УДК 342.55:349.442
 
Е.М. БУТАЕВА,
аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета
 
Истина средства заключается в его адекватности цели.
Георг Вильгельм Фридрих Гегель

 
Во всяком произведении искусства, великом или малом, вплоть до самого малого, все сводится к концепции.
Иоганн Вольфганг Гете

 
В статье рассмотрена проблема наделения полномочиями органов местного самоуправления в сфере информационного обеспечения градостроительной деятельности; проанализировано понятие информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД); определен круг вопросов, которые федеральному законодателю предстоит решить в связи с функционированием ИСОГД.
Ключевые слова: градостроительная деятельность, информация, информационное пространство, ИСОГД, информационная система обеспечения градостроительной деятельности.
 
На сегодняшний день информация играет огромную роль как в организации государственного и муниципального управления, межгосударственном сотрудничестве, так и в жизни каждого человека. Современное информационное пространство должно быть доступным для всех заинтересованных лиц и учитывать интересы всех граждан, общества и государства.
По мнению М.А. Вуса и Н.А. Войтович, информационное пространство определяется следующими основными компонентами:
— информационными ресурсами;
— информационно-телекоммуникационной инфраструктурой;
— системой массовой информации;
— рынком информационных технологий, средств связи, информатизации и телекоммуникаций, информационных продуктов и услуг;
— сопряженностью с мировыми открытыми сетями;
— системой информационного законодательства[1].
Расширение созидательных возможностей личности и общества в сфере производства немыслимо без интенсивного развития информационно-коммуникационных технологий в той или иной области хозяйственной деятельности.
Важным условием стабильного развития гражданского общества и правового государства в России является активное участие граждан в общественно-политических процессах, и в первую очередь — на муниципальном уровне.
Градостроительный кодекс Российской Федерации 2004 года (далее — ГрадК РФ) в качестве одного из эффективных инструментов управления территорией предлагает органам местного самоуправления создание и ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (далее — ИСОГД). Причем ст. 57 ГрадК РФ предусматривает деятельность по созданию и ведению данной информационной системы как обязанность органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Система органов местного самоуправления в соответствии со ст. 131 Конституции РФ определяется населением самостоятельно. Органам местного самоуправления могут быть переданы отдельные государственные полномочия при условии их материального и финансового обеспечения.
Компетенция органов местного самоуправления в области градостроительства закреплена в ст. 8 ГрадК РФ. Объем полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере деятельности зависит от конкретного вида муниципального образования: поселения, муниципального района, городского округа.
Характеристика видов муниципальных образований приведена в ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Нормативно-правовые основы формирования ИСОГД закреплены в ст. 57 ГрадК РФ,
а также в Положении об информационном
обеспечении градостроительной деятельности (утв. постановлением Правительства РФ от 09.06.2006 № 363.
ИСОГД представляет собой систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, их застройке, земельных участках, объектах капитального строительства и иной необходимой для осуществления градостроительной деятельности информации.
Целью ведения ИСОГД является обеспечение органов государственной власти и местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства.
Исходя из целей создания, указанных законодателем в ч. 3 ст. 56 ГрадК РФ, ИСОГД — это единая технология учета, мониторинга, эксплуатации, контроля над использованием всех без исключения объектов инженерной инфраструктуры, недвижимости, коммуникаций и др.; единая технология мониторинга пространственной информации на основе создания и редактирования данных в реальном режиме времени (для автоматизированных версий) и документооборота, а также автоматической генерации типовых документов по заданным шаблонам (градостроительный план территории и т. п.).
К примеру, А. Береговских, директор ООО «Институт территориального планирования “ГРАД”», в своей статье «Роль информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) в развитии реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ)» предлагает следующую модель ИСОГД: «Комплексный проект разрабатывается на основе единой электронной базы о современном состоянии и использовании территории МО и содержит следующие разделы:
— градостроительные паспорта городских и сельских поселений;
— градостроительные паспорта населенных пунктов, входящих в состав городских и сельских поселений;
— генеральные паны городских и сельских поселений, в том числе населенных пунктов, входящих в их состав;
— проекты планировки и межевания межселенных территорий городских и сельских поселений, в том числе населенных пунктов, входящих в их состав;
— правила землепользования и застройки;
— оценочное зонирование и система расчета платежей за использование территорий городских и сельских поселений, в том числе населенных пунктов, входящих в их состав;
— планы реализации генеральных планов городских и сельских поселений, в том числе населенных пунктов, входящих в их состав;
— программы инвестиционного освоения территорий городских поселений;
— публичный сборник основных положений градостроительного развития городских и сельских поселений, в том числе населенных пунктов, входящих в их состав;
— создание службы ИСОГД и обучение ее сотрудников работе с созданной информационной системой обеспечения градостроительной деятельности»[2].
Не секрет, что акты федерального уровня имеют много погрешностей с точки зрения юридической (законодательной) техники. Не является исключением и ГрадК РФ, где неоднозначно сформулированы требования к информации, включаемой в фонд ИСОГД. Так, например, п. 1 ч. 4 ст. 56 ГрадК РФ указывает на то, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя сведения о документах. Статья 56 ГрадК РФ закрепляет: информационные системы обеспечения градостроительной деятельности — организованный в соответствии с требованиями ГрадК РФ систематизированный свод документированных сведений. Часть 2 ст. 57 ГрадК РФ устанавливает: «Органы государственной власти или органы местного самоуправления, соответственно принявшие, утвердившие, выдавшие документы, содержащиеся в которых сведения подлежат в соответствии с настоящим Кодексом размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, в течение семи дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются, выдаются указанные документы».
Учитывая важность (для принятия управленческих и градостроительных решений) информации, получаемой из ИСОГД, необходимо разобраться с вопросом о правовом режиме сведений, хранящихся в ИСОГД.
На наш взгляд, в основе создания ИСОГД должны быть именно копии документов о
градостроительной деятельности, а не сведения о них. Иное противоречит смыслу создания системы («целью ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства» (ч. 3 ст. 56 ГрадК РФ)). Достоверные сведения могут быть взяты только из копии официального документа, полученной и хранящейся в установленном законом порядке. Так, пунктами 8 и 9 Положения об информационном обеспечении градостроительной деятельности закрепляется следующий порядок получения информации для ИСОГД:
«8. Сведения, подлежащие размещению в информационной системе и полученные в соответствии с частью 2 статьи 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации от органов государственной власти или органов местного самоуправления, регистрируются в книге учета сведений в день их поступления. В течение 14 дней с даты регистрации указанные сведения должны быть размещены в информационной системе.
9. Внесение изменений в сведения, содержащиеся в информационной системе, осуществляется на основании информации, поступившей от органов государственной власти или
органов местного самоуправления. Копии документов и материалов, на основании которых в сведения, содержащиеся в информационной системе, вносились изменения, помещаются в ранее открытые книги соответствующих разделов информационной системы».
Таким образом, принимать за основу формирования ИСОГД следует именно ч. 2 ст. 57 ГрадК РФ, которая определяет, что в ИСОГД направляются не сведения о документах, а копии документов.
Между тем законодатель не запрещает размещать в ИСОГД и сведения о градостроительной документации (различные аналитические, статистические и иные систематизированные отчеты о поступающих копиях градостроительных документов, аннотированные списки, облегчающие поиск копий соответствующих документов и др.).
До принятия решения о создании ИСОГД, которое было обозначено законодателем в ГрадК РФ, действовал государственный градостроительный кадастр (далее — кадастр). Специалисты по-разному относятся к замене кадастра ИСОГД.
Так, сотрудники Института экономики города Э.К. Трутнев и Л.Е. Бандорин,  принимавшие участие в подготовке проекта ГрадК РФ, считают создание ИСОГД обоснованным с точки зрения права и необходимым на данном этапе развития информационных технологий. Свою позицию по данному вопросу они обосновывают следующим образом.
По их мнению, за достоверность и правильность информации, которая содержится в кадастре, должен отвечать орган, ведущий кадастр[3]. Гражданская ответственность, как правило, носит имущественный характер, и в случае причинения убытков пользователям
кадастра недостоверными сведениями убытки должны быть возмещены из бюджета соответствующего уровня публичной власти. Несоответствие прежнего кадастра данному критерию подтверждает ст. 54 ГрадК РФ 1998 года, которая устанавливала, что «вред, причиненный предоставлением недостоверных сведений государственного градостроительного кадастра, возмещается владельцем соответствующих информационных ресурсов»[4].
Э.К. Трутнев и Л.Е. Бандорин комментируют данное обстоятельство следующим образом: «Получается нелогично: у “государственного градостроительного кадастра”, оказывается, не было ответственного “хозяина”, поскольку если бы был “хозяин”, то он бы и отвечал за недостоверные сведения, а не отсылал бы к иным лицам, которые действительно являются ответственными, или, напротив, было много “хозяев” — владельцев. Если же есть много хозяев, то каждый хозяин отвечает “за свое”. Получается, что есть много частей, но нет целого — нет кадастра»[5].
Еще одно из отличий ИСОГД от кадастра Э.К. Трутнев и Л.Е. Бандорин связывают с моментом вступления градостроительной документации в юридическую силу: «Только с момента включения в кадастр прежде существовавший в статусе проекта соответствующий документ становится юридически значимым документом»[6], в то время как в ИСОГД определяются документы, уже вступившие в юридическую силу. Таким образом, «имеется некая информация, “первичность”которой определяется не фактом ее появления в таком “кадастре”, а предшествующим фактом официального утверждения соответствующих документов, которые после этого перенаправляются в “кадастр”»[7].
По сравнению с ранее действовавшими нормами о кадастре ГрадК РФ в частях 2, 3 ст. 57 определяет фиксированные сроки включения документов в банк ИСОГД. Так, субъекты законодательной инициативы, принявшие, утвердившие и выдавшие градостроительные документы, в течение 7 дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа или муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются и выдаются указанные документы. Согласно п. 8 Положения об информационном обеспечении градостроительной деятельности информационные данные, подлежащие размещению в информационной системе и полученные от органов государственной власти или
органов местного самоуправления, регистрируются в книге учета сведений в день их поступления. Орган местного самоуправления в течение 14 дней со дня получения соответствующих копий размещает их в ИСОГД.
Обосновывая правовые и технологические преимущества ИСОГД, Э.К. Трутнев и Л.Е. Бандорин утверждают, что «ГрадК РФ не создал “брешей и пустот” в части, например, мнимой утраты государственными органами инструментов и методов информационного обеспечения градостроительной деятельности, якобы “передав муниципалитетам все, а государству не оставив ничего”»[8]. Выгодные моменты создания и действия ИСОГД ученые видят в том, что документы в области градостроительной деятельности направляются по двум адресам: а) в архив, ведение которого не упраздняется ГрадК РФ; б) в ИСОГД, формируемые на муниципальном уровне[9].
ГрадК РФ изменил и содержание информационного фонда ИСОГД по сравнению с кадастром. Если качественный состав информации кадастра был сформулирован неоднозначно и в это понятие включалась вся информация о развитии территориального образования, то структура информации для ИСОГД определена в виде конкретных классов и видов документов, названных в ч. 4 ст. 56 ГрадК РФ.
Таким образом, ГрадК РФ усовершенствовал технологические средства регулирования градостроительной деятельности для государственных органов за счет: «1) обязательности направления всех документов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, чего ранее не было и стало возможным благодаря ГрадК РФ; 2) открытости для всех заинтересованных лиц, включая государственные органы, материалов и документов, содержащихся в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности»[10].
В обозримом будущем комплексные ИСОГД станут неотъемлемым элементом управления территорией; их создание уже сейчас востребовано в связи с необходимостью получения до-
стоверной и полной информации о градостроительной документации участниками инвестиционно-строительной деятельности.
По мнению некоторых специалистов, выполняя задачи по сбору, систематизации и распространению градостроительных документов и сведений, а также взаимодействуя с государственным земельным кадастром, ИСОГД должна:
— сократить материальные затраты и время на выполнение работ в сфере градостроительной деятельности;
— обеспечить обоснованность решений и действий субъектов градостроительной деятельности путем предоставления актуальной информации о состоянии и планируемом развитии территории;
— создать (на базе автоматизированных версий ИСОГД) систему взаимодействия органов власти и заинтересованных физических и юридических лиц при разработке и принятии градостроительной документации на основе электронных административных регламентов[11].
Обзор высказанных в правовой и технической литературе мнений по рассматриваемому вопросу позволил нам выделить следующие этапы создания и функционирования автоматизированной ИСОГД.
Первый этап. Обновление топографического материала, поскольку интегрирующей единицей управления территорией является цифровая топографическая карта.
Второй этап. Сбор и анализ всего объема градостроительной документации. Данный этап включает в себя создание структуры адресного реестра, формы реестра физических и юридических лиц и пр.
Третий этап. Формирование концепции муниципальной геоинформационной системы, которая должна описывать функционирование автоматизированной системы применительно к данной территории.
Четвертый этап. Принятие на уровне органа местного самоуправления правового акта об автоматизированной ИСОГД — положения о порядке функционирования системы, правах и обязанностях разработчиков, владельцев и пользователей системы — с регламентацией вопросов оплаты за предоставление информации из ИСОГД и т. п.
Заключительный этап — внедрение ИСОГД. На этом этапе необходимо обеспечить опытную эксплуатацию, обучение пользователей, промышленную эксплуатацию автоматизированной системы, а также ее сопровождение в течение того времени, которое понадобится пользователям для освоения системы.
Опираясь на опыт, накопленный отдельными муниципальными образованиями, федеральному законодателю предстоит решить круг вопросов, связанных с функционированием ИСОГД:
1) предусмотреть финансово-организационные возможности создания автоматизированных ИСОГД повсеместно;
2) разработать нормативно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также участников инвестиционно-строительной деятельности при принятии градостроительной документации и решений на основе электронных административных регламентов (в электронных ИСОГД);
3) обратить особое внимание на проблему правового регулирования процесса обмена на постоянной и безвозмездной основе копиями периодически актуализируемых документов, содержащихся в государственном кадастре недвижимости и муниципальных ИСОГД;
4) решить вопрос о необязательных сведениях для ИСОГД. ГрадК РФ указывает на источники получения градостроительной документации для ИСОГД — органы государственной власти или органы местного самоуправления.
В свою очередь Положение об информационном обеспечении градостроительной деятельности в п. 6 устанавливает структуру ИСОГД, описывает содержательную ее часть, указывает обязательные данные, которые включаются в ИСОГД. Однако остается открытым вопрос о необязательных данных, которые могут быть включены в ИСОГД. Их ГрадК РФ именует «иные необходимые для осуществления градостроительной деятельности сведения». Представляется, что формирование структуры, объема и содержания необязательных сведений о градостроительной деятельности должно осуществляться с учетом мнения физических и юридических лиц — потенциальных пользователей ИСОГД, тем более что на местном уровне  уже накоплен опыт публичных слушаний и иных форм взаимодействия органов местного самоуправления и заинтересованных в градо-
строительной деятельности лиц. На наш взгляд, эти необязательные данные, если они получены от физических или юридических лиц (например, проектно-конструкторских организаций) на безвозмездной основе, должны бесплатно предоставляться пользователям ИСОГД;
5) внести поправки в ГрадК РФ о необходимости создания ИСОГД на федеральном и региональном уровнях;
6) организовать на федеральном и региональном уровнях постоянно действующую систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для работников
органов местного самоуправления, в чьи должностные обязанности входят функции по ведению ИСОГД;
7) разработать (с привлечением всех заинтересованных субъектов — органов федеральной, региональной и муниципальной власти, инвесторов, проектировщиков) и принять следующие документы:
а) типовые соглашения по порядку обмена актуализированными данными между ИСОГД и государственными информационными системами;
б) регламент взаимодействия и обмена информацией между органами, осуществляющими формирование и ведение государственных информационных ресурсов (государственный земельный кадастр, государственный кадастр объектов недвижимости и др.), с органами, в задачи которых входит обеспечение функционирования муниципальных ИСОГД.
 
Библиография
 
1 См.: Информационное общество: Информационные войны. Информационное управление. Информационная безопасность / Под ред. М.А. Вуса. — СПб., 1999.
2   http://www.gisa.ru/infо
3 См.: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. — М., 2006. С. 340.
4 Там же. С. 342.
5 Там же. С. 343.
6 Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Указ. соч. С. 343.
7 Там же.
8 Там же. С. 344.
9 Там же.
10 Там же. С. 346.
11 См.: аналитический отчет по теме: «Моделирование инфраструктуры обеспечения градостроительной деятельности и техническое проектирование автоматизированных ИСОГД (промежуточный, 1 этап)», выполнен муниципальным учреждением «Центр муниципальных информационных ресурсов и технологий» г.Череповца // http://www.gisa.ru/