Правовой механизм организации и деятельности службы судебных приставов-исполнителей в период судебно-правовой реформы

А.С. БЕГЗАДЯН,

соискатель

Статья посвящена формированию и правовой регламентации функционирования органов принудительного исполнения судебных и иных актов в период осуществления Концепции судебной реформы 1991 года и последующей реформы судебной системы.

Ключевые слова: принудительное исполнение судебных актов, судебная реформа, служба судебных приставов.

The article focused on the formation and functioning of the legal regulation of the enforcement of judicial and other acts during the implementation of the Concept of Judicial Reform in 1991 and the subsequent reform of the judicial system.

Keywords: enforcement of judicial decisions, judicial reform, the bailiffs.

Одной из важнейших задач судебно-правовой реформы в Российской Федерации является реформирование исполнительного производства и создание эффективного механизма обеспечения установленного порядка деятельности судов в области исполнения решений (определений), постановлений в различных стадиях процесса.

В соответствии со ст. 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Федерации подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Данное положение подтверждается  ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод, а также соответствующих норм международного права.

Новейшая история службы судебных приставов в Российской Федерации началась с принятием в 1997 году федеральных законов от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве) и  № 118-ФЗ «О судебных приставах» (далее — Закон о судебных приставах). Несмотря на то, что уже первый год после принятия  этих законов показал  их оторванность от реалий правоприменительной практики, они создали необходимые правовые предпосылки для самостоятельного функционирования службы.

В результате реорганизации Министерства юстиции РФ образовался ведомственный федеральный орган исполнительной власти — Федеральная служба судебных приставов, Положение о которой было утверждено Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1316[1].

Это был первый и наиболее важный этап формирования органов принудительного исполнения, связанный с постепенным реформированием законодательства и наделением органов принудительного исполнения новыми функциями. С 1 января 1998 г. были созданы подразделения судебных приставов в составе старших судебных приставов и судебных приставов-исполнителей. Впоследствии, с увеличением штатной численности службы судебных приставов подразделения стали функционировать в полном составе: старший судебный пристав, судебные приставы-исполнители и судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов[2].

Одной из ключевых задач, отмеченных в Концепции судебной реформы 19991 года, в данном случае является формирование обратных связей, постоянный контроль за процессами, происходящими в регионах, где действует новое законодательство и активно проводится судебная реформа.

Критериями перехода ко второму этапу являются:

—получение достаточной информации, чтобы оценить основные ошибки и просчеты принятых ранее решений;

—готовность материально-технической базы юстиции к началу второго этапа судебной реформы[3].

В настоящее время ФССП России заняла свое место в системе органов, выполняя функции принудительного обращения взыскания на задолженности организаций и физических лиц, а также другие функции. Территориальные подразделения судебных приставов превратились в часть государственной власти в городах и регионах наряду с судами, прокуратурой, органами внутренних дел, налоговыми органами.

Одним из ключевых принципов судебной реформы является принцип обеспечения режима законности. Он связан с необходимостью неукоснительного соблюдения действующего законодательства и правовых норм в исполнительном производстве. В государственном управлении законность — это механизмы, средства, методы и приемы осуществления закона в реальной деятельности. Если нет соблюдения законности, то закон остается только на бумаге. В этом случае закон, совершенный или несовершенный, существует сам по себе, а поведение и деятельность людей и организаций осуществляются иным образом, не так, как прописано в законе. В этом смысле законность принадлежит к сфере управления, поскольку разработка и внедрение действенных механизмов и методов соблюдения законов является основной задачей системы управления государственным органом[4].

По мнению А.О. Парфенчикова, за годы деятельности ФССП России в подразделения судебных приставов обратился за помощью едва ли не каждый россиянин. Выполнение возложенных на Федеральную службу судебных приставов задач, а следовательно, и своевременное восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан, организаций и государства обусловливают необходимость дальнейшей работы по организации и координации взаимодействия с судебными и правоохранительными органами[5]. При этом около 20% от общего количества исполнительных производств исполняются должниками в добровольном порядке[6]. В целом за весь период существования службы судебных приставов, основные изменения в законодательстве, происходили в процессе оценки, апробации и опыта реализации функций ФССП России.

А.Л. Орел отмечает, что в ходе работы службы судебных приставов выяснилось: в законодательстве об исполнительном производстве отсутствуют какие-либо нормы, указания, положения о порядке розыска должников и их имущества; не ясно, какая правовая основа предусмотрена законодателем для должностного лица, занимающегося проведением розыскных мероприятий в отношении должников и их имущества. Отсутствие четкой законодательной регламентации прав и обязанностей судебных приставов-исполнителей по производству розыскных мероприятий отрицательно сказывается на исполнении решений судов[7].

Отделы по розыску должников и их имущества в службе судебных приставов субъектов Российской Федерации созданы с целью своевременного и качественного исполнения исполнительных документов, а также для проведения розыскных мероприятий в отношении руководителей юридических лиц, которые скрываются или уклоняются от исполнения судебных решений.

Однако на практике и судебные приставы-исполнители, которые возбуждают и ведут исполнительное производство, и дознаватели службы судебных приставов, и сотрудники специализированных розыскных подразделений, и судебные приставы-исполнители по розыску в районных подразделениях занимаются тем, что наводят справки, получают объяснения, другую необходимую информацию, разыскивают, арестовывают, входят в помещения и хранилища, занимаемые должниками, производят осмотры указанных помещений и хранилищ и т. д. Между тем часть данных процессуальных действий вообще не упоминается в законодательстве об исполнительном производстве. Даже в ст. 65 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ правовая регламентация порядка розыска дана лишь в общих чертах; не раскрывается сущность мероприятий, проводимых службой судебных приставов; не указаны полномочия должностных лиц службы или ограничения этих полномочий по розыску скрывающихся должников-физических лиц и организаций. 

Напрашивается вопрос: какие же именно розыскные действия могут осуществлять все вышеперечисленные должностные лица?

Законодательство Российской Федерации  фактически не разграничивает исполнительные и розыскные действия и никак не комментирует это.

В результате на практике процессуальные действия ограничиваются следующим: судебный пристав-исполнитель, проводя исполнительные действия по исполнению исполнительного документа, не находит должника и объявляет его в розыск, т. е. выносит об этом постановление, которое утверждает старший судебный пристав; затем это постановление поступает другому судебному приставу-исполнителю (по розыску) с такими же полномочиями[8]. В результате возникает фактическая угроза нарушения прав должников, так как законодательством не установлено, какие именно розыскные мероприятия имеет право производить судебный пристав при розыске должника.

Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Так как в процессе исполнительного производства права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены в целях защиты прав и законных интересов других лиц, возникает прямая угроза нарушения конституционных прав граждан, как должников, так и кредиторов. В процессе исполнения их права могут нарушены как бездействием судебного пристава, так и нарушением прав должника при совершении розыскных действий. Нельзя не отметить, что при проведении розыскных мероприятий может быть нарушено право человека на частную жизнь, закрепленное ст. 23 Конституции РФ.  Следовательно, в этом случае Закон об исполнительном производстве входит в противоречие с Конституцией РФ, так как без выделения отдельных полномочий приставам-исполнителям, осуществляющим розыск должника, возникает реальная угроза нарушения конституционных прав граждан — участников исполнительного производства. 

Вторым этапом формирования правового статуса органов принудительного исполнения стало принятие в 2001 году КоАП РФ и УПК РФ, которые наделили судебных приставов функциями в сфере административной юрисдикции и уголовного преследования.

К примеру, для оптимизации работы по постановлениям органов Госавтоинспекции о взыскании административных штрафов по инициативе ФССП России были внесены изменения в КоАП РФ в части возложения на должностных лиц, уполномоченных осуществлять производство об административных правонарушениях, контроля за исполнением постановлений о взыскании административных штрафов, уплачиваемых в добровольном порядке; в императивной форме определено применение должностным лицом ст. 20.25 КоАП РФ при неисполнении должником в добровольном порядке требований исполнительного документа, что совпадает с заявленной судебной реформой целью корректировки разработанного законодательства в соответствии с результатами проведенных экспериментов и полученными откликами граждан.

Особенностью третьего этапа судебной реформы является устойчивое функционирование системы органов юстиции.

В настоящее время структура органа принудительного исполнения состоит из Федеральной службы судебных приставов, возглавляемой директором Федеральной службы судебных приставов — главным судебным приставом Российской Федерации; территориальных органов Федеральной службы судебных приставов, возглавляемых главными судебными приставами субъектов Федерации; структурных отделов судебных приставов, возглавляемых начальниками отделов — старшими судебными приставами; судебных приставов-исполнителей, входящих в указанные структурные отделы.

Таким образом, служба судебных приставов организована по принципу вертикали власти[9]. Положение о Федеральной службе судебных приставов, ее структура утверждены Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов». Реформа органов принудительного исполнения в Российской Федерации пошла по пути усиления публично-правовых начал в организации процесса принудительного исполнения.

Согласно Концепции административной реформы в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (в ред. от 10.03.2009), «оптимизация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом» рассматривается как необходимое требование при разработке механизмов противодействия коррупции. Это взаимодействие является результатом оценки первоначального опыта правового регулирования исполнительного производства, опыта правоприменения законодательных норм в процессе исполнения».

К сожалению, реформа органов принудительного исполнения оставила нерешенными ряд проблем, существенно влияющих на повышение эффективности исполнительного производства. Например, в соответствии со ст. 52 действующего Закона об исполнительном производстве, в случае выбытия одной из сторон исполнительного производства (в том числе при реорганизации организации) судебный пристав-исполнитель на основании судебного акта, акта другого органа или должностного лица производит замену этой стороны исполнительного производства ее правопреемником. Вместе с тем в ст.  97 Закона  говорится о том, что в случае реорганизации должника-организации взыскание по исполнительным документам обращается на денежные средства и иное имущество той организации, на которую судебным актом возложена ответственность по обязательствам должника-организации.  

Замена выбывшей стороны исполнительного производства ее правопреемником  органом (должностным лицом), в том числе судом, выдавшим исполнительный документ, а впоследствии (на основании решения указанного органа, должностного лица) — судебным приставом-исполнителем, а не последним самостоятельно, давно признана в судебной практике применительно к аналогичному положению, содержавшемуся ранее в ст. 32 Закона об исполнительном производстве 1997 года.

Высший арбитражный суд РФ и Верховный суд РФ исходят из того, что исполнение судебного акта (постановления) в правоприменительном аспекте — стадия арбитражного (гражданского) судопроизводства[10].

В процессе практики исполнительного производства также возникает спорный вопрос, когда граждане, организации и иные лица полагают, что действия судебного пристава-исполнителя при исполнении любых исполнительных документов, а не только исполнительных листов, выданных арбитражными судами, «не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности» в соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ.

Высший арбитражный суд РФ для того, чтобы избежать столь широкого толкования приведенных выше норм АПК РФ, в п. 20 Постановления Пленума от 09.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»,  разъяснил: «Часть 1 ст. 90 Федерального закона «Об исполнительном производстве» после введения в действие Кодекса должна применяться с учетом его положений, согласно которым арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя по исполнению судебных актов арбитражных судов, а также исполнительных документов иных органов, если заявителем является организация или индивидуальный предприниматель, кроме тех случаев, когда оспариваются решения и действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя, связанные с исполнением исполнительного документа, выданного судом общей юрисдикции...» .

Таким образом, законодатель поставил стороны исполнительного производства и других заинтересованных лиц в весьма затруднительное положение. Организация или индивидуальный предприниматель, к примеру, оштрафованные актом контролирующего органа, могут оспорить действия судебного пристава-исполнителя по принудительному исполнению этого постановления в арбитражном суде. А вот с заявлением о приостановлении или прекращении исполнительного производства, возбужденного по названному постановлению, а также об отложении исполнительных действий по такому производству им придется обращаться в суд общей юрисдикции.

На данном этапе положения законодательства об исполнительном производстве работают вместе с конституционным, административным, арбитражным и гражданскими законодательством.  Следовательно, достигнут второй этап судебной реформы, на котором уже сложилась устойчивая судебная практика. Нормы законодательства об исполнительном производстве  внесены и успешно применяются в различных близких отраслях права, с которыми взаимодействует исполнительное производство.

Библиография

1  Указ Президента РФ от 13.10.2004 №  1316 (ред. от 27.07.2009) «Вопросы Федеральной службы судебных приставов""Собрание законодательства РФ», 18.10.2004, №  42, ст. 4111,

2  Капорина Е.Е. О правовом статусе органов принудительного исполнения и предпосылках его реформирования. // Современное право., 2007, № 8.  С. 56.

3  Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. «О Концепции судебной реформы в РСФСР» (утратил силу) / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.

4 Головин В.В. Принципы эффективного руководства в Федеральной службе судебных приставов // Исполнительное право. 2006. № 3.  С. 9.

5  Парфенчиков А.О. Исполнение судебных актов и актов других органов: проблемы и перспективы // Практика исполнительного производства. 2007. № 4.  С. 78.

6   Гражданское исполнительное право: Учебник / Под ред.  А.А. Власова. — М.: Изд-во «Экзамен», 2004. С. 142.

7 Орел А.Л. К вопросу о розыске должников и их имущества при принудительном исполнении исполнительных документов//  Практика исполнительного производства. 2006. № 2. С. 23.

8 Орел А.Л. Указ. ст.

9 Ярков В.В. Комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном производстве» и к Федеральному закону «О судебных приставах». -  М.: Юристъ, 2001. С. 370.

10 Постановления Президиума ВАС РФ от 7 апреля 1998 г. №  4095/97; от 29 марта 2002 г. №  4439/01; от 1 июня 2004 г. №  14778/03; от 29 ноября 2005 г. №  8964/05; информационное письмо Президиума ВАС РФ от 21 июня 2004 г. №  77 «Обзор практики рассмотрения дел, связанных с исполнением судебными приставами-исполнителями судебных актов арбитражных судов» (п. 4); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2005 года, утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 1 марта 2006 г. (вопрос 7).