данного Закона было инициировано Общественной палатой РФ, главной целью которой, полагаем, было стремление расширить свои бюрократические полномочия. Непрофессионализм авторов Закона подтверждает и тот факт, что в его тексте отсутствует норма о вступлении Закона в силу, в связи с чем эту дату приходится вычислять аналитическим путем.

Список литературы

1. Грудцына Л.Ю., Дмитриев Ю.А. Гражданское общество в полицейском государстве: особенности российского симбиоза // Современное право. 2010. № 9. С. 3—8.

2. Закон СССР от 30.11.1979 «О народном контроле в СССР»// Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 840.

3. Ленин В.И. Как нам реорганизовать Рабкрин (предложение XII съезду партии). ПСС. 5-е изд. Т. 45. С. 383—388.

4. Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 7 апр.  №  3739. 

5. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 23 июля. № 163 (6435).