Правовые аспекты химической и биологической безопасности Российской Федерации

УДК 342.1:351.746 

Страницы в журнале: 23-28

И.В. ХОЛИКОВ,

доктор юридических наук, доцент, начальник научно-исследовательского отдела ГосНИИ военной медицины Минобороны России

Идею применять отравляющие газы для военных целей приписывают известному химику профессору Нернсту. Бурное развитие химической промышленности во второй половине XIX века стало материальной основой для реализации этой идеи. Потенциальная опасность, связанная с использованием высокотоксичных веществ на поле боя, немедленно побудила дальновидных политиков, юристов и ученых настаивать на международной правовой регламентации употребления химических средств в ходе войны. Категорический запрет применения ядов впервые приобрел силу правовой нормы в Гаагской конвенции от 29.07.1899 «О законах и обычаях сухопутной войны». Хотя к этой конвенции присоединились все европейские страны, химической войны избежать не удалось.

22 апреля 1915 г. с применения газообразного хлора войсками Германии началась эпоха современных средств массового уничтожения. Главная научно-практическая работа по созданию химического оружия в Германии была сосредоточена в Институте кайзера Вильгельма. Ею руководил известный химик, в последующем лауреат Нобелевской премии профессор Габер. К созданию средств химического нападения в годы войны были привлечены: в Англии — знаменитые Рамзей и Релей, во Франции — Гриньяр, Лебо, Майер, в России — профессор Артиллерийской академии, академик Российской академии наук В.Н. Ипатьев.

В ходе военных действий было применено около 130 тыс. т высокотоксичных соединений примерно 40 наименований. В итоге 1,3 млн человек получили поражения, из них более 100 тыс. погибли. Важно отметить, что воюющие страны, создав химическое оружие, оказались практически не подготовленными к защите от него, к оказанию помощи пораженным. Лефебюр, характеризуя медицинское обеспечение английской и французской армий в годы войны, писал: «Война застала наши санитарные учреждения в состоянии полной немощи, не только не умеющими лечить пораженных, но даже неспособными быстро и правильно определять природу заболеваний, для борьбы с которыми у нас не было ни теоретической, ни практической возможности».

Во время Второй мировой войны нацисты для уничтожения людей в газовых камерах использовали производное синильной кислоты — «Циклон Б». Американские войска в Южном Вьетнаме неоднократно использовали токсичные органические цианиды против мирного населения. В 1980-х годах цианиды неоднократно применялись курдскими повстанцами для совершения террористических атак в Северном Ираке.

В 1993 году в Париже была принята Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении (далее — Парижская конвенция). В настоящее время ее подписали более 150 государств, в том числе и Россия. В соответствии с Парижской конвенцией приняты Указ Президента РФ от 24.03.1995 № 314 «О подготовке Российской Федерации к выполнению международных обязательств в области химического разоружения» и постановление Правительства РФ от 21.03.1996 № 305 «Об утверждении Федеральной целевой программы “Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации”». В соответствии с принятыми документами в ближайшие 10 лет предполагается уничтожить запасы химического оружия на планете.

Парижская конвенция, безусловно, является большим шагом вперед в деле избавления человечества от угрозы массового истребления. Тем не менее, пока существует вероятность развития военных конфликтов, договорные акты едва ли смогут исключить возможность массовых поражений людей химическими веществами. И этому нас учит не только опыт начала века. Парижская конвенция не позволяет полностью исключить вероятность применения химического оружия. Оружие будет находиться в распоряжении некоторых государств-участников еще в течение 10—15 лет после вступления Парижской конвенции в силу, пока не будут уничтожены все его запасы.

Кроме того, им могут обладать государства, не присоединившиеся к Парижской конвенции. Незапрещенными являются разработка и накопление оружия несмертельного действия (полицейские газы). При присоединении к Парижской конвенции государство обязано объявить лишь список и характер воздействия на человека химикатов, которыми оно обладает для целей борьбы с беспорядками, не сообщая о величине их запасов. Наконец, Парижская конвенция, запрещая разработку, накопление и применение отравляющих веществ, умалчивает о фитотоксикантах (токсичных химических веществах (рецептурах), предназначенных для поражения различных видов растительности). Вместе с тем хорошо известно, что такие вещества состоят на вооружении некоторых армий. Например, в качестве табельных фитотоксикантов на вооружении армии США состоят три основные рецептуры: «оранжевая» (orange), «белая» (white) и «синяя» (blue). Данные рецептуры широко применялись американскими войсками в военных действиях в Юго-Восточной Азии, в частности во Вьетнаме, для уничтожения посевов риса и других продовольственных культур в густонаселенных районах. Кроме того, они использовались для уничтожения растительности вдоль дорог, каналов, линий электропередач в целях затруднения их использования вооруженными силами Вьетнама и облегчения ведения воздушной разведки, фотографирования местности, поражения различных объектов, расположенных в лесу. Было заражено около 43% всей посевной площади и 44% площади лесов Южного Вьетнама. Все применявшиеся фитотоксиканты оказались токсичными для человека и теплокровных животных.

Особую опасность для человека и животных представляет диоксин — технологическая примесь «оранжевой» рецептуры. Это высокотоксичное вещество обладает многосторонним замедленным действием, приводящим к гибели организма через несколько недель после поражения.

Однако основными причинами, побуждающими говорить о сохранении высокого уровня военно-химической опасности в настоящее время, являются достижения современной химии в области органического синтеза, беспрецедентный рост масштабов химического производства в мирных целях, огромное разнообразие синтезированных и вновь синтезируемых веществ, многие из которых обладают высокой токсичностью.

По мнению зарубежных экспертов, промышленно развитые страны в случае выхода из состава государств—участников Парижской конвенции способны, опираясь на свою индустрию, восстановить необходимый военно-химический потенциал всего за несколько месяцев, наработав в нужных количествах не только широко известные отравляющие вещества, но и новые токсиканты. Количество изученных на сегодняшний день физиологически активных веществ, свойства которых позволяют рассматривать их как потенциальные средства ведения химической войны, составляет не один десяток. И этот список будет расти даже в том случае, если в соответствии с Парижской конвенцией будут полностью запрещены работы по поиску активных токсикантов. Появлению таких веществ и информации об их биологической активности способствуют исследования в области фармакологии, поиск новых высокоэффективных пестицидов (инсектицидов, гербицидов, микоцидов, ратицидов и др.), токсикологические исследования по оценке опасности промышленных веществ, появляющихся в ходе внедрения новых технологических процессов, и т. д. Все перечисленное прямо указывает на высокий уровень военно-химической опасности для вооруженных сил и населения в настоящее время и ближайшем будущем. Поэтому химическое разоружение ни в одном государстве не привело к сокращению работ в области противохимической защиты. Более того, совершенствование защиты гражданских и военных лиц от химического воздействия считается одним из необходимых условий ратификации Парижской конвенции. Так, в США все виды американских вооруженных сил имеют программы совершенствования средств противохимической защиты. Сохранена система подготовки соответствующих кадров. Военные специалисты, научный персонал, научные центры, лабораторная и полигонная базы, задействованные в военно-химических программах, рассматриваются как национальный ресурс, необходимый для обеспечения защиты вооруженных сил и населения в случае химической угрозы.

В последнее время к угрозе применения химических веществ (в том числе и оружия) в военных конфликтах добавляются проблемы химической опасности в мирных условиях.

Коренному изменению взглядов на химическую опасность в России и ее место в ряду других видов техногенной опасности послужили крупномасштабные аварии на зарубежных химических предприятиях, которые унесли жизни сотен тысяч человек (Бхопал, Фликсборо, Мехико, Ионава, Севезо). В настоящее время вероятность аварий на химически опасных объектах продолжает непрерывно расти, увеличивается возможность совершения террористических актов, возрастает, а в отдельных регионах порой принимает катастрофические масштабы загрязнение окружающей среды. Это также является следствием химизации всех сфер человеческой деятельности. Так, в Европе ежегодно производится 0,5 млрд смертельных для человека доз мышьяка, бария — 5 млрд, фосгена, аммиака, синильной кислоты — 100 млрд, хлора — 10 000 млрд. По данным Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), широко распространены и находятся в ежедневном обращении более 30 000 химических соединений. Согласно оценкам американского министерства торговли, в США насчитывается около 20 тыс объектов, на которых производят или используют токсичные соединения: это предприятия нефтеперерабатывающей, фармацевтической, химической индустрии, заводы по выпуску пестицидов, продуктов бытовой химии и т. д.

Нормы международного права налагают запрет на любое применение в качестве средств ведения войны биологических поражающих агентов — бактерий, риккетсий, вирусов, грибков. Не секрет, однако, что в нарушение Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1971 года (далее — Конвенция 1971 года), ратифицированной к настоящему времени большинством государств мира, в ряде индустриальных и развивающихся стран продолжается реализация исследовательских, технологических и технических программ, которые не могут расцениваться иначе как направленные на совершенствование биологического оружия — самого антигуманного из известных видов оружия массового поражения.

В конце ХХ века традиционные представления о боевом использовании биологического оружия изменились и все чаще стали высказываться предположения о более вероятном применении его основных компонентов — биологических поражающих агентов в террористических целях. Побудительным мотивом для пересмотра взглядов на биологическое оружие стали нескрываемые и, более того, широко декларируемые намерения руководств ряда стран третьего мира, радикально ориентированных международных организаций и даже экстремистов-одиночек заполучить оружие массового поражения или хотя бы основные его компоненты для использования их в целях удовлетворения своих политических, экономических, религиозных и националистических амбиций.

Свидетельствуя о недостаточном сдерживающем действии Конвенции 1971 года, ставшие известными в последние годы довольно многочисленные факты проведения исследований и разработок в области биологического оружия одновременно указывают и на относительно легкую доступность их основы — биологических поражающих агентов. Действительно, даже при условии строжайшей секретности и самой тщательной охраны объектов, на которых проводятся работы с такими материалами, само их существование является предпосылкой для попадания в руки террористов. Самую серьезную озабоченность при этом вызывает то, что в мире насчитывается более тысячи объектов, где содержатся коллекции патогенных микроорганизмов и вирусов.

Весьма важным с позиций биологической безопасности, создания системы противодействия биологическому терроризму и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия представляется осуществление в первоочередном порядке мер юридического и организационно-технического характера. Центральное место в их числе принадлежит закреплению в законодательстве Российской Федерации уголовной ответственности за несанкционированные действия, связанные с добычей (выделением), содержанием, накоплением и применением в антигуманных целях возбудителей инфекций человека, животных и растений, представляющих потенциальную или предполагаемую угрозу для жизни и здоровья людей.

Необходимость решения проблемы обеспечения биологической безопасности обусловлена сохраняющейся угрозой заноса, возникновения и распространения опасных и особо опасных инфекций, связанной с неблагополучной эпидемиологической ситуацией в мире (по данным ВОЗ, в течение последних двух лет зарегистрировано более 70 непредвиденных крупных вспышек инфекционных болезней), наличием стойких природных очагов особо опасных инфекций на территории Российской Федерации и сопредельных государств.

По сведениям ВОЗ, ежегодно от инфекционных болезней, вызванных патогенами, в мире умирает свыше 16 млн человек. Эпидемиологи подсчитали, что за последние 50 лет в военных конфликтах погибло около 25 млн человек, в то время как только от 5 инфекций (синдром приобретенного иммунодефицита, малярия, туберкулез, гепатиты B и C) умерло свыше 200 млн человек.

В Российской Федерации ежегодно регистрируется около 40 млн случаев инфекционных заболеваний. Экономический ущерб, наносимый инфекционными болезнями, составляет свыше 18 млрд руб.  в год.

Остается напряженной ситуация, связанная с заболеваемостью клещевым вирусным энцефалитом, клещевым боррелиозом, расширяется ареал распространения этих инфекций.

За последние 7 лет отмечается активизация природных очагов крымской геморрагической лихорадки в субъектах Российской Федерации (также выросла заболеваемость лихорадкой на территории Западного Нила). Ежегодно в нашей стране регистрируется значительное число случаев заболеваний впервые выявленным бруцеллезом, вновь стали регистрироваться случаи заболеваний «завозными» тропической малярией и холерой.

Сохраняются стойкие природные очаги чумы на территории Южного и Сибирского федеральных округов (республики Алтай, Дагестан, Кабардино-Балкарская, Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Тыва; Астраханская область), в которых ежегодно регистрируются эпизоотии чумы среди грызунов.

Неблагоприятна эпизоотическая ситуация, связанная с заболеванием ящуром сельскохозяйственных животных (Амурская область, Хабаровский и Приморский края). При этом отмечены случаи указанной болезни, вызванные вирусом ящура типа «Азия-1», ранее не регистрируемые на территории Российской Федерации.

В 2007 году был зафиксирован рост заболеваемости бешенством животных и людей, значительно ухудшилась ситуация, связанная с болезнью Ньюкасла, продолжается регистрация населенных пунктов, где выявлены случаи поражения свиней классической чумой. При этом затраты на ликвидацию вспышки классической чумы свиней только в одном свиноводческом комплексе составляют в среднем не менее 10 млн руб.

Серьезную угрозу национальной безопасности Российской Федерации представляют эпидемические и эпизоотические вспышки новых и вновь возникающих инфекционных болезней (тяжелый острый респираторный синдром, грипп птиц и др.), большинство из которых характеризуется внезапностью возникновения, высокой смертностью, отсутствием специфических методов диагностики и лечения, а также значительным уровнем затрат на проведение противоэпидемических и противоэпизоотических мероприятий.

В последние годы в ряде субъектов Российской Федерации сложилась неблагоприятная ситуация, связанная с массовым падежом дикой и домашней птицы в результате заболевания, вызванного высокопатогенным вирусом гриппа типа A (H5N1), близкородственным к штаммам, вызвавшим заболевания среди людей в странах Юго-Восточной и Западной Азии (смертность — более 50% заболевших), а также с появлением нового штамма гриппа типа A (H1N1).

Необходимость повышения уровня химической и биологической безопасности обусловлена следующими факторами:

— нарастающим количеством опасных объектов с близкими к предельным или полностью исчерпанными техническими и технологическими ресурсами;

— наличием накопителей токсичных производственных отходов, территорий (акваторий), подвергшихся техногенным загрязнениям в процессе хозяйственной деятельности предприятий и организаций промышленности (в том числе при уничтожении химического оружия), а также естественных резервуаров патогенных микроорганизмов наряду с отсутствием в большинстве регионов предприятий по переработке (утилизации) опасных химических и биологических материалов;

— снижением общего уровня профессиональной подготовки технического и обслуживающего персонала, нарушением правил и порядка обеспечения физической защиты, хранения, обращения и утилизации опасных объектов и материалов;

— отступлением от технических и технологических норм при производстве специализированного оборудования, технических систем (средств), а также от требований и условий, предусмотренных проектно-монтажной документацией, при строительстве (модернизации) опасных объектов;

— активизацией террористических проявлений в отношении опасных объектов;

— возрастанием вероятности экологических катастроф, связанным с широкомасштабным использованием экологически несовершенных в плане обеспечения химической и биологической безопасности технологий в промышленности, сельском хозяйстве, энергетике, на транспорте и в жилищно-коммунальном комплексе;

— недостаточно эффективным государственным управлением и регулированием в сфере обеспечения безопасности населения, производственной и социальной инфраструктуры и экологической системы в условиях нарастания угроз техногенного, природного и террористического характера;

— ослаблением государственных функций надзора и технического регулирования в сфере обеспечения химической и биологической безопасности, в том числе в процессе приватизации (смены собственника) опасных объектов;

— положениями международных договоров и соглашений в области обеспечения химической и биологической безопасности.

Целью государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности является последовательное снижение до минимально приемлемого уровня риска воздействия опасных химических и биологических факторов на население, производственную и социальную инфраструктуру и экологическую систему.

Достижение данной цели возможно путем создания государственной системы обеспечения химической и биологической безопасности (как подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций), предусматривающей категорирование, прогнозирование, предупреждение и парирование угроз химической и биологической безопасности, ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций в результате воздействия химических и биологических факторов.

Основными принципами государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности являются:

— приоритетное обеспечение охраны жизни и здоровья людей на территории государства;

— соблюдение внутреннего законодательства, а также обязательств государства по международным договорам и соглашениям в области обеспечения химической и биологической безопасности, соблюдение санитарно-гигиенических и санитарно-эпидемиологических норм, правил и стандартов безопасности;

— обеспечение защищенности критически важных химических и биологических объектов производственной и социальной инфраструктуры;

— рациональное сочетание интересов и взаимной ответственности личности, общества и государства;

— соответствие задач государственной системы обеспечения химической и биологической безопасности потребностям и экономическим возможностям страны;

— доступность для населения информации, касающейся обеспечения химической и биологической безопасности.

Приоритетными направлениями государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности являются: совершенствование государственного регулирования и нормативно-правовой базы; развитие промышленной политики, фундаментальной и прикладной науки, технологий и техники; предупреждение чрезвычайных ситуаций и ликвидация их последствий; антитеррористическая деятельность; подготовка и повышение квалификации кадров.

Основные задачи государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности в правовой сфере таковы:

— развитие механизмов государственного управления, координации и контроля, в том числе путем законодательного определения полномочий и ответственности всех органов государственной власти, включая органы местного самоуправления, органы управления опасными объектами и эксплуатирующие эти объекты организации, а также механизмов их взаимодействия;

— определение необходимых объемов и источников финансовых ресурсов (бюджетных и внебюджетных), их выделение (привлечение) на реализацию программ и планов мероприятий в области обеспечения химической и биологической безопасности;

— развитие механизмов гарантированного государственного обеспечения и социальной защиты различных категорий граждан, пострадавших от воздействия опасных химических и биологических факторов, а также проживающих в зонах защитных мероприятий, проводимых на объектах по хранению и уничтожению химического оружия и на других опасных объектах;

— повышение эффективности государственного регулирования антитеррористической деятельности, предусматривающей обеспечение защищенности опасных объектов, мест массового скопления людей и иных возможных целей для террористических проявлений;

— развитие государственного управления на федеральном, региональном, территориальном, отраслевом и местном уровнях (в том числе на уровне объекта) в области создания и совершенствования системы разработки, производства, накопления и обновления запасов средств защиты от воздействия опасных химических и биологических факторов в интересах обеспечения безопасности населения, производственного и обслуживающего персонала опасных объектов, личного состава аварийно-спасательных служб, специальных антитеррористических подразделений, а также подразделений, привлекаемых к ликвидации чрезвычайных ситуаций;

— обеспечение способности государства противодействовать разработке, приобретению, производству и накоплению химического и биологического оружия другими государствами, в том числе путем поддержания на достаточном уровне средств защиты от химического и биологического оружия, а также антитеррористического и военного потенциала сдерживания применения этого оружия;

— развитие международного сотрудничества, включая совершенствование взаимодействия и механизмов реализации международных договоров и соглашений в области обеспечения химической и биологической безопасности;

— разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов в области обеспечения химической и биологической безопасности, регламентирующих деятельность и механизмы ответственности всех органов государственной власти, органов управления опасными объектами, контрольных и надзорных органов, физических и юридических лиц;

— гармонизация нормативно-правовой базы государства в области обеспечения химической и биологической безопасности с соответствующими нормами международного права (договорами и соглашениями);

— разработка и внедрение технических регламентов для различных видов промышленной деятельности, обеспечивающих выполнение требований химической и биологической безопасности, а также общих и специальных регламентов по вопросам охраны и физической защиты опасных объектов; внедрение системы сертификации работ по охране труда на указанных объектах;

— повышение персональной и корпоративной ответственности за нарушение правил учета, хранения, обращения и транспортировки проб или коллекционных образцов штаммов особо опасных инфекций, отравляющих и ядовитых веществ и химических соединений, иных опасных материалов, применяемых в сельском хозяйстве, здравоохранении и других отраслях экономики, а также за непринятие мер по их своевременной утилизации (переработке);

— обеспечение возможности принудительных обсервации или карантина для лиц, заболевших в результате нахождения в зоне высокого риска инфекционного заболевания.

Требуется повышение уровня и интенсификация фундаментальных и прикладных научно-исследовательских работ по созданию новых веществ и материалов, усовершенствованию существующих и созданию новых аналитических методов и систем мониторинга, предназначенных для методологического, технического и инструментального решения задач обеспечения химической безопасности.

Кроме того, значительное внимание должно уделяться вопросам превентивной защиты персонала объектов и населения, и прежде всего созданию эффективных средств индивидуальной и коллективной защиты человека.

Для обеспечения профилактических мероприятий с учетом периодичности энзоотичных процессов в природных очагах и снижения заболеваемости необходима разработка новых современных средств диагностики и более эффективных и малореактогенных препаратов для вакцинации.

Следует отметить, что последние научные достижения в области биологии, генной инженерии и биотехнологии сделали более доступными технологии культивирования возбудителей инфекционных болезней, получения опасных продуктов их жизнедеятельности (токсинов), а также технологии создания генно-модифицированных организмов (ГМО). В связи с тем что технологии создания ГМО крайне несовершенны, существует возможность получения их вредоносных форм, которые потенциально опасны для здоровья человека и животных, а также для биологического разнообразия растений. Например, пока еще плохо изучены последствия потребления продуктов питания и кормов для животных, в состав которых входят белки и другие биологически активные вещества ГМО. Представляется, что эта серьезная проблема, которая может нести реальную угрозу здоровью людей, должна решаться комплексно, с привлечением научного потенциала всего мирового сообщества. Данные вопросы в будущем потребуют адекватной юридической регламентации нормами не только внутригосударственного, но и международного права.

Усиливающееся негативное влияние химических и биологических факторов на население, производственную и социальную инфраструктуру и экологическую систему, увеличение риска возникновения чрезвычайных ситуаций (в том числе террористического характера) на потенциально опасных химических и биологических объектах представляют возрастающую угрозу жизнедеятельности человека, национальной безопасности, социально-экономическому развитию государства.

Решение проблем обеспечения химической и биологической безопасности осуществляется органами государственной власти Российской Федерации в пределах своих полномочий, однако в связи с масштабностью, сложностью и многообразием указанных проблем необходима выработка единой методологии создания национальной системы химической и биологической безопасности Российской Федерации, представленной в настоящее время разрозненными организациями и службами надзора.

Следует отметить, что Соединенные Штаты Америки и другие развитые зарубежные страны практически завершили переход к созданию государственных систем химической и биологической безопасности, которые являются составными элементами общей системы безопасности.