УДК 342.9
О.Н. ШЕРСТОБОЕВ,
старший преподаватель кафедры теории и истории права и государства, административного права Сибирского университета потребительской кооперации
 
В  административно-правовой доктрине поощрение рассматривается как один из методов государственного управления. Одни авторы утверждают его самостоятельное значение[1], другие исследуют поощрение в качестве одного из проявлений убеждения[2]. Первое мнение представляется более обоснованным. Не следует забывать, что все способы и средства управленческого воздействия на практике взаимосвязаны, часто неотделимы друг от друга. 
 
Собственно их сочетание и является залогом эффективной деятельности субъектов административного права. Именно поэтому автономность методов следует воспринимать, на наш взгляд, с некоторой долей условности, и, рассматривая один из методов, необходимо изучать возможности его сочетания с другими.
Поощрение осуществляется посредством специфического набора правовых средств, отличных от задействованных в рамках убеждения. Первичным их уровнем являются правовые нормы. По замечанию В.М. Баранова, особенность этих норм заключается в том, что лицо не обязывается, а побуждается к достижению полезного результата[3]. В этом случае правовое регулирование направляется на интересы субъектов в получении определенного блага, т. е. государство стимулирует желаемое для него поведение. Поощрительный процесс, по мнению А.В. Малько, включает в себя не только создание внешне благоприятной ситуации, но и необходимое ее соответствие внутренней структуре личности. Правовое стимулирование — это не всякое внешнее воздействие, а лишь информационно целенаправленное, предполагающее сознательное изменение поведения субъекта в юридической сфере[4]. Следует согласиться и с утверждением о двойственности управленческого процесса. Стимулы рассматриваются как парная юридическая категория с ограничениями[5]. Н.А. Гущина говорит о том, что метод поощрения «характеризуется особенностями юридических рычагов социального контроля, исключающих принуждение»[6]. Указанное мнение требует уточнения.
Действительно, поощрение нельзя смешивать с принуждением. Это два самостоятельных метода государственного администрирования, со своим специфическим правовым инструментарием, но они не исключают друг друга. Так, в принудительном процессе вполне возможно задействовать отдельные стимулирующие элементы, что предопределяется общей целью административно-правового регулирования. В итоге, используя любой управленческий метод, публичные агенты стремятся обеспечить исполнение адресатами регулирования правовых норм. Иногда, наказывая правонарушителя, государство допускает поощрение раскаявшихся лиц, стремящихся исправить негативные последствия противоправного деяния. Об этом уже неоднократно писали специалисты в сфере уголовного и уголовно-исполнительного права[7]. К сожалению, ученые не уделяли достаточного внимания проблемам использования поощрительных средств в механизме административно-правового принуждения. Однако следует отметить работы Д.Н. Бахраха, указывавшего в качестве одного из источников, закрепляющих поощрительные нормы, КоАП РФ. Актуален также его вывод о подразделении оснований поощрения (заслуг) на абсолютные и относительные: «Абсолютными можно назвать подлинные заслуги, а относительными — полезные действия по устранению вредных последствий ранее совершенных нарушений, по исправлению, перевоспитанию»[8].
Поощрительное средство — это, например, предоставленная юрисдикционному органу возможность отказаться от назначения административного наказания по причине малозначительности правонарушения, ограничившись устным замечанием (ст. 2.9 КоАП РФ). Здесь относительным стимулом является незначительный вред, причиненный общественным отношениям, которые охраняются законодательством об административных правонарушениях. Государство соглашается поощрять лиц хотя и совершивших административно наказуемое деяние, но не причинивших сколько-нибудь значительного вреда охраняемым общественным отношениям. Проблема заключается в установлении критериев малозначительности. Дело в том, что КоАП РФ не дает определения данному понятию. И поэтому правоприменителям в каждом конкретном случае приходится определять его границы самостоятельно. С одной стороны, это дает возможность учитывать особенности рассматриваемого дела, но с другой стороны, норма о малозначительности иногда применяется необоснованно, что позволяет правонарушителям избегать заслуженного наказания[9]. Так, судья отказался от назначения административного наказания в отношении гражданина Республики Казахстан на том основании, что тот обучался в российском учебном заведении[10]. На наш взгляд, факт обучения сам по себе еще не свидетельствует о малозначительности деяния. Это относится и к иным обстоятельствам, свидетельствующим о прошлом правомерном поведении деликвента, наличии места жительства (пребывания) в России, постоянного источника дохода, семейных связях с гражданами Российской Федерации. Все перечисленные обстоятельства характеризуют лицо, совершившее иммиграционное правонарушение, а поэтому не должны определять деяние в качестве малозначительного. В первую очередь здесь следует оценивать объективную сторону правонарушения. Об этом свидетельствуют и доктринальные высказывания. Так, Л.О. Иванов указывает на то, что «при освобождении от административной ответственности… не могут учитываться особенности деликвента либо его последующее поведение» [11]. Малозначительность деяния отождествляется с правонарушениями, не представляющими большого общественного вреда и не наносящими «сколько-нибудь значительного ущерба государственным или общественным интересам либо непосредственно гражданам»[12]. Однако после определения малозначительности деяния необходимо охарактеризовать субъективные элементы правонарушения.
Надо учитывать, что основные иммиграционные правонарушения (статьи 18.8 и 18.10 КоАП РФ) являются длящимися. Следовательно, степень их вредности для общества и государства необходимо оценивать продолжительностью противоправных действий иностранных граждан. Многие из этих граждан находятся (работают) в России на нелегальном положении по несколько месяцев, а иногда и по несколько лет. У них складывается устойчивое отрицательное отношение к российскому праву, некоторые распространяют это отношение на своих соотечественников. Конечно, освобождать таких  лиц от наказания по причине получения образования, семейного положения, наличия доходов нецелесообразно. С другой стороны, значительное количество иностранцев нарушают срок, установленный для постановки на миграционный учет, всего на несколько дней. Причины могут быть самыми разными: недостаточное знание процедуры, сложности с определением места пребывания, семейные проблемы. При определенных условиях такие правонарушения вовсе не свидетельствуют о принципиальном нежелании лица исполнять предписания российского иммиграционного законодательства. В подобных ситуациях применение нормы о малозначительности вполне допустимо. То же относится и к незначительным срокам осуществления на российской территории незаконной трудовой деятельности.
Так, два гражданина Республики Узбекистан работали в России без соответствующих разрешительных документов (ст. 18.10 КоАП РФ). Выяснилось, что они прибыли в г. Новосибирск для реализации партии помидоров, которые предполагалось доставить в город грузовым автотранспортом. По пути грузовики якобы сломались, и товар не был завезен в установленный срок. Иностранцы, оказавшись в бедственном положении, перебивались случайными заработками. Причем, как выяснилось в суде, денег за работу они не получали, их труд оплачивался продуктами питания. На учет по месту пребывания они встали, но разрешения на право осуществления трудовой деятельности не получали, ожидая прибытия автомобилей с помидорами. Продолжительность незаконной трудовой деятельности составила менее одного месяца. Судья, приняв во внимание указанные факты, ограничился устным замечанием[13]. По нашему мнению, в таких случаях государство не только проявляет гуманизм по отношению к людям, оказавшимся в тяжелом положении, но и поощряет их желание исправить последствия правонарушения, свести к минимуму его негативный результат. С некоторой долей условности можно утверждать, что для Российской Федерации более приемлемы «малоопасные» правонарушители, чем «злостные иностранцы», принципиально не считающиеся с законодательством страны пребывания. В частности, в приведенном казусе негативные последствия для правонарушителей могли бы кардинально ужесточиться при наличии обстоятельств, доказывающих длительность противоправного поведения, прошлые нарушения иммиграционного законодательства, ложность показаний лиц, привлекаемых к административной ответственности, и свидетелей. Также ни в коем случае не следует освобождать от наказания иностранца, который воспользовался для легализации своего статуса поддельными документами.
Получается, что для признания деяния малозначительным правоприменитель обязан дать оценку всем элементам состава административного правонарушения. Решающее значение для применения нормы ст. 2.9 КоАП РФ, разумеется, следует придавать объективной стороне правонарушения, но не стоит недооценивать и субъективные элементы. Так, освобождение от административного наказания уместно лишь при условии, что деликвент осознает последствия нарушения им законодательства, раскаивается, стремится вернуться в рамки российского правопорядка и в дальнейшем не собирается совершать противоправные деяния. А выявить все это без должной характеристики качеств самого субъекта и субъективной стороны правонарушения невозможно. В ином случае непонятен смысл поощрения (освобождения от наказания) лица, виновного в совершении наказуемого деяния. Малозначительность как элемент объективной стороны, а не правонарушения в целом, попадала бы в зависимость от стечения случайных обстоятельств. Например, имеются случаи, при которых правоохранительные органы выявляют правонарушителя непосредственно после совершения им противоправного деяния либо по истечении длительного срока (в ситуациях с длящимися правонарушениями). Однако сами по себе указанные факты не должны означать, что первый правонарушитель лучше второго и достоин освобождения от административного наказания.
Иногда судьи назначают административный штраф в размере меньшем, чем нижний его предел, предусмотренный санкцией[14]. Можно предположить, что в таких ситуациях они исходят из незначительного уровня общественной опасности противоправных деяний иностранных граждан. Так, гражданка Республики Казахстан торговала на Центральном рынке г. Новосибирска без соответствующего разрешения, дело было возбуждено по ст. 18.10 КоАП РФ, в результате был назначен небольшой штраф. В судебном заседании она пояснила: «Я приехала к сестре, у нее частное предприятие, сестра заболела, попросила торговать вместо нее. Я два дня на рынке простояла». Выяснилось, что эта женщина приехала в Новосибирск для лечения (в деле есть справка из медицинского учреждения)[15]. Предположим, что показания деликвента соответствуют истине. В таком случае длительность противоправного деяния составила только два дня, вознаграждение за свой труд правонарушитель не получала. Каких-либо намерений продолжить работу после выздоровления сестры у нее не было. Налицо обстоятельства, смягчающие административную ответственность. И тем не менее действия судьи нельзя признать обоснованными. Практика судей назначать административный штраф в заниженном размере известна; она вполне может обсуждаться на доктринальном уровне, но по закону такое полномочие у них отсутствует. Размер штрафа может варьироваться только в пределах, установленных санкциями норм Особенной части КоАП РФ. Выходом вполне может стать применение нормы ст. 2.9 КоАП РФ. На необходимость в таких ситуациях рассматривать возможность квалификации деяния в качестве малозначительного указывал и Верховный суд РФ[16]. Кстати, назначение административного штрафа в размере ниже минимального предела имеет и явные недостатки. Такая норма могла бы поставить правонарушителя в зависимость от правоприменителя, получившего возможность назначать предельно небольшой штраф (например, в один рубль), что полностью нивелирует карательную сущность наказания.
Малозначительность является крайним, но не единственным проявлением поощрения в административно-деликтном законодательстве. В ряде случаев государство стимулирует правонарушителей, не освобождая их от наказания. В качестве таких стимулов можно рассматривать некоторые обстоятельства, смягчающие административную ответственность (ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ). Очевидно, что ряд обстоятельств поощрительными не являются. К ним относятся: совершение административного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжких личных или семейных обстоятельств; совершение правонарушения несовершеннолетним, беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка. Конечно, государство не должно поощрять определенные группы правонарушителей. Смягчение административной ответственности в этих случаях можно объяснить гуманизмом отечественного административно-деликтного законодательства, применением принципа индивидуализации мер административной ответственности и дифференциацией наказания в зависимости от личностных характеристик правонарушителя и конкретных обстоятельств его деяния.
При этом, несомненно, относительными стимулами выступают нормы, направленные на предотвращение негативных последствий правонарушения, а также исправление правонарушителя. В таких ситуациях государство, официально порицая правонарушение, определяет желательное для деликвента поведение: раскаяние, добровольное сообщение о совершении им административного правонарушения, добровольное возмещение причиненного им ущерба или устранение причиненного вреда. Но и здесь следует более взвешенно подходить к установлению данных обстоятельств. Так, ряд иностранных «нелегалов» выявляются после их обращения в соответствующие органы с заявлениями об оформлении легализующих их статус документов[17]. Факт такого обращения еще не означает наличия каких-либо смягчающих административное наказание обстоятельств. Не стоит, на наш взгляд, поощрять лиц, находящихся на нелегальном положении в течение достаточно продолжительного времени; лиц, которые намеренно утратили изначально имевшиеся у них документы (например, иностранный гражданин признался, что выбросил миграционную карту, поскольку не понимал ее предназначения). Явка для оформления документов также не всегда свидетельствует о раскаянии лица, о его желании исправить сложившуюся ситуацию. Известны случаи, когда иностранцы просили выдворить их из России, поскольку «согласны» выехать на родину[18], «нет денег» на самостоятельный выезд[19], нет возможности оформить документы, позволяющие легально выехать из страны[20].
Здесь возникает еще одна особенность наказания за иммиграционные правонарушения. Некоторые иностранные граждане воспринимают административное выдворение из страны за государственный счет как благо. Нелегалов высылают именно в государство их гражданства. Если иностранный гражданин не планировал после выезда в дальнейшем посещение Российской Федерации, то высылка за счет российского бюджета будет соответствовать его интересам. В такой ситуации карательная сущность наказания сводится к минимуму, вместо отрицательных переживаний правонарушитель, вполне возможно, получит позитивный результат. Приведенные казусы остается лишь констатировать, в современном законодательстве решения указанной проблемы не существует. Отказываться от административного выдворения таких лиц также не имеет смысла, поскольку отрицательные результаты применения данного наказания перекрываются положительными, связанными с удалением правонарушителей из страны. Причем, несмотря на желание отдельных правонарушителей «воспользоваться» административным выдворением в своих интересах, данные нормы поощрительными не являются. Такие лица все равно претерпевают все предусмотренные КоАП РФ негативные последствия. Кроме того, они лишаются возможности въезжать на российскую территорию в течение 5 лет со дня административного выдворения за пределы Российской Федерации (п. 2 ст. 27 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»).
Примеры поощрения в административно-деликтном законодательстве не единичны. Вполне возможно дискутировать о юридической природе правовой нормы, позволяющей юрисдикционному органу самостоятельно определять обстоятельства, смягчающие административную ответственность, а также о разграничении административных наказаний на основные и дополнительные. Причем здесь поощрительный мотив уместен лишь при определенных обстоятельствах, свидетельствующих о наличии у правонарушителя относительных «заслуг». Во всех остальных случаях следует говорить не о поощрении, а о реализации принципов гуманизма, об индивидуализации административных наказаний, учете всех обстоятельств дела, соразмерности наказания и степени опасности правонарушения.
Поощрительные нормы в КоАП РФ вовсе не самостоятельны. Поощрение в смысле награды в нем отсутствует. Государство не должно награждать за правонарушения, даже с незначительной общественной опасностью. Данные нормы реализуются в рамках производства по делам об административных правонарушениях, а значит, преследуют поставленную цель (общая и частная превенция). При этом, в отличие от иных норм КоАП РФ, поощрительные нормы не имеют карательной сущности, они скорее связаны с воспитанием правонарушителя. С их помощью государство ослабляет или нейтрализует лишения, предусмотренные для правонарушителя административными наказаниями, а взамен требует дальнейшего соблюдения позитивных правовых предписаний. Именно эти нормы обеспечивают парность стимулов и ограничений в административно-деликтном законодательстве. Благодаря им принудительное производство становится более гибким, приспособленным для решения конкретного дела и в итоге — для достижения превентивной цели административных наказаний.
 
Библиография
1 См.: Бахрах Д.Н. Поощрение в деятельности публичной администрации // Журнал российского права. 2006. № 7. С. 69.
2 См.: Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность (сущность, применение и эффективность административных взысканий). — Л., 1975. С. 9.
3 См.: Баранов В.М. Поощрительные нормы советского социалистического права. — Саратов, 1978. С. 22.
4  См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. — М., 2005. С. 50—51.
5 См. там же. С. 48, 52.
6 Гущина Н.А. О поощрительном методе правового регулирования // Закон и право. 2004. № 1. С. 33.
7 См., например: Галкин В.М. Система поощрений в советском уголовном праве // Советское государство и право. 1977. № 2. С. 91—96; Голик Ю.В. Воплощение метода поощрения в нормах уголовного права // Актуальные вопросы государства и права на современном этапе: Сб. ст. — Томск, 1984. С. 145—146; Звегаровский И.Э., Кропачев Н.М., Тарбагаев А.Н. Поощрение в уголовном праве // Совершенствование уголовного законодательства и практики его применения: Межвуз. сб. — Красноярск, 1989. С. 178—182.
8 Бахрах Д.Н. Указ ст. С. 70, 74.
9 См.: Сидоркина Л.А. Производство по делам об административных правонарушениях: проблемы судебной практики // Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. (1 июня 2004 г.) / Под общ. ред. Ю.П. Соловья. — Омск, 2004.  С. 186.
10 Дело № 5-19/2005. Материалы в отношении М. по ст. 18.8 // Архив Центрального районного суда г. Новосибирска.
11 Иванов Л.О. Комментарий к ст. 2.9 // Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под общ. ред. проф. Э.Н. Ренова. — М., 2002. С. 33.
12 См.: Васильева Г.В. Комментарий к ст. 2.9 // Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. 2-е изд., перераб. и доп. / Редкол.: И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищева, Е.Н. Сидоренко, А.Ю. Якимов. — М., 2002. С. 33.
13 Дело № 5-91/2005. Материалы в отношении административного правонарушения Р. // Архив Центрального районного суда г. Новосибирска; Дело № 5-92/2005. Материалы в отношении административного правонарушения А. // Там же.
14 См., например: Дело № 5-17/2005. Административный материал в отношении Ф. по ст. 18.8 КоАП РФ // Там же; Дело 5-16/ 2005. Административный материал по ст. 18.8 КоАП РФ в отношении Т. // Там же.
15 Дело № 5-5/ 2006. Дело об административном правонарушении по ст. 18.10 КоАП РФ в отношении Х. // Там же.
16 См.: Обзор практики ВС РФ за III квартал 2003 г. // Бюллетень ВС РФ. 2004. № 3.
17 Дело № 5-303/2005. Материал об административном правонарушении в отношении А. по ст. 18.8 КоАП РФ // Архив Ленинского районного суда г. Новосибирска.
18 Дело № 5-60/2005. Материал об административном правонарушении в отношении М. // Там же.
19 Дело № 5-18/2006. Материал об административном правонарушении в отношении А. // Там же.
20 Дело № 5-150/2005. Материал об административном правонарушении в отношении Г. // Там же.