С.Н. МАХИНА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета

 

Любая эффективно работающая система публичного управления должна использовать весь арсенал инструментов воздействия, известных современной государственности. Наследие СССР пока не позволяет в должной мере грамотно и умело оперировать многими из них (в том числе и децентрализацией), но складывающаяся в России модель управления и взаимодействия субъектов и объектов управления требует значительного многообразия способов и средств упорядочивания. Поэтому четкое научное обоснование сильных и слабых сторон каждого из средств воздействия позволит умело и своевременно их использовать.

Можно с уверенностью утверждать, что результат административной децентрализации, осуществленной на научной основе, будет положительным, поскольку практика показывает, что ни одно из государств, имеющих серьезные научные представления о децентрализованном управлении, не считает необходимым изменять или уменьшать объем децентрализации. Но прежде чем развивать отечественную модель децентрализованного государственного администрирования, необходимо осмыслить, так ли уж необходимо для России дальнейшее углубление децентрализации публичного управления? Есть ли преимущества такого способа управленческого воздействия, в чем они заключаются и как их добиться?

Даже краткий анализ позволяет ответить на поставленные вопросы утвердительно и весьма обоснованно. Рассмотрим преимущества децентрализации.

Во всех странах, где децентрализованному управлению уже дана глубокая научная и правовая оценка, сделан вывод о том, что децентрализованное управление является истинно демократическим институтом, который позволяет констатировать реальное и непрерывное участие граждан государства в процессе публичного управления. Формирование и внедрение в процесс управления именно децентрализованных методов и способов воздействия позволяет говорить о государстве в целом и об исполнительной власти в частности как о правовых, демократических, основанных на общепризнанных принципах равноправия и самоопределения народов публичных институтах. Более того, умелое и грамотное усиление децентрализации станет в определенном смысле гарантией конституционных установлений о том, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

Неоспоримым преимуществом децентрализации управления является увеличение гибкости, мобильности и масштаба воздействия системы публичного управления. Тщательно осмысленное, планируемое и прогнозируемое введение и использование различных приемов децентрализованного воздействия позволит реагировать практически на каждую возникающую управленческую проблему, что устранит пробелы управленческого воздействия, и преодолеть ситуацию, когда целые блоки отношений или не урегулированы вообще, или их регулирование осуществляется непоследовательно.

Исторически продиктованный поворот к расширению децентрализации государственной управленческой деятельности повысил требования к правительству в сфере принятия решений и предопределил необходимость разработки соответствующих форм и методов управления для нижестоящих структур. Однако сама по себе центральная власть, пусть даже очень сильная, не в состоянии охватить весь спектр общественных отношений, требующих государственного вмешательства. Более того, чтобы решить каждую возникающую проблему, централизованному управлению требуется время и перераспределение имеющихся ресурсов.

Децентрализованная же система, в поле зрения которой находится лишь небольшая по объему единица, может реагировать на возникающую ситуацию более оперативно (практически мгновенно). Не требует специального доказывания и тот факт, что наиболее быстро и эффективно управленческие задачи решаются органами, максимально приближенными к населению, наиболее осведомленные о нуждах, проблемах и ресурсах каждого отдельно взятого сообщества (территориального образования, региона и т. п.). Важно заметить, что если такой самостоятельный в своей компетенции субъект управления имеет достаточное материально-техническое обеспечение и необходимые полномочия, то с центральных органов решение возникшей задачи вообще снимается.

Действие такой децентрализованной системы позволяет повысить рациональность, эффективность и экономичность публичного управления на всех уровнях. Многоуровневая, складывающаяся из относительно самостоятельных систем и подсистем модель публичного управления обладает достоинствами, достаточно полно исследованными специалистами теории государственного управления, в частности:

· рационализация всей системы публичного управления;

· возможность четкой систематизации правовых норм, инструкций и административных правил, регламентирующих деятельность институтов государственного администрирования;

· четко структурированная и контролируемая иерархия уровней управления, организаций (органов) и работающих в них чиновников;

· высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата;

· наличие определенных принципов, регулирующих статус, материальное положение и продвижение по службе различных групп публичных служащих;

· формирование профессиональной бюрократии — особого слоя чиновников со своей корпоративной психологией;

· четкая регламентация обязанностей чиновников, специализация канцелярского труда.

Все виды и способы государственного управления, как и содержание, объем и формы проявления определенных функций государства, обусловлены конкретным типом государства, его социальной сущностью и определяются его эволюцией. Но общая главная цель процесса государственного администрирования любого вида — достижение баланса в сочетании потребностей и интересов общества и возможностей государства, основанное на использовании наиболее приемлемых, позитивных свойств и качеств той или иной модели управления.

В аспекте качества решения управленческой задачи на первое место выходят вопросы удачного применения и сочетания территориальной и отраслевой (ведомственной) административной децентрализации.

Очевидно, что специалист конкретной области знаний или узкоспециализированный орган управления более компетентно и грамотно способны разрешить возникшую проблему. Ярким тому примером являются должностные лица, избираемые многими муниципальными образованиями США: констебль, занимающийся вопросами правопорядка, и казначей, ведающий финансовыми вопросами. Эти лица, помимо достаточно широкого спектра полномочий, являются в определенном смысле и координирующими органами. Кроме того, они подотчетны как исполнительным органам субъектов, так и избравшему их населению.

Упорядочение системы управления достигается посредством четкого закрепления круга вопросов, находящихся в ведении каждого органа. Более того, формирование стройной системы органов различных уровней позволит значительно сократить объем нерешенных вопросов. Очевидно, что осуществить административное управление огромной территорией Российской Федерации, части которой необычайно различны и по климатическим, и по демографическим, и по производственным факторам, только силами органов центральной власти практически не представляется возможным. При таком подходе значительное число управленческих задач просто неизбежно выпадет из поля управляющего воздействия. В то же время создание самостоятельных систем исполнительных органов в субъектах Федерации или муниципальных образованиях, полностью обособленных от центра, может привести не к системе, а к хаосу. Только определение баланса взаимодействия органов различных уровней может обеспечить реальное функционирование всех подсистем в рамках одной системы.

Внутрисистемный порядок обусловливает такие важнейшие свойства внешнего управленческого воздействия, как конкретизация, детализация и регламентированность (рамочность). Добиться того, чтобы у системы появились такие качества, гораздо легче, разграничив ее на составные части и усовершенствовав их.

Конкретность управляющего воздействия — основное требование всего процесса управления. Четкое формулирование задачи связано с правильностью и эффективностью выбранных форм и методов управления и в конечном счете с эффективным и рациональным исполнением.

Такие требования, как детализация и регламентация, связаны с вопросом управленческой техники. Детально определенные процедуры сбора информации, ее анализа, обязательного прогнозирования, моделирования, планирования, выработки проекта решения и т. п. позволят сделать работу управленческого аппарата более профессиональной, а значит, и более эффективной. Практика показывает, что вопросы прогнозирования или моделирования, к сожалению, нередко выпадают из поля зрения управленцев, а их нормативная регламентация просто отсутствует. Как следствие, принимаются неквалифицированные, а иногда просто неграмотные или ненужные акты управления.

Всеохватывающая детализация и регламентация таких процедур весьма затруднительна для исполнительных органов в целом, но реальна для определенных их видов. Здесь важно сделать лишь одно дополнение: детализация не должна быть безграничной, с тем чтобы процесс управления не приобрел черты излишне формализованного, громоздкого и затянутого по времени.

Неоспоримым преимуществом децентрализованной системы государственно-административного управления является возможность четкого контроля в каждой сфере и на каждой территории как со стороны вышестоящих или специально созданных контрольно-надзорных органов исполнительной власти (внутренний контроль), так и самим населением (внешний контроль). Кроме того, актуальны и вопросы взаимодействия в сфере контроля законодательной, исполнительной и судебной власти. К сожалению, сегодня о серьезной системе контроля в России приходится только мечтать. И если на уровне федеральной власти контрольные механизмы все же работают, то в субъектах Федерации их действие значительно ослаблено, а на уровне местных сообществ практически отсутствует.

Говоря о контроле, мы не подразумеваем ни тотальный контроль, ни вмешательство в деятельность органов различных уровней власти вышестоящих инстанций. Контроль — это сильнейшее корректирующее и упорядочивающее средство, предполагающее наблюдение за управленческим процессом, проверку его качества, установление и исправление отклонений и т. п. Эффективный и всесторонний контроль не тормозит действие управляющей системы, а, наоборот, способствует ее открытости, эффективности, уменьшению коррупции и пр.

Для управляемой же стороны контроль — это не только способ участия в управлении, но и гарантия восприятия высококачественного, рационального управления, основанного на принципе законности. Наиболее важным аспектом в контролирующих функциях управляемой стороны является информированность о деятельности аппарата управления. Как справедливо отмечает Ги Брэбан, принцип информированности «...находит свое выражение в двух требованиях, которые в настоящее время признаются общепринятыми: обязательность мотивировки управленческих решений и свобода доступа к делопроизводству и документации аппарата управления»1. К сожалению, современная отечественная система управления не удовлетворяет ни одному из названных условий, поэтому говорить об эффективном контроле, идущем от управляемой стороны, не приходится. Но создание децентрализованных органов и подсистем управления позволит осуществлять более качественный контроль за каждой сферой управленческого воздействия. Следовательно, станет возможно более эффективно осуществлять защиту субъективных публичных прав и свобод. Как уже отмечалось, в реальности нередко весьма затруднительно определить лицо, ответственное за управление, — например, при исполнении судебного решения о взыскании средств из государственного бюджета. Органы местного самоуправления, имеющие более чем скромные полномочия, переадресовывают таких истцов в органы субъектов Федерации, а те, в свою очередь, ссылаются на центральную государственную власть.

И здесь вновь приходится акцентировать внимание на необходимости активного развития институтов административной юстиции, причем в форме административных судов, удобных для их бытового восприятия, а следовательно, облегчающих задачу отстаивания публичных свобод.

Эффективная и реальная защита управляемой стороны в процессе государственного администрирования возможна при наличии институтов административной юстиции и четкого распределения государственных функций в системе управленческих органов с детально расписанной компетенцией для каждого уровня власти и для каждого органа и служащего. То есть подвластная сторона должна иметь ясное представление, «за что спросить», «с кого спросить» и как и где разрешить возникший спор.

Важно остановиться и еще на одном позитивном аспекте децентрализованного администрирования — экономичном и эффективном использовании ресурсов, в том числе и финансовых, которое, к сожалению, сегодня практически невозможно поставить на рельсы целевого использования. Административная децентрализация предполагает подотчетность при централизованном финансировании. Но правовой механизм пока не в состоянии обеспечить должный уровень регламентированности процесса административной децентрализации.

Грамотное осуществление административной децентрализации, преобразование уже сложившихся в России форм децентрализации в цивильную, управляемую систему выгодно и для субъектов управления (властных органов), и для объектов управленческого воздействия (населения государства в целом). С одной стороны, власть получает управляемое государство, с другой стороны, граждане получают реальную возможность осуществлять управление, участвовать в процессе управления и, что особенно значимо, оперативно и качественно решать свои проблемы.

 

Библиография

1 Брэбан Г. Французское административное право. — М., 1988. С. 352.