В.И. СУРГУТСКОВ,
адъюнкт кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России
 
В  научной литературе должное внимание уделено выяснению правовой природы таких юридически значимых мер, как приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии на осуществление определенной деятельности. Одни ученые рассматривают их в качестве видов административных наказаний[1], другие считают, что институт лицензирования имеет самостоятельные санкции[2]. 
 
Д.Н. Бахрах относит аннулирование лицензии и приостановление действия лицензии к мерам пресечения, которые применяются в связи с допущенными нарушениями правил и условий лицензионной деятельности[3]. По мнению А.И. Каплунова, аннулирование лицензий и разрешений на оружие является административно-предупредительной мерой[4]. Существует также точка зрения, согласно которой приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии относятся к административно-восстановительным мерам[5].
В 2005 году законодатель ввел в КоАП РФ новый вид административного наказания — административное приостановление деятельности — и изложил ст. 13 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в новой редакции с соответствующими изменениями. Пункт 1 указанной статьи устанавливает, что в случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата. Таким образом, приостановление действия лицензии, на наш взгляд, должно рассматриваться в качестве принудительной меры, целью которой является обеспечение исполнения принятого по делу об административном правонарушении постановления.
Среди мер административного принуждения особое место занимают меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Назначением этих мероприятий является создание необходимых условий для реализации норм материального права, устанавливающих ответственность за правонарушения, и применяются они в целях реализации преимущественно административных наказаний[6]. А.П. Коренев выделял три основные группы мер административно-процессуального обеспечения, имеющихся в распоряжении милиции: меры административно-процессуального пресечения; меры, направленные на получение доказательств; процессуальные меры исполнения административных взысканий[7]. Применение последних обусловлено «видами административных санкций, подлежащих исполнению. Так, штраф, не уплаченный правонарушителем в течение срока для добровольной уплаты со дня вручения ему постановления либо со дня его уведомления об оставлении жалобы или протеста без удовлетворения, взыскивается в принудительном порядке… Если до вынесения постановления о наложении административного взыскания и вступления его в законную силу вещи, предметы, документы у лица, привлеченного к ответственности, не изымались, то изъятие как мера, обеспечивающая исполнение указанных взысканий, осуществляется после вынесения постановления о наложении соответствующего взыскания»[8]. К процессуальным мерам исполнения административных наказаний, по нашему мнению, можно отнести меры, перечисленные в ч. 2 ст. 32.12 КоАП РФ. Так, при административном приостановлении деятельности производится наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также применяются другие меры по исполнению указанных в постановлении об административном приостановлении деятельности мероприятий.
А.И. Каплунов считает, что административное приостановление деятельности, а вместе с ним и временный запрет деятельности, введенный в КоАП РФ одновременно с указанным видом административного наказания в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, «следует отнести к предупреждению как правовой форме государственного принуждения, а не к наказанию и процессуальному обеспечению»[9]. В качестве обоснования ученый указывает, что «по содержанию правоограничений обе указанные меры идентичны: это прекращение деятельности (различия только в продолжительности срока применения такого правоограничения). Однако административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами, а не для предупреждения вреда в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии от совершаемого правонарушения»[10].
Представляется, что в данном случае в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ речь идет об особенностях объективной стороны административного правонарушения, характеризующейся наступлением последствий (радиационной аварии, существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и т. д.) либо пресечением контролирующим органом правонарушения на стадии покушения (угроза жизни или здоровью людей, противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем). В связи с этим интересна позиция Омского областного суда, обобщившего судебную практику назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности районными судами Омской области за период 2005—2006 гг. По мнению суда, к примеру, нарушения правил противопожарной безопасности, непосредственно угрожающие жизни или здоровью людей, — только нарушения, которые являются или могут явиться причинами возникновения пожаров. Отсутствие автоматической противопожарной сигнализации, системы оповещения людей о пожаре, запасных выходов, огнезащитной пропитки деревянных перекрытий и декораций в клубах, наличие решеток на окнах, электропроводки, установленной на горючей основе, захламление проходов и многие другие нарушения не являются причинами возникновения пожара, и, соответственно, такое наказание, как административное приостановление деятельности, применяться не должно, поскольку в указанных случаях отсутствует или не доказана непосредственная угроза жизни или здоровью людей[11].
Если приостановление действия лицензии направлено на обеспечение исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, то вопрос, какое административное наказание реализуется применением аннулирования лицензии, остается открытым, несмотря на то, что КоАП РФ предусмотрел в ст. 3.8 в качестве одного из основных видов административного наказания лишение специального права.
В настоящее время лишение специального права может применяться только к физическим лицам за правонарушения, связанные с управлением транспортным средством, а также за нарушение правил охоты и эксплуатации радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств. Мы поддерживаем И.В. Максимова, указавшего, что «отнесением к правовому содержанию рассматриваемого административного наказания лишь названных в КоАП РФ специальных прав… рискуем значительно обеднить не только карательное содержание лишения специального права, но и само значение специальных прав для граждан»[12]. По нашему мнению, перечень административных правонарушений, установленных в КоАП РФ, за которые может последовать наказание в виде лишения специального права, должен быть расширен. В данном случае уместно использовать позитивный опыт киргизского законодателя по кодификации административно-правовых санкций. Например, по нормам КоАП Киргизской Республики от 04.08.1998 № 115 одним из видов административных взысканий является лишение права хранения огнестрельного оружия. Положения КоАП РФ в части административных взысканий возможно пополнить, в частности, обозначив лишение юридических лиц и индивидуальных предпринимателей специального права на осуществление лицензируемого вида деятельности как меру административного наказания.
На сегодняшний день наказание в виде административного приостановления деятельности за нарушение правил оборота оружия, частной детективной и охранной деятельности в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ не установлено, несмотря на то, что законодатель в ст. 3.12 КоАП РФ назвал одним из случаев применения данного вида наказания совершение административного правонарушения в области общественного порядка и общественной безопасности. Также отсутствует упоминание о приостановлении действия лицензии в Федеральном законе от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии». В п. 8 Правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 21.07.1998 № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации») установлено, что при выявлении нарушений правил хранения и торговли оружием и патронами органы внутренних дел могут давать поставщикам (продавцам) обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений и запрещать в пределах своей компетенции деятельность соответствующих объектов. Далее результаты проверки фиксируются в акте установленной формы с указанием выявленных нарушений, предложений по их устранению и сроков устранения. В резолютивной части акта выносится решение о разрешении дальнейшего хранения и использования оружия и патронов к нему либо о запрете такой деятельности.
Фактически этот способ подменяет собой предусмотренную в КоАП РФ меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении (временный запрет деятельности), которая заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Временный запрет деятельности может применяться, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности.
По нашему мнению, ограничение прав граждан, юридических и иных лиц в связи с совершением ими правонарушения должно регулироваться законом, который регламентировал бы порядок такого ограничения и его документальное оформление. Поэтому временный запрет деятельности, установленный в КоАП РФ в качестве меры обеспечения производства по делу, как нельзя лучше подходит к административно-юрисдикционным отношениям в лицензионно-разрешительной сфере.
Еще одним вопросом, требующим своего разрешения, является вопрос об уточнении смысла понятия «лицензия», используемого законодателем.
В ст. 2 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензия определяется как специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
По нашему мнению, специальное разрешение органа исполнительной власти — это индивидуальный акт управления, порождающий определенные правоотношения. В.М. Безденежных, разграничивая индивидуальные акты управления от иных юридически значимых действий, делает очень важное уточнение: «породив определенный юридический эффект, индивидуальный акт управления тем самым прекращает свое существование»[13].  Лицензиату же выдается документ, оформленный на бланке соответствующего лицензирующего органа, который подтверждает наличие лицензии. Лицензия не может предоставлять право, лицензия и есть право, обусловленное лицензионно-разрешительным режимом, включающим, в свою очередь, совокупность административно-правовых и иных средств воздействия на лицензиата.
После стадии правонаделения наступает стадия оперативно-распорядительной деятельности лицензирующего органа, включающая мероприятия по контролю. Лицензиат вправе рассматривать лицензию как основание к осуществлению определенной деятельности, но в то же время не может не учитывать тот факт, что эта же лицензия накладывает на него целый ряд правовых ограничений. Лицензирующий орган, осуществляя контроль над лицензиатом, видит в содержании лицензии не только субъективное право, но и обязанность лица, вытекающую из необходимости соблюдать соответствующие требования разрешенной деятельности.
«“Лицензия” включает в себя одновременно право на осуществление предпринимателем соответствующего вида деятельности, — пишет Е.И. Спектор, — подтвержденное выдачей разрешения при соблюдении соискателем лицензии предусмотренных законом лицензионных требований с присвоением лицензии номера и внесением его в реестр лицензий»[14]. При этом автор делает вывод, что законодатель, применяя идею специального разрешения, конкретизирует и уточняет смысл понятия лицензии, являющейся разрешительным документом, который выдается соискателю лицензии (лицензиату) в качестве подтверждения им соблюденных всех предусмотренных законом лицензионных требований и условий, и представляет собой юридический факт (действие), служащий основанием для возникновения (изменения, прекращения) правоотношений[15].
В подтверждение сказанного обратимся к постановлению Правительства РФ от 11.04.2006 № 208 «Об утверждении формы документа, подтверждающего наличие лицензии», в котором предлагается использовать термины «лицензия» и «документ, подтверждающий наличие лицензии» как равнозначные понятия.
Таким образом, лицензию, на наш взгляд, необходимо рассматривать как специальное право на осуществление определенного вида деятельности, обязанность, вытекающую из необходимости соблюдать соответствующие требования разрешенной деятельности, и как документ, подтверждающий наличие этой своего рода правообязанности.
С учетом изложенного предлагаем:
1) в главу 27 КоАП РФ в качестве мер обеспечения по делу об административном правонарушении ввести приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии;
2) составлять о приостановлении действия лицензии и об аннулировании лицензии протокол с указанием даты и места его составления, должности, фамилии и инициалов должностного лица, составившего протокол, сведений о лице, в отношении которого вынесено постановление о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности или лишения специального права, вступившее в законную силу, основания применения этих мер, а также с указанием подлежащей запрету деятельности, серии и номера приостановленного или аннулированного документа, подтверждающего наличие лицензии;
3) части 1 и 2 ст. 3.8 «Лишение специального права» КоАП РФ изложить в следующей редакции:
1. Лишение лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса. Решение о лишении специального права выносится судьей. Принятию решения о лишении лица специального права на осуществление лицензируемого вида деятельности должно предшествовать письменное предупреждение этого лица органом, выдавшим лицензию.
2. Срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более двух лет. Срок лишения специального права в сфере оборота оружия при осуществлении частной детективной или охранной деятельности составляет не более пяти лет;
4) части 4—6 ст. 32.6 «Порядок исполнения постановления о лишении специального права» КоАП РФ изложить в следующей редакции:
4. Исполнение постановления о лишении права на осуществление лицензируемого вида деятельности производится путем изъятия и аннулирования документа, подтверждающего наличие лицензии.
5. По истечении срока лишения специального права документы, изъятые у лица, подвергнутого данному виду административного наказания (за исключением временного разрешения на право управления транспортным средством соответствующего вида), подлежат возврату по его требованию в течение одного рабочего дня, за исключением случаев, когда срок действия их установлен и истек.
6. Хранение невостребованных документов осуществляется в течение трех лет. По истечении указанного срока невостребованные документы подлежат уничтожению;
5) ч. 2 ст. 32.12 «Исполнение постановления об административном приостановлении деятельности» КоАП РФ дополнить абзацем: «Исполнение постановления об административном приостановлении лицензируемого вида деятельности осуществляется путем изъятия и приостановления действия документа, подтверждающего наличие лицензии»;
6) в главе 20 КоАП РФ предусмотреть в качестве основных мер наказания административное приостановление деятельности и лишение специального права за грубые и систематические нарушения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями правил оборота оружия и патронов к нему, а также требований законодательства о частной детективной и охранной деятельности в санкциях соответствующих статей.
 
Библиография
1 См., например: Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в учетно-регистрационной и лицензионно-разрешительной деятельности милиции. — Омск, 1997. С. 90.
2 См., например: Тотьев К.Ю. Лицензирование по новым правилам: необходимость и перспектива реформ // Хозяйство и право. 2001. № 12. С. 10.
3 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб. для вузов. — М., 2004. С. 402.
4 См.: Каплунов А.И. О классификации мер административного принуждения // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. — М., 2004. С. 282.
5 См., например: Коркин А.В. Конституционные основы института административно-правового принуждения в деятельности сотрудников милиции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург. 2002. С. 25—26; Брунер Р.А. Отличие административного приостановления деятельности от приостановления действия лицензии // Современное право. 2007. № 1. С. 33.
6 См.: Коренев А.П. Административная деятельность органов внутренних дел: Часть общая: Учеб. — М., 2001. С. 248.
7 См.: Коренев А.П. Указ. соч. С. 249.
8 Там же. С. 259—260.
9 Каплунов А.И. О классификации мер государственного принуждения // Государство и право. 2006. № 3. С. 13.
10 Там же.
11 См.: Сергеев Ю.А. Проблемы назначения судами административного наказания в виде административного приостановления деятельности // Полицейское право. 2006. № 4. С. 71.
12 Максимов И.В. Лишение специального права, предоставленного физическому лицу, как мера административного наказания // Административное право и процесс. 2005. № 3. С. 22.
13 Безденежных В.М. Правовые формы административной деятельности советской милиции. — М., 1969. С. 51.
14 Спектор Е.И. Лицензирование в Российской Федерации. Правовое регулирование. — М., 2007. С. 32.
15 См. там же. С. 28.