Правовое положение в Российской Федерации иностранных граждан и соотечественников, постоянно проживающих за рубежом и желающих переселиться в Российскую Федерацию

УДК 342.717:325.14 

Страницы в журнале: 28-34

Ю.Е. Ульянова,

 аспирант Сибирского института — филиала РАНХ и ГС при Президенте РФ, Начальник отдела иммиграционного контроля УФМС России по Новосибирской области Россия, Новосибирск Ulianovajulia@mail.ru

Рассматривается законодательство России в сфере миграции населения. Раскрываются понятия «иностранный гражданин», «лицо без гражданства». Приводится сравнительная характеристика правовых оснований нахождения иностранных граждан на территории Российской Федерации. Описывается порядок переселения зарубежных соотечественников в Российскую Федерацию.

Ключевые слова: иностранный гражданин, соотечественник, программа переселения, гражданство, законодательство в сфере миграции.

Ущемление прав русских и русскоязычных граждан бывшего СССР в новых независимых государствах привело к массовому и масштабному переселению соотечественников в Российскую Федерацию. Но в России многие из них оказались в роли иностранных граждан и лиц без гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев. Конституция Российской Федерации 1993 года (ч. 3 ст. 62) устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами. Это порождает необходимость политического и государственно-правового решения сложных вопросов, связанных с положением иностранных граждан и лиц без гражданства.

В научной литературе понятия «иностранец», «иностранный гражданин», «иностранное физическое лицо», «лицо без гражданства» толкуются по-разному. Так, А.М. Арбузкин под иностранцем понимает физическое лицо, находящееся в определенной правовой связи с государством пребывания, но не являющееся его гражданином и имеющее гражданство другого государства [3, с. 68]. А.А. Корсик отмечает, что правовой статус иностранных физических лиц определяется внутренним законодательством каждого государства [6, с. 157]. По мнению А.Б. Агапова, к иностранным физическим лицам относятся граждане иностранных государств, подданные в монархиях, лица с множественным гражданством, а также беженцы и вынужденные переселенцы [1].

Следует заметить, что до 1977 года советское законодательство использовало термины «иностранец» и «иностранный гражданин» как равнозначные. Однако Конституция СССР 1977 года расширила понятие «иностранец», включив в него как иностранных граждан, так и лиц без гражданства. Соответствующие изменения были затем внесены в терминологию ряда других нормативных актов. Так, Указом Президиума Верховного Совета Союза ССР от 9 октября 1979 года в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье 1968 года термин «иностранцы» был заменен термином «иностранные граждане».

В действующем российском законодательстве существует несколько определений понятия «иностранный гражданин». Федеральным законом от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее — Закон о гражданстве) установлено, что иностранный гражданин — лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства. К иностранным гражданам приравниваются лица без гражданства и те лица, которые в иностранных государствах не обладают гражданством, но имеют вид на жительство.

Несколько иное определение понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» содержится в Федеральном законе от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее — Закон о правовом положении иностранных граждан). В этом законе определено, что иностранный гражданин — физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Под лицом без гражданства в этом законе понимается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Согласно Федеральному закону от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (далее — Закон о миграционном учете) понятие «“иностранный гражданин” включает в себя понятие “лицо без гражданства”, за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан».

В юридической литературе отмечается, что понятие «иностранный гражданин», определенное Законом о правовом положении иностранных граждан, более точно и оптимально с практической точки зрения. О.Е. Кутафин, присоединяясь к данной точке зрения, считает, что термины «иностранец», «иностранный гражданин», «иностранное физическое лицо» и «лицо без гражданства» равнозначны [8, с. 92].

Ряд видных ученых подчеркивает, что особую группу иностранных граждан составляют зарубежные соотечественники, т. е. лица, родившиеся в одном государстве и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц [7].

Осмелимся предположить, что такая позиция свидетельствуют о формально-правовом подходе к определению понятия «иностранный гражданин» в отношении зарубежных соотечественников и не учитывает исторические реалии, т. е. факт проживания некогда единого (в рамках Союза ССР) русского народа на территории бывших советских республик.

Следует отметить, что Законом о правовом положении иностранных граждан в российское миграционное право вводятся понятия «миграционная карта», «разрешение на временное проживание», «законно находящиеся в Российской Федерации иностранные граждане». Последнее понятие позволяет определить, кто в Российской Федерации называется нелегальным мигрантом. И все это, в конечном счете, должно упорядочить положение иностранных граждан в Российской Федерации.

Миграционная карта — документ, содержащий сведения об иностранном гражданине, въезжающем в Российскую Федерацию, и предназначенный для контроля за временным пребыванием иностранного гражданина в Российской Федерации.

Разрешение на временное проживание — подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство. Разрешение на временное проживание оформляется в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность.

Законно находящийся на территории Российской Федерации иностранный гражданин — лицо, имеющее действительные вид на жительство, разрешение на временное проживание, визу либо иные, предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации, документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации.

Правовой статус иностранных граждан, в том числе зарубежных соотечественников, определяется также международными договорами. Изъятия, предусмотренные в законодательстве, имеют своей целью охрану интересов государства и осуществление в нем государственной власти. В международном и внутреннем праве этот принцип получил название «национальный правовой режим» [4].

В Российской Федерации ведущее значение имеют национальный правовой режим и специальный режим. При национальном правовом режиме правовой статус иностранного гражданина соотносят со статусом граждан страны пребывания. Иностранные граждане и лица без гражданства приравниваются в правах и обязанностях к собственным гражданам в определенных сферах общественной и государственной жизни. Специальный режим предполагает установление особых правил поведения для иностранных граждан, в силу которых их правовой статус существенно отличается от правого статуса граждан страны пребывания.

В литературе отмечается, что иногда к этим двум режимам добавляют режим наибольшего благоприятствования и привилегированный режим. Первый из них предполагает, что гражданам договаривающихся государств будут предоставлены такие права, какими пользуются или будут пользоваться граждане любого третьего государства, второй — что иностранные граждане пользуются большим объемом прав, чем граждане данного государства. Несложно заметить, что оба режима либо уравнивают в правах иностранных граждан с гражданами государства пребывания, либо устанавливают для них специальные правила поведения. Таким образом, оба режима сводятся либо к национальному правовому режиму, либо к специальному режиму [5, с. 168].

На территории России в отношении граждан тех государств, в которых имеются специальные ограничения прав и свобод российских граждан, соответствующими органами России могут быть установлены ответные ограничения (реторсия).

При системном рассмотрении проблемы обращает на себя внимание сложность комплекса нормативных правовых актов, регулирующих правовое положение иностранцев и лиц без гражданства. В настоящее время в миграционной сфере России действует около 800 законов, ряд законопроектов находится в разработке. Законодательство в сфере миграции регулирует такие разнопорядковые явления, как гражданство, временная трудовая деятельность иностранных граждан, переселение соотечественников и т.п. Принятые в разное время для оперативного решения текущих задач в сфере миграции населения, данные нормативные правовые акты устаревают; в них вносятся многочисленные поправки, которые вступают в противоречие с нормами других законов и подзаконных актов, которые также меняются. Это препятствует достижению прозрачности законодательства и затрудняет его применение на практике. Систематизировать этот массив, свести в единый нормативный правовой акт, лишенный пробелов и способствующий повышению эффективности правоприменения — это важнейшая задача, которую предстоит решить в ближайшие годы.

На правовое положение рассматриваемой категории лиц распространяется и ряд международных договоров и соглашений Российской Федерации: Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (ратифицировано Федеральным законом от 02.01.2000 № 18-ФЗ), Соглашение о взаимном предоставлении гражданам Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации равных прав на получение скорой и неотложной помощи (ратифицировано Федеральным законом от 11.06.2002 № 65-ФЗ); Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей (заключено в г. Санкт-Петербурге 19.11.2010, ратифицировано Федеральным законом от 11.07.2011 № 186-ФЗ).

Закон о правовом положении иностранных граждан выделяет три отличающиеся друг от друга категории лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации: временно пребывающие, временно проживающие и постоянно проживающие. Существуют и другие категории иностранных граждан, правовое положение которых не регулируется нормами Закона о правовом положении иностранных граждан: это лица, находящиеся в Российской Федерации на особых основаниях и имеющие особый дипломатический статус (сотрудники дипломатических представительств и консульских учреждений), а также лица, получившие (или стремящиеся получить) убежище в Российской Федерации.

Временное пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации определяется сроком действия выданной им визы. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина и лица без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 суток (за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством России).

Временно прибывающие в Российскую Федерацию иностранные граждане и лица без гражданства обязаны выехать из страны по истечении срока действия визы или срока, установленного действующим законодательством, если на момент истечения указанных сроков ими не получено разрешение на продление срока пребывания либо разрешение на временное проживание. Срок временного пребывания в Российской Федерации может быть соответственно продлен либо сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми разрешался въезд в Российскую Федерацию. Решение о продлении либо сокращении срока временного пребывания принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере миграции.

Срок временного пребывания иностранного гражданина и лица без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и заключивших трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг) с соблюдением требований действующего законодательства, также продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на один год, исчисляемый со дня их въезда в Российскую Федерацию.

Под разрешением на временное проживание понимается подтверждение права иностранного гражданина (лица без гражданства) временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительства, оформленное в виде отметки в документе иностранца (апатрида), удостоверяющем его личность, либо в виде документа установленной формы. Причем разрешение на временное проживание выдается лицу, не являющемуся гражданином Российской Федерации, в пределах квоты, утверждаемой ежегодно Правительством РФ. Срок действия разрешения на временное проживание составляет 3 года. Постановлением Правительства РФ от 01.11.2002 № 789 «Об утверждении положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание» раскрыт механизм подачи заявлений на получение разрешения на проживание на территории России. При определении квоты Правительство РФ должно учитывать предложения исполнительных органов власти субъектов Федерации, демографическую ситуацию в соответствующем субъекте Федерации и его возможности по созданию условий для проживания иностранцев на своей территории.

Закон о правовом положении иностранных граждан предусматривает и получение разрешения на временное проживание вне квот. Этот порядок, в частности, распространяется на иностранцев, родившихся на территории РСФСР и состоявших в прошлом в гражданстве СССР, или родившихся на территории Российской Федерации; признанных недееспособными и имеющих дееспособного сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации; состоящих в браке с гражданином России и имеющих место жительства в этой стране; осуществляющих инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством РФ, и др.

Большие возможности в правовом отношении предоставляет Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (утв. Указом Президента РФ от 22.06.2006 № 637) (далее — Программа содействия переселению). Согласно этой программе зарубежные соотечественники могут подавать заявления о выдаче разрешения на временное проживание на территории иностранного государства. Подача указанного заявления на территории Российской Федерации осуществляется вне установленной квоты. При оформлении разрешения на временное проживание иностранец подлежит обязательной дактилоскопической регистрации с целью учета иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации.

Разрешение на временное проживание, выданное иностранному гражданину (лицу без гражданства), может быть аннулировано, если в течение очередного года со дня его выдачи иностранный гражданин (лицо без гражданство) не осуществлял трудовую деятельность в установленном законодательством Российской Федерации порядке в течение ста восьмидесяти суток или не получал доходов, либо не имеет достаточных средств в размерах, позволяющих содержать себя и членов своей семьи, находящихся на его иждивении, не прибегая к помощи государства, на уровне не ниже прожиточного минимума, установленного законом субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на временное проживание.

Иностранный гражданин, временно проживающий на территории России и имеющий разрешение на временное проживание, может получить вид на жительство и право на постоянное проживание, если он прожил на ее территории не менее одного года с момента получения разрешения. Заявление о выдаче вида на жительство подается в компетентные органы не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание. Под видом на жительство понимается документ, выданный иностранному гражданину (лицу без гражданства) в подтверждение его прав на постоянное проживание в Российской Федерации, а также на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в нее. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим личность.

Вид на жительство выдается иностранцу сроком на 5 лет. По окончании срока действия вид на жительство может быть продлен еще на 5 лет. Число продлений срока действий вида на жительство не ограничено. Вид на жительство не выдается, а ранее выданный аннулируется при наличии оснований, аналогичных основаниям отказа во временном проживании.

Иностранные граждане не вправе по собственному желанию изменить место своего проживания в пределах субъекта Федерации, на территории которого им разрешено проживание, или избирать место проживания вне пределов указанного субъекта.

Правовой статус глав и сотрудников иностранных дипломатических представительств и консульских учреждений, членов их семей, а также других лиц, имеющий особый правовой режим пребывания на территории нашей страны, складывается из привилегий и иммунитетов, установленных российскими законодательством и международными договорами. Время пребывания иностранных граждан — дипломатических представителей определяется с момента вручения ими верительных грамот Президенту России и заканчивается моментом вручения Президенту России верительных грамот лицами, заменяющими их в качестве представителей. Дипломатический статус этих лиц — предмет регулирования норм международного права.

Документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в Российской Федерации, является паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.

Удостоверяющими личность лица без гражданства в Российской Федерации являются документы: выданные иностранным государством и признаваемые в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства; разрешение на временное проживание; вид на жительство; иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.

Трудовая деятельность иностранных граждан дальнего зарубежья на территории России допускается только при наличии соответствующего разрешения на привлечение и использование иностранных работников, выдаваемого работодателю и заказчику работ и услуг, и разрешения на работу, выдаваемого иностранному гражданину ФМС России (его территориальным органом).

Ежегодно постановлением Правительства РФ квотируются рабочие места для иностранцев. Так, постановлением Правительства РФ от 03.11.2012 № 1137 был утвержден объем потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и соответствующая квота на 2013 год. В частности, была установлена квота на выдачу иностранным гражданам 410 126 приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности и 1 745 584 разрешений на работу.

Следует отметить, что компетентные органы отказывают в выдаче иностранному гражданину разрешений на въезд в Российскую Федерацию и осуществление трудовой деятельности либо аннулируют ранее выданные разрешения по основаниям, установленным Законом о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации и Законом о миграционном учете, в том числе в связи с тем, что иностранные граждане выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации и иными действиями создают угрозу безопасности России или гражданам Российской Федерации; финансируют, планируют террористические акты, оказывают содействие в совершении таких актов или совершают их; представляют поддельные или подложные документы либо сообщают о себе заведомо ложные сведения; являются больными наркоманией либо не имеют сертификата, свидетельствующего об отсутствии у них заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека; страдают одним из инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждается Правительством РФ.

Иностранные граждане обязаны встать на учет по месту пребывания в порядке и при условиях, определенных Законом о миграционном учете или международным договором Российской Федерации. Так, иностранный гражданин обязан встать на миграционный учет в течение 7 рабочих дней со дня пересечения государственной границы. Дети, не достигшие 18-летнего возраста и въехавшие в Россию вместе с родителями, встают на миграционный учет одновременно с родителями. Граждане Республики Казахстан могут обратиться для постановки на миграционный учет в течение 30 дней.

В соответствии со ст. 14 Закона о гражданстве иностранный гражданин или лицо без гражданства вправе обратиться с заявлением о предоставлении гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке при наличии одного из следующих условий:

— имеет хотя бы одного родителя, имеющего гражданство Российской Федерации и проживающего на территории Российской Федерации;

— имеет гражданство СССР, проживал и проживает в государствах, входивших в состав СССР, но не получил гражданство этих государств и остался в результате этого лицом без гражданства;

— является гражданином государства, входившего в состав СССР, получил среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 года;

— родился на территории РСФСР и имел гражданство СССР;

— состоит в браке с гражданином Российской Федерации не менее 3 лет.

При этом обязательным условием для приобретения гражданства Российской Федерации является наличие у иностранного гражданина или лица без гражданства вида на жительство на территории Российской Федерации. До получения вида на жительство он обязан прожить на территории России не менее года по разрешению на временное проживание.

Программой содействия переселению созданы более благоприятные условия для возвращения на родину соотечественников и максимально упрощенный порядок получения российского гражданства: возможность обзавестись российским паспортом в течение 6 месяцев. Содействие добровольному переселению в Россию зарубежных соотечественников является одним из приоритетных направлений миграционной политики страны.

В 2012 году была принята новая редакция Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (утв. Указом Президента РФ от 14.09.2012 № 1289). В период с 2007 по 2012 год нашими зарубежными соотечественниками в рамках действия первой редакции Программы содействия переселению было подано около 120 тысяч анкет на 275 тысяч человек. Всего в Россию прибыло более 135 тысяч переселенцев [2]. Естественно, наибольший миграционный потенциал соотечественников сохраняется в СНГ. Кроме того, соотечественники переселяются из государств Евросоюза: Германии, Польши и др. Программа содействия переселению соотечественников с 2012 года приобрела бессрочный характер. Свидетельства ее участников, выданные до 1 января 2013 года, действительны до 1 января 2015 года. Так, с 1 января 2013 года ведется прием заявлений для участия в Программе содействия переселению от соотечественников, решения по которым будут приняты после утверждения новых региональных программ субъектами Российской Федерации. Программа содействия переселению в редакции 2012 года имеет отличия от предыдущей. Во-первых, ее участниками теперь могут стать индивидуальные предприниматели, если у них есть разрешение на временное проживание, и иностранные студенты, проходящие обучение на территории России. Во-вторых, раньше статус переселенца сохранялся за соотечественником в течение 2 лет, а теперь этот срок увеличен на 3 лет.

Участник Программы содействия переселению и члены его семьи, совместно переселяющиеся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию (в зависимости от того, в какую территорию они переселяются), имеют право на получение государственных гарантий и социальной поддержки, в том числе на: компенсацию расходов на переезд к будущему месту проживания; компенсацию расходов по оплате государственной пошлины за оформление разрешения на временное проживание, российского гражданства и внутреннего паспорта; получение пособия на обустройство («подъемных»). Размеры пособий зависят от территории вселения. Если участник выбирает для переселения приоритетную территорию вселения, он получает 240 тысяч рублей; по 120 тысяч рублей будет выделено каждому члену семьи участника. К приоритетным регионам относятся: Республика Бурятия, Забайкальский край, Приморский край, Хабаровский край, Камчатский край, Амурская, Иркутская, Магаданская, Сахалинская области и Еврейская автономная область. Пособия будут выплачиваться в два этапа.

В обычных территориях предусмотрен более скромный размер подъемных средств — по 20 тысяч рублей участнику программы и по 10 тысяч — членам его семьи. При этом пособия выплачиваются однократно после прибытия на территорию вселения. Участники Программы содействия переселению имеют право на получение ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности в период до приобретения гражданства Российской Федерации, но не более чем в течение 6 месяцев; на получение компенсационного пакета, включающего в себя услуги государственных и муниципальных учреждений дошкольного воспитания; общего и профессионального образования; социального обслуживания; здравоохранения; государственной службы занятости.

Кроме того, участникам Программы содействия переселению и членам их семей компенсируются расходы на проезд к месту вселения: семье в количестве до трех человек включительно полностью компенсируются расходы на перевозку личного имущества 5-тонным контейнером, а семье в количестве более трех человек — двумя 5-тонными контейнерами.

Участник Программы содействия переселению имеет право ввезти в Российскую Федерацию личное имущество без ограничения общей стоимости и вне зависимости от его веса, включая транспортные средства, бывшие в употреблении и приобретенные до въезда на территорию Российской Федерации в срок более полугода.

Сегодня российское законодательство в отношении зарубежных соотечественников отвечает национальным интересам и повышает авторитет Российской Федерации на постсоветском пространстве и в целом на международной арене.

Список литературы

1. Агапов А.Б. Административное право: учеб. — М.: Городец, 1999. 558 c.

2. Аналитическая справка основных направлений деятельности Федеральной миграционной службы России за 2012 год // Архив Сибирского федерального округа УФМС России по Новосибирской области за 2013 год.

3. Арбузкин А.М. Государственно-правовой статус иностранных граждан в социалистических странах Европы: — М.: ВНИИ МВД СССР, 1983. С. 68.

4. Герасименко Ю.В., Залевский Л.А. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами России: проблемы теории и практики. — Омск, 2003.

5. Казакова Л.А., Петров К.С. О правилах пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства // Право и безопасность. 2002. № 2—3. С. 168.

6. Корсик А.А. Проблемы правового регулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации. — М.: Московский юридический институт, 1999. С. 157.

7. Конституционное право России: учеб. /А.Е. Постников, В.Д. Мазаев, Е.Е. Никитина и др. — М., 2005.

8. Кутафин О.Е. Российское гражданство: моногр. — М.: Юристъ, 2004. С. 92.