Право на ограничение прав: пределы правотворческой компетенции субъектов Российской Федерации

УДК 342.7:342.25

Страницы в журнале: 36-41

М.В. Пресняков,

доктор юридических наук, профессор кафедры служебного и трудового права Поволжского института управления им. П.А. Столыпина РАНХиГС Россия, Саратов jamiliavelieva@yandex.ru

Рассматривается вопрос о допустимости ограничения конституционных прав граждан законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Отмечается, что на сегодняшний день некоторые федеральные законы санкционируют возможность ограничения конституционных прав региональным законодательством, что нарушает конституционный принцип равенства независимо от места жительства.

Ключевые слова: ограничения конституционных прав, региональное законодательство, регулирование и защита прав, равенство независимо от места жительства, конституционные критерии ограничений прав и свобод.

В  доктрине конституционного права общепризнанной является позиция, согласно которой любые ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина могут устанавливаться исключительно федеральным законом. Однако в специальной литературе высказывалась альтернативная точка зрения о том, что Конституция РФ прямо не запрещает устанавливать ограничения основных прав и свобод региональным законодательством. Так, А.В. Должиков, обосновывая возможность ограничения конституционных прав законами субъектов Российской Федерации, отмечает, что подобный подход позволяет снять определенные противоречия в существующей системе разграничения полномочий федерального и регионального законодателей. «С одной стороны, обеспечивается определенная самостоятельность субъектов Российской Федерации и децентрализация публичной власти. Иное обусловливает невозможность региональным законодателем осуществления полномочий по защите основных прав (п. «б» ч. 1 ст. 72) и приводит к дублированию федерального законодательства» [3].

Аргументация А.В. Должикова выстраивается вокруг буквального толкования текста ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В частности, автор отмечает, что в указанной конституционной формуле слово «только» стоит после словосочетания «федеральным законом», а не перед ним. Это означает: основные права могут ограничиваться не только федеральным законом, а федеральным законом только в целях, предусмотренных ст. 55 Конституции РФ. По мнению А.В. Должикова, некорректно цитирует данную конституционную норму и Конституционный Суд РФ.

Сложно согласиться с подобной точкой зрения (которая, безусловно, имеет право на существование), поскольку, по нашему мнению, смысл той или иной конституционной нормы никогда не аутентичен. Именно КС РФ, сформулировав концепцию «ограничения ограничений конституционных прав», установил легитимный формат понимания ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Кроме того, отмеченное автором различие в буквальном прочтении данной нормы по сути ничего не меняет: Конституция РФ называет единственный легитимный акт, которым могут устанавливаться ограничения конституционных прав — федеральный закон. Конституция РФ не дает никаких оснований предполагать, что такие ограничения могут быть установлены региональным законодательством. Как известно, в публично-правовой сфере, в том числе применительно к определению границ правотворческой компетенции субъектов Российской Федерации, действует принцип «запрещено все, что не разрешено».

Наконец, мы не видим никаких позитивных моментов в предоставлении субъектам Российской Федерации подобных полномочий. Как нам представляется, это не снимает никаких противоречий, а напротив, продуцирует их, в частности, устанавливая принципиально различные стандарты основных прав и условия правопользования в зависимости от места проживания гражданина. Справедливости ради нужно отметить, что рассматриваемая работа была написана А.В. Должиковым в 2005 году, когда указанные противоречия еще не проявились так четко и рельефно, как в современном законодательстве.

В тесной связи со всем сказанным выше находится проблема легитимности регулирования прав и свобод человека и гражданина на уровне субъекта Российской Федерации, т. е. региональными правовыми актами. Как известно, согласно ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению федерального центра относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п. «в»). В то же время ст. 72 Конституции РФ в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации называет защиту прав и свобод человека и гражданина (п. «б»). Означает ли это, что субъекты Российской Федерации в пределах своей правотворческой компетенции могут принимать только те правовые акты, которые направлены на защиту конституционных прав (например, устанавливать дополнительные гарантии их реализации), но не вправе осуществлять регулятивное воздействие, т. е. вводить механизмы и процедуры реализации указанных прав?

Очевидно, что данный вопрос является риторическим, прежде всего потому, что непосредственно федеральные законы зачастую делегируют субъекту право или даже закрепляют его обязанность осуществлять подобное нормативно-правовое регулирование. Кроме того, в ряде сфер общественных отношений невозможно игнорировать географические, климатические, ресурсные и другие особенности того или иного субъекта Российской Федерации.

Однако и полностью согласиться с тем, что подобная ситуация объясняется «недоработками» при разработке и принятии Конституции РФ [6] нельзя. Понятия «регулирование» и «защита» прав и свобод действительно имеют различную семантику, которая позволяет понять замысел авторов конституционного текста. Регулирование права всегда или почти всегда предполагает определенное вмешательство если не в само существо права, то в условия и порядок правопользования. Как отмечается в специальной литературе, «закрепление регулирования прав и свобод в качестве предмета совместного ведения привело бы к возможности передачи значительного числа правотворческих полномочий, касающихся конституционных социальных прав, на уровень субъектов Российской Федерации» [1].

В.И. Крусс справедливо разграничивает понятия «ограничение прав и свобод человека и гражданина» и «регулирование прав и свобод человека и гражданина». При этом регламентирование определяется им как объективно неизбежная и обусловленная общими требованиями конституционного правопорядка форма уточнения (нормативной конкретизации) условий и порядка пользования основным правом или свободами [5, с. 293]. Однако подобное регулирование порядка и условий реализации права может иметь по сути ограничивающий характер. В этом смысле такое «ограничительное регулирование» конституционных прав имеет много общего с их ограничением в смысле ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Если законодатель связывает реальную реализацию права с выполнением каких-либо условий, требований, то он безусловно ограничивает возможность фактического правопользования. Подобная позиция характерна для конституционного права других стран. Так, Федеральный Конституционный Суд ФРГ в рамках «теории трех ступеней» выделяет ограничение доступа к определенной деятельности по субъективным причинам (критерий лица, его профпригодности и т. д.). Между тем, ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина, как неоднократно отмечал и КС РФ, могут вводиться исключительно в форме федерального закона.

Как представляется, конституционная концепция правотворческой компетенции субъектов Российской Федерации должна исходить из недопустимости подобного «ограничительного» регулирования конституционных прав, поскольку последнее может составлять только предмет исключительного ведения Российской Федерации. Данной позиции придерживается и КС РФ. В частности, в постановлении от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ст. 3 Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации” в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» (далее — Постановление № 19-П) предметом конституционно-правового нормоконтроля, помимо прочего, было отсутствие единообразия в понимании пределов предоставленного субъекту Российской Федерации полномочия по установлению дополнительных гарантий права на обращение.

В ходе рассмотрения данного дела КС РФ пришел к выводу, что Конституция РФ к предметам ведения Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71). При этом в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации также находится защита прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72), которая может осуществляться путем установления дополнительных правовых предписаний, имеющих целью защиту того или иного права, что не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле п. «в» ст. 71, поскольку носит вторичный характер и производно от базового.

Субъект Российской Федерации вправе наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав, направленные на их конкретизацию, создание дополнительных механизмов их реализации, с учетом региональных особенностей (условий) и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон.

Как нам представляется, данная правовая позиция КС РФ еще не один раз подвергнется уточнениям и дополнениям, поскольку в последние годы в российском законодательстве отчетливо наметилась тенденция децентрализации «ограничительного регулирования». Последнее также является вторичным и производно от базовых норм федерального закона. Однако здесь возникает вопрос: насколько далеко простирается компетенция федерального законодателя в части делегирования субъектам Российской Федерации права нормативно-правового регулирования тех или иных общественных отношений?

Например, на сегодняшний день в доктрине конституционного права достаточно острой критике подвергается изменение законодательного регулирования порядка проведения публичных мероприятий. Так, в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — Закон № 54-ФЗ) публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

Далее Закон № 54-ФЗ перечисляет достаточно небольшой круг (и в целом оправданный) изъятий из данного правила, т. е. мест, где проведение публичных мероприятий не допускается (опасные объекты, путепроводы, пограничная зона и т. п.). Однако в п. 2.2 ст. 8 законодатель позволяет субъектам Российской Федерации в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности дополнительно определять места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций.

В целях реализации данной нормы 15 марта 2013 г. был принят Закон Республики Саха (Якутия) 1180-3 № 1255-IV «О реализации на территории Республики Саха (Якутия) отдельных положений Федерального закона “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”».

Статьей 4 этого нормативного акта дополнительно к местам, в которых запрещается проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий, установленным Законом № 54-ФЗ, были отнесены:

1) здания, в которых размещены музеи, библиотеки, культовые, торговые, развлекательные учреждения;

2) здания, в которых располагаются медицинские, образовательные учреждения;

3) здания, в которых располагаются учреждения социальной защиты;

4) детские и спортивные площадки;

5) спортивные комплексы и сооружения во время проведения в них культурных, спортивных, развлекательных и иных мероприятий;

6) объекты жизнеобеспечения;

7) остановки маршрутных транспортных средств;

8) территории, непосредственно прилегающие к указанным объектам, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия) или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства.

При таком «регулировании» данного вопроса публичные мероприятия в Якутии можно будет проводить, пожалуй, лишь за чертой поселений «в чистом поле». Между тем, Верховный Суд РФ отказал прокуратуре Республики Саха в признании недействующими указанных положений регионального закона.

Интересно, что КС РФ признал не соответствующей Конституции РФ норму подп. «а» п. 4 ст. 2 Федерального закона от 08.06.2012 № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”» в части, наделяющей органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочием определять единые специально отведенные или приспособленные для проведения публичных мероприятий места. Такое решение было принято в связи с тем, что федеральный законодатель не установил «граничные условия» реализации субъектами Российской Федерации данного полномочия: количество таких мест на территории субъекта Российской Федерации, наличие их в каждом муниципальном образовании, предельную минимальную численность их заполняемости, критерии транспортной доступности.

Подобное положение дел, как отметил КС РФ, противоречит вытекающим из Конституции РФ требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования — нормативно не закрепляются критерии, обеспечивающие соблюдение равенства юридических условий реализации гражданами права на свободу мирных собраний при определении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации специально отведенных или приспособленных для проведения публичных мероприятий мест, чем порождается возможность его неоднозначного истолкования, а следовательно, и произвольного применения.

Очевидно, что в данной правовой позиции КС РФ прослеживается та же идея, что и в Постановлении № 19-П: правотворческое регулирование прав и свобод человека и гражданина (хотя сам КС РФ называет его охраной прав и свобод, но это, скорее всего, лишь дань конституционному тексту) носит вторичный, основанный на федеральном законе характер. Это требование не только адресовано региональному законодателю, но и устанавливает определенный критерий конституционности федерального закона: делегируя те или иные регулятивные полномочия субъекту Российской Федерации, федеральный законодатель должен позаботиться о том, чтобы усмотрение последнего было существенно сужено. Тем более, на наш взгляд, недопустимо делегировать субъектам Российской Федерации прямые полномочия по ограничению конституционных прав и свобод человека и гражданина. Однако даже беглый анализ действующего законодательства обнаруживает примеры такого конституционного перераспределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Прежде всего это касается тех федеральных законов, которые были приняты на фоне определенного политического ажиотажа.

Так, в контексте популярного сегодня антикоррупционного направления правотворческой политики Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» в Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» была включена ст. 12.5, согласно которой законами субъектов Российской Федерации и даже муниципальными нормативными правовыми актами в отношении государственных и муниципальных служащих, а также некоторых других категорий граждан в целях противодействия коррупции могут устанавливаться иные запреты, ограничения, обязательства и правила служебного поведения.

Нужно сказать, что КС РФ уже касался вопроса разграничения компетенции федерального законодателя и субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования государственно-служебных отношений. Например, в постановлении от 03.02.2009 № 2-П «По делу о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона “О государственной гражданской службе Российской Федерации” и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области “О государственной гражданской службе Псковской области” в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов» им рассматривался вопрос о допустимости нормативного закрепления законом субъекта Российской Федерации дополнительных оснований внеконкурсного замещения должностей государственной гражданской службы, помимо предусмотренных федеральным законодательством. При этом КС РФ указал, что в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита права на равный доступ к государственной службе, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — его защита. Данное право в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничено только в конституционно значимых целях и только федеральным законом, принимаемым по вопросам его регулирования и защиты.

Впрочем, установление дополнительных антикоррупционных механизмов обернется дополнительными проблемами для самих же государственных и муниципальных органов (в частности, кадровых служб), поэтому данная норма не получила дальнейшего развития в региональном законодательстве.

Делегирование субъектам «права на ограничение прав» весьма характерно для популистских законов последних лет, направленных на защиту «здоровья нации». Учитывая, что данные законы не предполагают никаких особых финансовых затрат, а лишь устанавливают запреты и ограничения, субъекты Российской Федерации охотно подхватили эту эстафету у федерального центра.

В декабре 2008 года бывший Президент РФ Д.А. Медведев внес проект поправок в Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (далее — Закон № 124-ФЗ), которые более известны как «закон о комендантском часе для несовершеннолетних». Мы не собираемся давать оценку самой идее ограничить свободу передвижения несовершеннолетних в определенное время суток и в определенных местах, ходя в специальной литературе данный закон называют одним из «наиболее одиозных» и спорных в части допустимости ограничений определенных социальных групп [2]. Более того, мы убеждены в целесообразности подобных мер: как показывает практика, они уже привели к снижению как подростковой преступности, так и преступлений в отношении несовершеннолетних. Однако сам подход законодателя к регулированию указанных отношений вызывает серьезные сомнения. Дело в том, что Законом № 124-ФЗ закрепляются не сами ограничения пребывания подростков на улице или в определенных местах в ночное время, а лишь возможность их установления законом субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 14.1 Закона № 124-ФЗ региональными законами в целях предупреждения причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию «могут устанавливаться: меры по недопущению нахождения лиц, не достигших возраста 18 лет, на объектах реализации товаров только сексуального характера, в пивных ресторанах, винных барах, пивных барах, рюмочных, в других местах, которые предназначены для реализации только алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию; меры по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) в ночное время в общественных местах, в том числе на улицах, стадионах, в парках, скверах, транспортных средствах общего пользования т. п.».

Иными словами, субъекты Российской Федерации могут установить данные ограничения, а могут и не устанавливать. Однако подобное положение дел ставит правовой статус лица в зависимость от места проживания, а также нарушает конституционный принцип равенства, в частности, в зависимости от места жительства.

Так, согласно ч. 2 ст. 38 Закона Республики Хакасия от 08.07.2005 № 50-ЗРХ «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Республике Хакасия» и ч. 2 ст. 17 Закона Республики Хакасия от 21.02.2006 № 5-ЗРХ «О внесении изменений в Закон Республики Хакасия “Об административных правонарушениях”» не допускается нахождение детей (лиц, не достигших возраста 16 лет) в ночное время (с 22 до 6 часов местного времени — в период с 1 сентября по 30 апреля и с 23 до 6 часов местного времени — в период с 1 мая по 31 августа) в общественных местах.

А в Краснодарском крае не допускается нахождение (пребывание) в общественных местах без сопровождения родителей (законных представителей), родственников или ответственных лиц:

— несовершеннолетних в возрасте до 7 лет — круглосуточно;

— несовершеннолетних в возрасте от 7 до 14 лет — с 21 часа до 6 часов;

— несовершеннолетних в возрасте от 14 лет до достижения совершеннолетия — с 22 часов до 6 часов.

Здесь хочется процитировать известного ученого-конституционалиста В.И. Крусса, который отмечал, что «любой человек в России должен быть уверен, что его основные права и свободы остаются ровно теми же, независимо от места жительства, пребывания, трудовой (экономической) деятельности или иных обстоятельств...» [4, с. 447].

Практика делегирования ограничительных полномочий субъектам Российской Федерации отчетливо проявляется в «антитабачном» и «антиалкогольном» законодательстве. Так, согласно ст. 12 Федерального закона от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения курения табака в отдельных общественных местах и в помещениях.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (далее — Закон № 171-ФЗ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции.

Закон № 171-ФЗ запрещает розничную продажу алкогольной продукции с 23 часов до 8 часов по местному времени. Между тем, например, согласно Закону Ульяновской области от 30.11.2011 № 220-ЗО «О регулировании некоторых вопросов, связанных с осуществлением розничной продажи алкогольной продукции на территории Ульяновской области» на территории Ульяновской области не допускается розничная продажа алкогольной продукции с 20 часов до 23 часов, а в субботу, воскресенье, 25 мая, 1 и 12 июня, 1 и 12 сентября — с 8 часов до 23 часов. В Чечне действует указ Президента Чеченской Республики от 17.02.2009 № 5 «Об ограничении времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции на территории Чеченской Республики», согласно которому спиртное можно приобрести только в течение двух часов в сутки — с 8 до 10 утра. А в месяц Рамадан продажа алкогольной продукции в республике полностью запрещена.

Эти нормы неоднократно оспаривались в ВС РФ, однако, апеллируя к законодательно закрепленному дозволению субъектам Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения, ВС РФ традиционно отказывал в подобных исках.

Помимо всего прочего, недопустимость такого децентрализованного подхода к ограничению основополагающих прав (свобода предпринимательской деятельности, безусловно, относится к числу основополагающих конституционных прав) подтверждается нарушением принципа равенства. В самом деле, права хозяйствующих субъектов и возможности их реализации поставлены в зависимость от места жительства, тогда как ст. 19 Конституции РФ закрепляет равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Как отмечается в специальной литературе, «с учетом того обстоятельства, что пределы усмотрения субъектов Российской Федерации в данной части не определены (в особенности относительно полного запрета), то риски неконтролируемого регионального нормотворчества не просто возвращаются, но и усиливаются» [7; 8].

Cписок литературы

1. Авдеева А.В. Регулирование социальных прав личности: проблема реализации положений Конституции РФ о разграничении предметов ведения // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 38—42.

2. Должиков А.В. «Гордость и предубеждение»: соразмерность полного конституционного запрета заключенным голосовать в России. Постановление Европейского суда по правам человека от 4 июля 2013 года // Международное правосудие. 2013. № 4. С. 11—31.

3. Должиков А.В. Ограничение основных прав законами субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2.

4. Крусс В.И. Некоторые конституционные аспекты правотворчества в субъектах Российской Федерации // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 28—31 марта 2007 г. / под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2008.

5. Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С. 293.

6. Царик А.А. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти в сфере массовой информации // Общество и право. 2009. № 4.

7. Щур Д.Л., Карташова А.А. Новейшее законодательство о регулировании производства и оборота алкогольной продукции: от мелких ошибок к серьезным порокам // Торговое право. 2011. № 3.С. 42—55.

8. Щур Д.Л., Карташова А.А. Новейшее законодательство о регулировании производства и оборота алкогольной продукции: от мелких ошибок к серьезным порокам // Торговое право. 2011. № 4. С. 40—54.