Д.Н. БАХРАХ,
профессор, доктор юридических наук, заслуженный деятель науки РФ
 
Понятие и виды публично-правовых договоров. Анализ законодательства, юридической литературы позволяет сделать вывод о том, что термин «договор» имеет много значений. Чаще всего договор понимается как соглашение, сделка, юридический факт, правоотношение (обязательство) и документ. Широко распространено многозначное понимание договора, при котором термин «договор» имеет одновременно несколько значений из числа вышеперечисленных[1].
 
Если договор понимается как документ, он должен рассматриваться как правовая форма деятельности государства, юридического лица, гражданина и иных субъектов права[2]. Но в легальных определениях гражданского (ст. 420 ГК РФ), трудового (ст. 56 ТК РФ) права он понимается как соглашение. При таком подходе договор — метод достижения определенных целей. Два основных метода решения общих дел — достижение соглашений и использование власти — всегда существуют в обществе. Когда появилось право, они стали гражданско-правовым и административно-правовым методами регулирования отношений граждан и их организаций, двумя основными методами правового регулирования.
Политические и экономические реформы в России (развитие демократии, частной собственности, отказ от планирования производства и распределения всей продукции и т. д.) резко повысили роль договорного регулирования. Во-первых, начали широко использоваться и стали более разнообразными по содержанию традиционные договоры (гражданско-правовые, трудовые, международные). Во-вторых, закреплены правом и стали применяться новые виды договоров (семейный контракт, договоры о налоговом кредите, об образовательных услугах, иные административные, а также постделиктные договоры).
Все договоры обладают специальными родовыми признаками, обусловленными спецификой их содержания и регулирующей их отраслью права. Поскольку право как систему отраслей можно разделить на частную и публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет разграничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, административные, финансовые (налоговые) и другие договоры. Самые яркие образцы частноправовых договоров — гражданские договоры и семейные контракты.
Юридический договор — универсальный регулятор общественных отношений, устанавливающий правовые предписания для сторон (или иных субъектов права).
В зависимости от того, какие субъекты права заключают соглашения, последние можно поделить на договоры субъектов, не обладающих властными полномочиями в этих отношениях, и договоры субъектов, хотя бы один из которых обладает властными полномочиями.
В ст. 420 «Понятие договора» ГК РФ содержится следующее определение: «Договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей». Однако, во-первых, граждане, коллективные субъекты заключают множество соглашений (договоров) бытового характера, не влекущих за собой юридических последствий (например, о туристическом походе, об организации свадьбы). Во-вторых, гражданско-правовой договор хотя и самая распространенная, но все же только разновидность юридического договора. И в названии, и в тексте ст. 420 следовало бы уточнить, что речь идет о гражданско-правовом договоре.
К сожалению, не существует общего, легального понятия юридического (правового) договора; трудно найти его и в юридической литературе. Можно предложить следующее определение. Юридический (правовой) договор — это правовой акт, оформляющий соглашение нескольких субъектов права с целью регулирования совместной деятельности, отношений между ними, а также иными субъектами, об установлении, изменении и прекращении прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет за собой правовые последствия для его участников или третьих лиц. «Договоры должны выражать согласованную волю сторон, направленную на достижение соответствующей правопорядку цели.»[3]
Существуют разные виды договоров, но всем им присущи общие принципы договорного регулирования, а именно: 1) диспозитивность правового регулирования (свобода договорных условий); 2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон; 3) формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон; 4) эквивалентный характер;5) взаимная ответственность сторон, выражаемая словами: «Договор есть закон для сторон» и «Заключил договор — исполняй».
Договор представляет собой акт многостороннего характера, выражающий согласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Он применяется как регулятор общественных отношений, регулируемых всеми отраслями права. При этом удельный вес и значение договорного регулирования зависят от сущности и содержания соответствующей отрасли права.
Роль договорного регулирования зависит прежде всего от таких факторов, как уровень цивилизации, демократии, отношение к частной собственности и ее размеры, система методов государственного регулирования общественных отношений.
В публично-правовых отношениях присутствуют чаще всего власть и подчинение, тогда как участники частноправовых сделок являются равноправными субъектами. Между этими принципиально различными видами правовых связей находят место отношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Так, гражданско-правовой договор перевозки пассажиров связан с правом одной стороны в административном порядке налагать штраф на другую сторону за нарушение правил пользования транспортными средствами (см. статьи 23.37—23.39, 23.41 КоАП РФ). Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, договор о платном обучении в государственном высшем образовательном учреждении.
По юридическим свойствам (правовому содержанию) публичные договоры могут быть поделены на нормативные и правоприменительные. Многие публичные договоры (международные, федеративные, административные) могут содержать нормы публичного, а в ряде случаев частного права.
Публичным договорам присущи следующие признаки. Для публично-правового договора (кроме международного, федеративного) характерны сочетание властности публичной стороны по отношению к контрагенту и согласие сторон на его заключение и исполнение. Орган власти реализует свои властные полномочия (потенциал) и одновременно исполняет обязанности перед контрагентом. Право на заключение публичного договора зачастую предусмотрено в акте о компетенции. Органы государственной (муниципальной) власти выступают в таких правоотношениях от имени государства (муниципального образования), а не от собственного имени.
Участники публично-правового договора часто находятся в неравном положении. Тогда нормативные акты устанавливают, когда, с кем, на каких условиях и с каким содержанием договор может заключаться. Действуют жесткие условия при выборе вида договора.
Публично-правовые договоры опосредуют отношения, связанные с публичной властной деятельностью. Они выступают не средством индивидуальной саморегуляции, а носят организационно-регулирующий характер.
Обязательно хотя бы одной из сторон должен выступать субъект публичной власти. Субъекты публичной власти могут выступать и с обеих сторон договора. Субъект же частного права, заключивший публичный договор, становится субъектом публичного права.
Публично-правовой договор заключается для достижения общественных (публичных) целей. Конечно, возможны исключения, связанные с коррупцией, ошибками и т. д.
Публично-правовые договоры характеризуются особым содержанием и специальными условиями, касающимися публичного порядка (налогообложения, таможенного режима и т. д.). В предмет договора входят действия административного (публичного) и организационного характера.
Публично-правовой договор характеризуется формально-юридическим равноправием сторон. Этот признак означает, что у участников договора есть автономия воли при вступлении в договорную связь, но она часто имеет формальный характер, так как у одной стороны отсутствует альтернатива для достижения преследуемых целей без заключения договора. Равенство сторон заключается не в объеме прав и обязанностей, а в наличии для них равных возможностей влиять на судьбу правоотношений, их возникновение, изменение, прекращение.
Публично-правовому договору присущи в определенном смысле эквивалентный характер обязательств и взаимная ответственность сторон. Эквивалентность обязательств не всегда прямая и очевидная: обязательства сторон достаточно разнородны и не всегда выступают в качестве имущественных. Эквивалентность означает, что каждая из сторон получает то, на что претендует, добровольно соглашаясь вступить в договорные связи. В части взаимной ответственности сторон следует отметить: несмотря на то что публичный участник наделен определенными властными прерогативами, безоговорочным преимуществом (как в односторонне властных отношениях) он не обладает, так же как и другой участник, и вынужден нести неблагоприятные последствия в предусмотренных договором случаях.
Публично-правовой договор представляет собой юридическую связь организационно-регулирующего характера, сформированную на основе норм властного содержания и связанную с достижением социально значимого результата, если хотя бы один ее участник является субъектом права с публичными полномочиями. Юридическая связь существует в форме правового акта — соглашения, представляющего собой правовой способ организации связей его участников путем формирования этих связей и установления взаимных обязательств, подкрепляемых государственно-властным принуждением[4].
Постделиктные (посткриминальные) договоры. Они заключаются субъектами публичной власти, которые вправе применять уголовное, административное наказания, иные меры правового принуждения, а в некоторых случаях — и потерпевшим с правонарушителями. Законодатель закрепил такие нормы с целью:
· экономии времени и средств при привлечении виновных к ответственности;
· создания более благоприятных условий для раскрытия групповых преступлений;
· усиления защиты прав потерпевших.
Постделиктные договоры регламентируются административным, налоговым, уголовным и уголовно-процессуальным правом (КоАП РФ, НК РФ, УК РФ, УПК РФ и иными федеральными законами).
Административные постделиктные договоры заключаются чаще всего в предусмотренных ст. 28.6 КоАП РФ случаях назначения административного наказания без составления протокола. Уполномоченный субъект административной власти вправе, не составляя протокола, назначить наказание в виде предупреждения или штрафа в размере не более 1 МРОТ (при нарушении таможенных правил — до 10 МРОТ), а правонарушитель — признать себя виновным в совершении соответствующего деяния, согласиться с назначенным наказанием и уплатить штраф на месте либо в установленный должностным лицом срок.
В примечании к ст. 6.9 КоАП РФ закреплено: «Лицо, в установленном порядке признанное больным наркоманией, может быть с его согласия направлено на медицинское и социальное восстановление в лечебно-профилактическое учреждение и в связи с этим освобождается от административной ответственности за совершение правонарушений, связанных с потреблением наркотических средств или психотропных веществ». Эта норма специальная, так как регламентирует только отношения, связанные с незаконным употреблением наркотиков. Еще одна специальная норма зафиксирована в примечании к ст. 6.8: «Лицо, добровольно сдавшее приобретенные без цели сбыта наркотические средства или психотропные вещества, а также их аналоги, освобождается от административной ответственности за данное административное правонарушение».
Полезно было бы сформулировать и включить в КоАП РФ общую норму, разрешающую субъектам административной власти освобождать от ответственности в связи с деятельным раскаянием виновного при совершении и других административных правонарушений. Деятельное раскаяние во многих случаях может быть тесно связано с постделиктным договором.
Особой формой постделиктных договоров являются соглашения, предусмотренные Положением о реструктуризации задолженности бюджетов субъектов Федерации и кредитных организаций перед федеральным бюджетом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19.07.2002 № 543 (далее — Положение о реструктуризации задолженности). В соответствии с этим правовым актом действовали соглашения об обязательствах по государственному внутреннему долгу России, заключенные органами исполнительной власти субъектов Федерации и кредитными организациями с Минфином России.
В соответствии с этими соглашениями компетентные субъекты государственной власти уменьшали налоговую задолженность организаций, а те брали на себя обязательства погасить оставшуюся задолженность в установленный соглашением срок и своевременно выплачивать вновь начисленные налоги. Такие соглашения направлялись в Минфин России. На основании его приказов органы исполнительной власти субъектов Федерации и кредитные организации совместно с Минфином России вносили соответствующие изменения в соглашения об обязательствах по государственному внутреннему долгу России.
Предусмотренные КоАП РФ, а также Положением о реструктуризации задолженности соглашения имеют все признаки административных договоров и могут быть отнесены к ним. Но, поскольку они заключаются после совершения правонарушения и направлены на регулирование его правовых последствий, их целесообразнее объединить с посткриминальными сделками в единую группу постделиктных договоров.
Особенности постделиктного договора:
· заключается после совершения субъектом (индивидуальным или коллективным) правонарушения;
· одна из сторон — субъект публичной власти или потерпевший, другая — правонарушитель;
· специфичное содержание: одна сторона обязуется смягчать принимаемые меры принуждения или вообще их не применять, а другая — добросовестно выполнять процессуальные обязанности (уплатить штраф, помогать следствию и т. д.);
· регулируется несколькими отраслями права (нормами КоАП РФ, НК РФ, УК РФ, УПК РФ).
Одно из важных направлений развития уголовного судопроизводства — совершенствование процедур разрешения уголовно-правовых конфликтов. Речь, в частности, идет о главе 40 «Особый порядок принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением» УПК РФ (статьи 314—317). В соответствии с ч. 7 ст. 316 судопроизводство в особом порядке может осуществляться, если имеется согласие обвиняемого с обвинением в совершении преступления, за которое УК РФ предусмотрено наказание, не превышающее 10 лет лишения свободы, согласие на рассмотрение его дела в особом порядке государственного или частного обвинителя на производство в особом порядке и аналогичное согласие потерпевшего.
Таким образом, закреплена возможность заключения сделки (посткриминального договора) тремя, а при наличии потерпевшего — четырьмя субъектами уголовно-процессуальных правоотношений[5].
Представляется обоснованным мнение о том, что «указание в ч. 7 ст. 316 УПК максимального предела наказания, возможного в результате производства в особом порядке, есть вторжение в предмет регулирования уголовного права. В ч. 1 ст. 3 УК говорится, что преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только Уголовным кодексом РФ. Уголовно-процессуальное законодательство не может диктовать судье, какое наказание и в каком размере он должен назначить»[6].
Есть основания полагать, что только с согласия обвиняемого (подозреваемого, иных заинтересованных лиц) может применяться такая мера уголовно-процессуального принуждения, как залог. В соответствии со ст. 106 УПК РФ «залог состоит во внесении подозреваемым или обвиняемым либо другим физическим или юридическим лицом на депозитный счет органа, избравшего данную меру пресечения, денег, ценных бумаг или ценностей в целях обеспечения явки к следователю, прокурору или в суд подозреваемого, обвиняемого и предупреждения совершения им новых преступлений».
Такая мера пресечения может быть избрана судом (судьей), прокурором, а с согласия прокурора — следователем, дознавателем. Но если подозреваемый или обвиняемый не согласен с такой мерой пресечения и не он, не иные заинтересованные лица не внесут денег (ценных бумаг, ценностей) на депозитный счет соответствующего государственного органа, постановление о залоге не действует.
Еще одна особенность этой меры пресечения как сделки состоит в том, что она может быть заключена с любым физическим и даже юридическим лицом.
Общая материальная норма о посткриминальном договоре содержится в ст. 76 УК РФ: «Лицо, впервые совершившее преступление небольшой или средней тяжести, может быть освобождено от уголовной ответственности, если оно примирилось с потерпевшим и загладило причиненный потерпевшему вред». Очевидно, что примирение — разновидность соглашения, договора.
Такой вид освобождения от ответственности существует много веков. «Но отношение законодателя к нему изменялось. Например, если Судебник Ивана Грозного лишь изъял некоторые преступления от частного примирения, то Соборное уложение 1649 г. прямо запрещало “мировые” с “лихими” людьми под угрозой применения денежного наказания к самим обиженным... В Воинских артикулах Петра I частная воля на примирение потерпевшего с преступником уступила место обязанности доноса… С тех пор, вплоть до принятия нового Уголовного кодекса, институт примирения с потерпевшим не испытывал более радикальных изменений.»[7]
Содержание ст. 76 УК РФ свидетельствует об уважительном отношении законодателя к интересам потерпевшего и соответствует цели восстановления социальной справедливости — высшей задаче вмешательства уголовного закона[8].
Если посткриминальное соглашение, регулируемое главой 40 УПК РФ, влечет за собой сокращение размера наказания приговором, то в соответствии со ст. 76 УК РФ виновный вообще может освобождаться от ответственности. Принять такое решение может орган дознания, следователь, прокурор, судья. «Освобождение от уголовной ответственности в связи с примирением с потерпевшим является правом компетентных органов, а не обязанностью. В силу этого органы дознания, следователь, прокурор, суд (судья) могут и не принимать указанного решения, если придут к выводу о его нецелесообразности.»[9]
УК РФ последовательно реализует идею поощрения полезного для общества, потерпевшего посткриминального поведения. Он признал необходимым смягчение уголовной ответственности и даже освобождение от нее или замену уголовного наказания иными мерами правового характера при наличии определенных условий. Такие меры принято называть поощрительными.
«В уголовном праве значение понятия “поощрение” можно рассматривать в двух аспектах:
1) освобождение лица от уголовной ответственности, смягчение наказания или устранение других неблагоприятных для него уголовно-правовых последствий преступного деяния;
2) деятельность правоохранительных органов и суда, основанная на нормах уголовного законодательства, выраженная в одобрении и положительной оценке от имени государства правомерной постпреступной деятельности субъекта и назначении ему соответствующего предусмотренного законом поощрения.»[10]
Деятельное раскаяние во многих случаях является условием посткриминального договора. Часто такой договор заключается в процессе дознания или предварительного расследования. Конкретные виды деятельного раскаяния и соответственно возможность посткриминального договора предусмотрены рядом статей Особенной части УК РФ (статьи 92, 126, 127, 204, 222, 282.1, 282.2, 291).
Посткриминальные сделки (соглашение с потерпевшим, деятельное раскаяние, залог имущества, особый порядок судебного разбирательства и др.) заключаются, как правило, когда преступление окончено и возбуждено уголовное дело. Переговоры же в ходе проведения антитеррористической операции ведутся с целью прекращения преступления и иногда до возбуждения уголовного дела.
Ведение переговоров в ходе контртеррористической операции, а значит, возможность заключения соглашений с террористами, предусмотрено Федеральным законом от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму». Согласно ст. 16 в целях сохранения жизни и здоровья людей возможно ведение переговоров лицами, специально уполномоченными на то руководителем контртеррористической операции. При ведении переговоров с террористами не должны рассматриваться выдвигаемые ими политические требования, требования о выдаче оружия, отдельных лиц.
Такие сделки, а также переговоры об освобождении незаконно задерживаемых лиц и т. п., направленные на прекращение неправомерных действий, возможны и полезны.
В соответствии с духом и буквой нового законодательства постделиктные и их разновидность — посткриминальные сделки становятся более разнообразными, и их применение расширяется.
 
Библиография
1 См.: Казанцев М.Ф. Договорное регулирование. Цивилистическая концепция. — Екатеринбург, 2005. С. 12.
2 В работах по административному праву Д.Н. Бахраха, В.И. Новоселова, Ю.Н. Старилова и др. договор рассматривался только как документ, правовая форма административной деятельности.
3 Юридический энциклопедический словарь. — М., 2006. С. 183.
4 См.: Хаустов Д.В. Публичный договор в природоресурсном праве // Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 2006. № 1. С. 51.
5 См.: Милицин С. Сделки о признании вины: возможен ли российский вариант? // Рос. юстиция. 1999. № 12. С. 41—42; Петрухин Л. Сделки о признании вины чужды российскому менталитету // Рос. юстиция. 2001. № 5. С. 35—36.
6 Великий Д.П. Особый порядок судебного разбирательства // Рос. право. 2006. № 5. С. 78.
7 Уголовное право. Часть Общая. — М., 2004. С. 470, 471.
8 См.: Келина С.Г. Освобождение от уголовной ответственности как правовое последствие совершения преступления. — М., 1974. С. 80—81.
9 Комментарий к Уголовному кодексу РФ. — М., 2004. С. 224.
10 Черова М.Б. Деятельное раскаяние в системе поощрительных норм уголовного права // Закон и право. 2006. № 8. С. 23.