Правовые основы сотрудничества по пограничным вопросам

УДК 341.1

Страницы в журнале: 124-128 

В.Н. ПОПРОЦКИЙ

адъюнкт кафедры административного и международного права Военного университета Министерства обороны Российской Федерации nauka_too@rambler.ru

Параллельно с расширением сфер сотрудничества государств увеличивается и объем правовых актов, регулирующих общественные отношения. Прежде чем общественные отношения будут упорядочены, необходимо, чтобы нормативные правовые акты были приведены в соответствующую систему.

Ключевые слова: правовые основы, систематизация, сотрудничество, пограничные вопросы, безопасность.

The legal basis of cooperation in border questions

Poprotskiy V.

The amount of legal acts regulating social relations is being increased alongside the extension of the areas of cooperation between the states. Before the social relations become effective it is necessary these legal acts should be unified.

Keywords: legal basis, systematization, cooperation, border questions, security.

Сложившиеся в XXI веке межгосударственные отношения характеризуются углублением экономического, политического, культурного и иного сотрудничества между государствами. Параллельно с расширением сфер совместной деятельности государств увеличивается и объем правовых актов, регулирующих общественные отношения. Прежде чем общественные отношения будут упорядочены, необходимо, чтобы нормативные правовые акты были приведены в соответствующую систему[1]. Поэтому периодически нужен их анализ и обработка с целью повышения эффективности правотворческой деятельности, ликвидации пробелов и противоречий в действующем законодательстве. Кроме того, систематизация законодательства нужна как средство расчистки накопившихся массивов нормативных актов, ревизии правовой системы. И наконец, она обеспечивает удобства при реализации права, возможность хорошо ориентироваться в законодательстве, оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы[2].

Создание, установление правовых норм осуществляется посредством правового регулирования. Реально в жизни общества правовое регулирование проявляется в воздействии норм права на поведение людей, порождающем юридически обязательные, защищаемые государством последствия в различных сферах жизнедеятельности общества[3].

По мнению Г.И. Курдюкова, правовое регулирование является обязательной формой регламентации отношений и поведения субъектов международного права, связывая разнообразные сферы государств[4].

Однако не всегда государства придерживаются установленных на международной арене правил поведения, несмотря на то что правовые основы межгосударственных отношений считаются незыблемым постулатом. Порой они остаются лишь формальными признаками существования государств.

Так, Стратегия национальной безопасности США предусматривает проведение упреждающих действий против враждебных государств, иными словами, односторонний подход к решению международных проблем: если будет решено, что государство представляет потенциальную угрозу для США или укрывает группу, представляющую такую угрозу, то США будут осуществлять превентивное вмешательство в отношении соответствующего государства, с тем чтобы ликвидировать угрозу, в том числе, если необходимо, путем смены режима. США будут использовать свою военную и экономическую силу для поощрения «свободных и открытых обществ»[5].

Опыт свидетельствует, что крупные державы часто злоупотребляли «интервенцией по приглашению». Примером этому являются  интервенции США в странах Латинской Америки, во Вьетнаме и др.

Международный суд Организации Объединенных Наций в решении по делу «Никарагуа против США» определил, что поддержка США военной и полувоенной деятельности «контрас» в Никарагуа путем финансирования, подготовки, обучения, снабжения оружием и разведданными, материальной поддержки представляет собой явное нарушение принципа невмешательства государств в дела друг друга[6].

Такие случаи могут создать прецеденты для вседозволенности в действиях государств на мировой арене, а в крайней форме — породить хаос и даже привести к краху всей цивилизации. Поэтому центром регулирования международных отношений и координации мировой политики должна оставаться ООН. При этом все без исключения государства должны поддерживать усилия по укреплению ее центральной и координирующей роли, что в первую очередь предполагает неуклонное соблюдение целей и принципов, зафиксированных в Уставе ООН 1945 года[7].

Беспрекословное соблюдение норм и принципов международного права должно по умолчанию присутствовать в любой деятельности государств на международной арене, в том числе и в сотрудничестве в различных сферах.

Государства, взаимодействуя, преследуют различные цели. Так, главные внешнеполитические усилия России заключаются в обеспечении безопасности страны, сохранении и укреплении ее суверенитета и территориальной целостности[8], которые решаются посредством проведения эффективной пограничной политики, направленной на обеспечение пограничной безопасности как составной части национальной безопасности. В свою очередь одной из важнейших предпосылок эффективности пограничной политики является сотрудничество по пограничным вопросам, осуществляемое Федеральной службой безопасности[9].

Международное сотрудничество Федеральной службы безопасности с зарубежными партнерами государств—членов Европейского союза (далее — ЕС) по пограничным вопросам, как и любая другая деятельность, должно осуществляться в соответствии с нормами права и иметь правовые основы[10].

Вопрос об определении понятия «правовые основы» в научных кругах весьма дискуссионный. Существуют различные точки зрения.

Так, Е.А. Першин приходит к выводу, что правовые основы — совокупность норм права, нашедших свое выражение в различных формальных источниках права (правовой обычай, судебная практика, судебные прецеденты, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, общие принципы права, нормативный договор), которые отражают закономерности общественного развития и направлены на регулирование и охрану общественных отношений в той или иной сфере общественной жизнедеятельности[11].

По мнению А.Ю. Шумилова, правовые основы оперативно-розыскной деятельности — это фундаментальная, базовая часть правового регулирования данного вида деятельности[12].

С.С. Байманов утверждает, что правовые основы — это базирующиеся на сложившейся системе источников права главные исходные нормативно-правовые положения, изначально определяющие правовую регламентацию общественных отношений, которые являются предметом правового регулирования[13].

Обобщая мнения ученых, можно прийти к выводу, что под правовыми основами следует понимать фундаментальную часть правового регулирования, отражающую закономерности общественных отношений и определяющую вектор последующего их развития.

Согласно законодательству Российской Федерации правовую основу деятельности Федеральной службы безопасности составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Деятельность ФСБ России осуществляется также в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Также в преамбуле Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» указывается, что международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН.

Сотрудничество по пограничным вопросам представляет собой область межгосударственных отношений, и в первую очередь оно осуществляется в соответствии с Уставом ООН и Декларацией о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций[14] (принята резолюцией 2625 (XXV) Генеральной Ассамблеи ООН от  24.10.1970; далее — Декларация о принципах международного права). Названные международные акты устанавливают основные цели и принципы международных отношений.

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, от 24.06.1994 (далее — Соглашение о партнерстве и сотрудничестве) — основной правовой акт, регулирующий взаимоотношения России и государств—членов ЕС.

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, устанавливая стратегическое партнерство и сотрудничество между договаривающимися сторонами, охватывает широкий круг вопросов: политический диалог, торговлю товарами, туризм, социальное, научно-техническое сотрудничество и др. В преамбуле Соглашения о партнерстве и сотрудничестве стороны указывают мотивы партнерства и сотрудничества. Например, желание установить и развивать регулярный политический диалог по двусторонним и международным вопросам, представляющим взаимный интерес, который содействует все большему сближению позиций по международным вопросам, являющимся предметом общей озабоченности, укрепляя тем самым

безопасность и стабильность взаимоотношений государств—участников Соглашения о партнерстве и сотрудничестве.

Одним из направлений обеспечения безопасности и стабильности является сотрудничество по предотвращению противоправной деятельности, включающее предотвращение нелегальной иммиграции и нелегального присутствия граждан одной стороны на территории другой стороны; противоправной деятельности в сфере экономики, включая проблемы коррупции; незаконного оборота наркотических и психотропных веществ и др. Сотрудничество в этой сфере основывается на проведении взаимных консультаций и тесном взаимодействии и предусматривает оказание технического и административного содействия[15].

Регулируя различные области сотрудничества и партнерства, образующие целостную систему взаимоотношений Российской Федерации и государств—членов ЕС, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве носит прежде всего комплексный характер. И, как справедливо утверждает Е.Ю. Ковалькова, нормы этого нормативного акта требуют своего рода подкрепления через принятие узкопрофилированных отраслевых соглашений[16].

Как на межправительственном, так и на межведомственном уровне приняты ряд соглашений по пограничным вопросам между Правительством РФ и правительствами республик Латвия (1996 г.), Словакия (1997 г.), Болгария (1998 г.), а также между Федеральной пограничной службой Российской Федерации и Главным инспекторатом пограничной полиции Министерства внутренних дел Румынии (2003 г.) (далее — соглашения по пограничным вопросам).

Соглашения по пограничным вопросам практически идентичны. Они касаются главной цели сотрудничества — обеспечения надежной охраны государственных границ, путей международного сообщения, и, конечно же, пограничной безопасности, а также направлений,  форм сотрудничества, сроков обмена законодательными и иными открытыми нормативными актами, координации сотрудничества по пограничным вопросам и др.

Содержание и порядок осуществления сотрудничества по некоторым направлениям конкретизированы в отдельных протоколах между договаривающимися сторонами. В соглашениях с республиками Румыния, Словакия и Болгария определены основные формы осуществления сотрудничества. Например, организация стажировок экспертов и специалистов; разработка и осуществление в необходимых случаях согласованных мероприятий по борьбе с противоправными действиями на путях международного сообщения.

Весьма важным положением, включенным в некоторые соглашения, является обязанность уполномоченных органов договаривающихся сторон заключать двусторонние документы, способствующие расширению сотрудничества по пограничным вопросам. Также особого внимания заслуживает статья, включенная в ряд соглашений по пограничным вопросам (например, в соглашения с Правительством Болгарии), обязывающая полномочные органы договаривающихся сторон не передавать кому бы то ни было любые материалы и информацию, полученные друг от друга, без письменного согласия полномочного органа договаривающейся стороны, от которого они были получены. Тем самым сторонами закреплены «первые шаги» для обеспечения информационной безопасности.

При правовом анализе соглашений по пограничным вопросам выявлен ряд недостатков, которые могут привести к неправильному их пониманию, толкованию и применению. Во-первых, в соглашениях по пограничным вопросам не закреплены принципы, на которых базируется сотрудничество сторон по пограничным вопросам. Учитывая факт того, что рассматриваемое сотрудничество является областью межгосударственных отношений, первостепенную роль должно играть стремление государств руководствоваться общепризнанными принципами и нормами международного права, и прежде всего Устава ООН. Ведь уважение к суверенности, независимости и территориальной целостности государств, а также мирное разрешение разногласий — это принципы, не подлежащие обсуждению[17].

Во-вторых, не совсем ясна позиция государств насчет форм и направлений сотрудничества, отсутствует их единое понимание. В соглашениях по пограничным вопросам со Словацкой и Латвийской республиками обмен опытом организации охраны государственной границы, пограничного контроля, подготовки специалистов, а также использования технических средств определяется в качестве направления сотрудничества, а в соглашениях по пограничным вопросам с Румынией и Болгарией — в качестве формы сотрудничества.

В соглашениях по пограничным вопросам со Словакией и Латвией обмен информацией, представляющей взаимный интерес, — направление сотрудничества, а в соглашениях по пограничным вопросам с республиками Румыния, Болгария указание на такое направление деятельности отсутствует. По нашему мнению, обмен информацией, представляющей взаимный интерес, выступает в качестве универсального и наиболее распространенного направления сотрудничества Федеральной службы безопасности с зарубежными партнерами.

Так, Н.П. Патрушев в интервью «Российской газете» указывает, что интенсивность информационного обмена по различным проблемам постоянно увеличивается с коллегами как из государств СНГ, так и из стран дальнего зарубежья[18].

Таким образом, международно-правовые основы сотрудничества Федеральной службы безопасности с зарубежными партнерами государств—членов ЕС по пограничным вопросам представляют собой определенную структуру, состоящую из общих норм и принципов международного права (Устав ООН, Декларация о принципах международного права и др.), многосторонних соглашений (Соглашение о партнерстве и сотрудничестве), двусторонних соглашений (соглашения по пограничным вопросам). При равных на первый взгляд юридической силе и главном содержании международного права его принципам и нормам вменена высшая юридическая сила[19].

В результате интенсификации правотворческой деятельности в сфере сотрудничества по пограничным вопросам иногда упускается из внимания обязательность основополагающих принципов и норм международного права и необходимая теоретическая разработка основных понятий, появляются некоторые недостатки. Так, в соглашениях по пограничным вопросам не совсем ясны принципы, на основании которых строится рассматриваемое сотрудничество; отсутствуют категориальный аппарат и единое понимание форм и направлений взаимодействия государств.

По нашему мнению, для упорядочения правовых основ сотрудничества по пограничным вопросам и понимания его как целостного явления следует принять общую концепцию сотрудничества Федеральной службы безопасности с зарубежными партнерами государств—членов ЕС по пограничным вопросам, которая определит единую стратегию действий.

Библиография

1 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учеб. 4-е изд., испр. и доп. — М., 2011. С. 297.

2 См.: Теория государства и права: учеб. для юрид. вузов / А.И. Абрамова, С.А. Боголюбов, А.В. Мицкевич и др.; под ред. А.С. Пиголкина. — М., 2003. С. 96.

3 Там же. С. 48—52.

4 См.: Курдюков Г.И. Государство в системе международно-правового регулирования. — Казань, 1979. С. 73.

5 См.: Лукашук И.И. Современное право международных договоров: в 2 т. Т. 1: Заключение международных договоров. — М., 2004. С. 46 // СПС «КонсультантПлюс».

6 См.: Международно-правовое оформление Государственной границы Российской Федерации: требование принципов международного права. — М., 2000. С. 41—43.

7 См., например: Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. 12.07.2008 № Пр-1440). URL: http://kremlin.ru/acts/785

8 Там же; Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537) // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

9 См.: Чамарова Н.В. Правовое регулирование деятельности органов федеральной службы безопасности по осуществлению международного сотрудничества со специальными службами, правоохранительными органами и иными организациями иностранных государств по пограничным вопросам: на примере установления государственной границы между Россией и Грузией: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 31.

10 В настоящее время ФСБ России поддерживает официальные контакты с 142 спецслужбами, правоохранительными органами и пограничными структурами 86 государств. URL: http://www.fsb.ru/fsb/international.htm

11 См.: Першин Е.А. Правовые основы деятельности Пограничной службы Федеральной службы безопасности Российской Федерации: состояние, проблемы, пути совершенствования: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005. С. 35.

12 См.: Шумилов А.Ю. Основы правового регулирования оперативно-розыскной деятельности: спецкурс лекций. Лекция 4: Правовая основа оперативно-розыскной деятельности. — М., 1997. С. 5.

13 См.: Байманов С.С. Правовое регулирование пограничной деятельности // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: науч.-практ. коммент. / под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. — М., 2006. С. 422.

14 Международное публичное право: сб. документов. Т. 1. — М., 1996. С. 2—8.

15 Бюллетень международных договоров. 1998. № 8. С. 3—74.

16 См.: Ковалькова Е.Ю. Сотрудничество и партнерство между Российской Федерацией и Европейским Союзом: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2001. С. 83.

17 См.: Европейская стратегия безопасности — безопасная Европа в лучшем мире. — Люксембург, 2009. С. 9.

18 См.: Патрушев Н.П. Партнерство ради безопасности. URL: http://www.fsb.ru/fsb/comment/rukov/single.htm!id% 3D10309750@fsbAppearance.html

19 См.: Лукашук И.И. Указ. соч. С. 64.