Правовые меры охраны окружающей среды от отходов производства и потребления

УДК 349.6

Страницы в журнале: 66-70

Е.И. Химикус,

аспирант кафедры гражданского права Финансового университета при Правительстве РФ, адвокат Московской областной коллегии адвокатов, член Совета молодых адвокатов Московской области Россия, Москва hengehog3000@ya.ru

Негативное воздействие на окружающую среду всевозможных отходов производства и потребления приводит к ухудшению качества жизни и компонентов природной среды, имущественным потерям, утрате природных ресурсов в масштабах  всей страны и отдельных территорий.  В то же время действующее законодательство не обеспечивает в полном объеме регулирование отношений в области экологической безопасности при обращении с отходами и часто создает административные барьеры для хозяйственной деятельности.  Необходимо обеспечить единый подход к обращению с отходами на федеральном уровне, целевое финансирование проводимых мероприятий,  укрепление системы прокурорского надзора и реализацию мер прокурорского реагирования в области охраны окружающей среды. По мнению автора, требует пересмотра и система нормирования негативного воздействия на окружающую среду.

Ключевые слова: экологическая безопасность, нормирование негативного воздействия на окружающую среду, обращение с отходами производства и потребления.

Эффективное государственное управление в области охраны окружающей среды возможно только на основе системы законодательных актов, регулирующих данные отношения. Нормативно-правовая база охраны окружающей среды, созданная в конце 1990-х годов, в настоящее время не отвечает требованиям социально-экономического развития страны и нуждается в модернизации. Отсутствие экономических стимулов для рационального природопользования приводит к значительным экономическим потерям.

Анализ практики применения законодательства в сфере охраны окружающей среды показывает, что ряд норм не исполняется с должной эффективностью. Именно поэтому в целях обеспечения стабильности природоохранной политики государства необходимо повысить эффективность отечественного экологического права, в том числе за счет развития правового регулирования экологических отношений, гармонизации национальных норм экологического права с нормами международного права, с гражданским, административным, налоговым, природоресурсным и иным законодательством. Нуждаются в правовом регулировании и развивающиеся отрасли экологической деятельности — экологические страхование, аудит и сертификация.

Экологизация экономического развития России является важнейшим инструментом модернизации российской экономики, перехода к инновационному социально-ориентированному типу развития и достижения целей, поставленных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [4].

Однако следует заметить, что формирование современной государственной экологической политики и ее реализация невозможны без глубокой модернизации всей системы государственного управления охраной окружающей среды.

В контексте данной статьи под экологизацией понимается деятельность государства в целях достижения экологической безопасности, т. е. состояния защищенности человека, общества и самого государства от угроз, вызываемых изменениями окружающей среды, обусловленных хозяйственной и иной деятельностью человека, а также природными явлениями. Особенно остро стоит вопрос охраны окружающей среды от загрязнений отходами производства и потребления. За последние 5 лет общий объем образующихся в России отходов вырос в 1,5 раза. В ряде крупных городов проблема загрязнения отходами (в первую очередь бытовыми) может стать катастрофической уже в ближайшее время. 

Производственная база подавляющего числа предприятий России характеризуется высокими удельными показателями ресурсо-, материало- и энергопотребления, что обуславливает значительное образование отходов при низком уровне их переработки. Ежегодно в России образуется более 3,5 млрд т отходов, в том числе 35—40 млн т коммунальных (твердых бытовых) отходов (ТБО)  [14].

По данным проекта государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2015 году»  [12]  с 2013 по 2015 год объем образования отходов в Российской Федерации  увеличился в 1,08 раза — с 3 519,43 млн т  до 3 817,68 млн т.

Более половины отходов (54%) образуется при добыче топливно-энергетических полезных ископаемых (в основном — угольная промышленность), 17% приходится на цветную металлургию, 16% — на черную, 12% — это остальные отходы, включая коммунальные [12].

Нормативная база регулирования отношений, связанных с обращением с отходами, достаточно обширна: это ряд федеральных законов, в частности от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон № 89-ФЗ) [8]; от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон № 7-ФЗ) [10]; от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [11] , а также постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты соответствующих министерств и ведомств, законы субъектов Российской Федерации.

Изменениями, внесенными в Закон № 89-ФЗ Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“», из ст. 5 исключены полномочия Российской Федерации по разработке, утверждению и реализации федеральных целевых программ в области обращения с отходами, а также исключена ст. 22 «Программы в области обращения с отходами». В результате в настоящее время принимаются только региональные целевые программы по обращению с отходами, однако финансирование их недостаточно. Более того, невозможно обеспечить единый подход к обращению с отходами и целевое финансирование проводимых мероприятий.

Практика показывает, что действующее законодательство, с одной стороны, не обеспечивает в полном объеме регулирования отношений в области экологической безопасности при обращении с отходами, а с другой — создает административные барьеры для хозяйственной деятельности [5, с. 543—555].

Материалы прокурорских проверок свидетельствуют о необходимости совершенствования федерального законодательства с учетом основополагающих нормативных документов.

Так, согласно Экологической доктрине Российской Федерации [15] для создания эффективного правового механизма сохранения окружающей среды и экологической безопасности, совершенствования правоприменительной практики требуется укрепление системы прокурорского надзора и реализация мер прокурорского реагирования в области охраны окружающей среды. В соответствии со ст. 3 Закона № 7-ФЗ хозяйственная и иная деятельность осуществляется на основе принципов презумпции ее экологической опасности, обеспечения снижения негативного воздействия на окружающую среду, которого можно достичь только с использованием наилучших существующих технологий. Несмотря на то, что полномочия в области обращения с отходами между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в настоящее время разграничены, эффективность их осуществления недостаточна. Из федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации финансируются полномочия органов государственной власти по контролю и надзору за соблюдением  законодательства, разработка и принятие нормативных правовых актов и некоторые организационные и распорядительные  полномочия. При этом вся тяжесть непосредственного обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами производства и потребления лежит на органах местного самоуправления.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) [7] к вопросам местного значения относятся:

— для поселения — организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

— для муниципального района — организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

— для городского округа — организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Однако, как правило, достаточных средств на осуществление  этих полномочий у органов местного самоуправления нет. Учитывая, что  в настоящее время ликвидирован муниципальный экологический контроль, полной информации о нарушении законодательства в данной области у органов местного самоуправления также не имеется. По названным причинам органы местного самоуправления не справляются с полномочиями, возложенными на них Законом № 89-ФЗ, Законом № 131-ФЗ и другими нормативными правовыми актами.

С принятием Федерального закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об отходах производства и потребления”, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (далее — Закон № 458-ФЗ) в законодательстве появились новые механизмы регулирования обращения с отходами, в том числе экономические. Так, с 1 января 2016 г. начала действовать норма, согласно которой при размещении отходов на объектах, не оказывающих негативного воздействия на окружающею среду, плата за негативное воздействие не взимается (п. 6 ст. 23 Закона № 89-ФЗ).

Законом № 458-ФЗ определены условия, которые должны обеспечить отсутствие негативного воздействия при размещении отходов. Такими условиями являются:

— наличие технических решений и сооружений, обеспечивающих защиту окружающей среды;

— реализация природоохранных мероприятий на объекте.

При выполнении указанных условий отсутствие негативного воздействия должно быть подтверждено результатами мониторинга состояния окружающей среды, в том числе соблюдения нормативов предельно допустимых концентраций химических веществ.

Необходимость проведения мониторинга состояния и уровня загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду установлена ст. 12 Закона № 89-ФЗ. Мониторинг должны проводить собственники объектов размещения отходов и лица, во владении или в пользовании которых находятся такие объекты, в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Также среди основных правовых мер по охране окружающей среды от загрязнения отходами производства и потребления значительную роль играет нормирование негативного воздействия на окружающую среду.

Методические и эколого-экономические основы национальной системы нормирования воздействия на окружающую среду были сформированы в 1980-х годах и практически оставались неизменными до настоящего времени.

Законом № 7-ФЗ установлено, что нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, установлении и утверждении нормативов и лимитов допустимого воздействия на окружающую среду, а также в выдаче отдельных разрешительных документов на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, в размещении отходов на основании утвержденных нормативов.

Однако нормативы качества окружающей среды так и не были в полной мере разработаны. На практике система нормирования качества окружающей среды представлена большим массивом санитарно-гигиенических нормативов, установленных исходя из максимальной концентрации вещества, которая при ежедневном воздействии в течение неограниченно продолжительного времени не вызывает заболеваний или отклонений в состоянии здоровья человека или в отдаленные сроки жизни настоящего и последующих поколений.

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду в настоящее время устанавливаются путем определения нормативов допустимых выбросов, сбросов загрязняющих веществ с применением методик расчета концентраций в атмосферном воздухе и в водном объекте вредных веществ, содержащихся в выбросах и сбросах предприятий, а также утверждения нормативов образования отходов производства и потребления  и лимитов на их размещение.

Следует отметить, что при невозможности соблюдения нормативов допустимого негативного воздействия на окружающую среду действующее законодательство позволяет хозяйствующим субъектам осуществлять сверхнормативные выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду на основании индивидуально установленных лимитов воздействия на окружающую среду, а также превышать установленные лимиты. При этом отсутствие четкого правового регулирования механизма установления лимитов индивидуальными разрешениями привело к непрозрачности этого института и возможности индивидуального подхода к предприятиям.

Вышеуказанные недостатки имеются и при реализации экономического механизма охраны окружающей среды, который предусматривает внесение платы за нормативное и сверхнормативное, в том числе сверхлимитное загрязнение окружающей среды. Эти платежи должны иметь компенсационный и стимулирующий характер [1]. 

Компенсационный характер платежей связан с возмещением вреда, причиняемого поступлением загрязняющих веществ в окружающую среду, а также с целевым использованием средств, поступавших ранее во внебюджетные экологические фонды, которые должны были направляться на природоохранные мероприятия. С прекращением функционирования внебюджетных экологических фондов этот механизм утратил рычаги своего влияния.

Стимулирующий характер платежей связан с применением различных повышающих коэффициентов к ставкам платы, а также с возможностью зачета платежей в счет выполнения природоохранных мероприятий. Со временем размер стимулирующих платежей стал несопоставимо мал по сравнению с необходимыми инвестициями в природоохранные мероприятия, направленными на снижение негативного воздействия на окружающую среду, в том числе на сооружения по очистке сбросов и выбросов. Механизм по зачету платежей в счет выполнения природоохранных мероприятий так и не заработал в полную силу.

В результате в перспективе можно ожидать серьезного ухудшения экологической ситуации в связи с неэффективным обращением с отходами в целом и отходами производства и потребления в частности.

Сложившаяся система нормирования негативного воздействия на окружающую среду субъективна и создает возможность для неограниченного ее загрязнения. Санкции за негативное воздействие на окружающую среду при этом минимальны и не создают экономической мотивации для модернизации производства. Экономические стимулы для перехода предприятий на более эффективные технологии в целом отсутствуют. Получение разрешений сопряжено с преодолением административных барьеров.

Очевидно, что система экологического нормирования требует совершенствования. Она должна быть ориентирована на выполнение основной задачи — реально достижимого и неуклонного снижения негативного воздействия на окружающую среду. Нормирование негативного воздействия на окружающую среду должно быть понятным, прозрачным и выполнимым [2, с. 37—52]. 

Для решения проблемы обеспечения экологической безопасности при  обращении с отходами необходимо, прежде всего, выработать политику в области стратегического управления обращением  с отходами в части  планирования, управления, финансирования, контроля, вторичного использования, утилизации и захоронения, а также утвердить ряд нормативных правовых актов, определяющих механизмы ее реализации.

Вовлечение в хозяйственный оборот вторичных ресурсов, каковыми в большинстве случаев являются отходы производства и потребления, позволяет рациональнее использовать сырье и получать дополнительные доходы. С этой целью крайне необходим учет экологического фактора при инвестировании средств в экономику, расширение мощностей по переработке отходов, создание современных полигонов по захоронению отходов, отвечающих требованиям экологической безопасности.

Список литературы

1. Боголюбов С.А. Экологическое право: учеб. М.: Высшее образование,  2014.

2. Бринчук М.М. Благоприятная окружающая среда — важнейшая категория права // Журнал российского права. 2014. № 9. С. 37—52.

3. Директива Совета Европейского союза 96/61/ЕС от 24.09.1996 о комплексном контроле и предотвращении загрязнения (отменена Директивой Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2008/1/EC от 15.01.2008). URL: http://law.edu.ru/norm/norm.asp?normID=1375085

4. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

5. Краснова И.О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex russica. 2014. № 5. С. 543—555.

6. Об обеспечении экологической безопасности при обращении с отходами производства потребления: приказ Министерства природных ресурсов РФ от 26.12.2000 № 596. URL: http://docs.cntd.ru/document/901784687

7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

8. Об отходах производства и потребления: федер. закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

9. Об отходах производства и потребления в городе Москве: закон города Москвы от 30.11.2005 № 68. URL: http://docs.cntd.ru/document/3663396

10. Об охране окружающей среды: федер. закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

11. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: федер. закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

12.  О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2015 году: проект гос. доклада. URL: http://www.mnr.gov.ru/online/detail.php?ID=144514

13. Пономарёв М.В., Кичигин Н.В., Енисейская Н.А. Комментарий к Федеральному закону «Об отходах производства и потребления» (постатейный). М.: Деловой двор, 2015.

14. Тихомирова Л.А. Экологическое право: учеб. М., 2009. Доступ из СПС «Гарант».

15. Экологическая доктрина Российской Федерации: одобрена распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».