Проблемы дифференциации акта нормативного толкования права и нормативного правового акта как самостоятельных видов правовых актов и источников права в судебной практике оспаривания административных актов-разъяснений

УДК 347.91/95:342.924 

Страницы в журнале: 86-90

А.Г. ЭПОВ,

магистр юриспруденции, соискатель  (Институт истории и права Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Катанова)

Сегодня для принятия судом к производству заявления об оспаривании административного интерпретационного акта необходимо обосновать, что он является нормативным правовым актом. Считая данную ситуацию абсурдной, автор подчеркивает необходимость признания и нормативного закрепления возможности судебного оспаривания именно актов нормативного толкования.

Ключевые слова: источник права, нормативный правовой акт, акт нормативного толкования, нормативность, общеобязательность, новая норма права, обоснование, дифференциация, аналогия закона, административный интерпретационный акт, возможность судебного оспаривания.

Today for acceptance by court to examination application about avoidance of administrative interpretating act it is necessary to prove, that it is normative legal act., The author thinks this situation absurd and accentuates necessity of declaration and legalization of opportunity normative interpretation’ acts’ avoidance in particular.

Keywords: source of law, normative legal act, normative interpretation’ act, normativeness, obligatoriness, new rule, justification, differentiation, similarity of rule, administrative act of interpretation, opportunity of avoidance.

В  общей теории государства и права выделяются такие разновидности правовых актов, как нормативные и интерпретационные. Однако при этом нет единства мнений по поводу того, могут ли акты толкования содержать в себе нормы права. Одни специалисты отвечают на этот вопрос категорически отрицательно[1]. Другие же, наоборот, утвердительно. Более того, исходя из данной посылки и обращая внимание на неоднократность применения и общеобязательность актов судебного нормативного толкования, эти ученые предлагают считать нормативными правовыми актами решения Конституционного суда РФ[2], а также постановления пленумов Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ[3]. Таким образом, ставится под сомнение положение актов нормативного толкования как самостоятельного вида правовых актов и источников права. Кроме этого, остается открытым вопрос о границе, за которой толкование уже имеющейся нормы переходит в новую норму.

Обозначенные сугубо теоретические на первый взгляд проблемы переходят в практическую плоскость, когда в суд в порядке абстрактного нормоконтроля подаются заявления об оспаривании интерпретационных актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти в форме писем, например (и как правило), писем Минфина России и ФНС России о применении того или иного положения налогового законодательства.

К примеру, ВАС РФ в рамках процедуры абстрактного нормоконтроля признал противоречащим Налоговому кодексу РФ данное Министерством РФ по налогам и сборам в своем письме толкование норм действующего законодательства о порядке установления размера суточных и их обложения налогом на доходы физических лиц. Принимая к производству соответствующее заявление, суд указал, что данное письмо МНС России «содержит признаки нормативного правового акта». Этот вывод был аргументирован следующим. Во-первых, «письмо адресовано налоговым органам и направлено на установление единообразного порядка обложения суточных налогом на доходы физических лиц, который по указанию МНС России должен быть доведен до нижестоящих (подчиненных) налоговых органов»[4]. Во-вторых, «МНС России и его органы образуют единую централизованную систему налоговых органов с обязательным подчинением нижестоящих лиц и органов вышестоящим органам и должностным лицам». В-третьих, «оспариваемым письмом установлено обязательное для налоговых органов правило поведения, подлежащее неоднократному применению». В-четвертых, это письмо одновременно «содержит указания о правилах обложения суточных налогом на доходы физических лиц, соблюдения которых должностные лица налоговых органов вправе и обязаны требовать от налогоплательщиков (налоговых агентов). Налогоплательщик (налоговый агент) является лицом, зависимым от поведения должностного лица налогового органа, осуществляющего контроль за правильностью исчисления и уплаты налога. При неисполнении положений указанного письма налоговыми агентами они могут быть привлечены налоговыми органами за совершение налогового правонарушения к ответственности». «Следовательно, — отмечается в решении, — письмом по сути опосредованно установлено правило поведения также и для налогоплательщиков (налоговых агентов)»[5].

Таким образом, причисление акта толкования к нормативным правовым актам было обосновано обязательностью и нормативным характером действия данного интерпретационного акта. В описанном случае (как совершенно справедливо отмечают исследователи) суд необоснованно приравнял установление общеобязательного единообразного понимания положений законодательства к созданию правовых норм (правил поведения)[6]. Исходя из этого, судом в типичном, по нашему мнению, акте толкования права[7] и были «обнаружены» «признаки нормативного правового акта».

Безусловно, судебные органы с целью предупреждения и пресечения правонарушений могут признавать содержание административных интерпретационных актов незаконным, если сочтут его таковым. Ведь «правоприменительные органы в любом случае будут действовать в соответствии с данными разъяснениями в силу их обязательности и соответственно нарушать права граждан, юридических лиц, если действия основаны на понимании нормы, не соответствующем закону»[8].

Однако мотивировка решения в такой ситуации требуется иная. Необходимо прямо указывать на то, что оспариваемый акт (письмо) является интерпретационным, а предлагаемый этим актом вариант единообразного понимания толкуемых норм противоречит смыслу действующего законодательства. Обязательность и возможность неоднократного применения акта нормативного толкования делают его схожим с другим видом правовых актов — нормативным правовым актом. Поэтому в силу прямого указания закона (ч. 4 ст. 1 ГПК РФ, ч. 6 ст. 13 АПК РФ) допустимо применение по аналогии норм, регулирующих процесс оспаривания нормативных правовых актов и устанавливающих последствие признания их противоречащими нормативным актам большей юридической силы. Тем более что вообще как таковых специальных процедур оспаривания законности актов нормативного толкования нигде не установлено. Именно аналогией закона должно обосновываться принятие к производству в порядке абстрактного нормоконтроля заявлений об оспаривании актов нормативного толкования, а не тем, что они «содержат признаки нормативного правового акта».

Представляется, однако, что предложенная позиция не скоро найдет свое признание в правоприменительной практике. Основанием для такого прогноза являются некоторые разъяснения, данные Пленумом ВС РФ по вопросам практики судебной проверки нормативных правовых актов. Пленум указал, что необходимым условием для принятия к производству заявления в порядке главы 24 ГПК РФ является то, что оспариваемый акт (вне зависимости от своего наименования, за исключением того случая, если речь идет о законе) должен быть нормативным правовым, т. е. содержать нормы права, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений. В противном случае судья выносит мотивированное определение о возвращении заявления. Далее, если будет установлено, что оспаривается именно нормативный правовой акт, судья прежде всего должен проверить, как он принят: уполномоченным ли субъектом, по надлежащей ли процедуре и в надлежащей ли форме. Если обнаружится нарушение требований действующего законодательства хотя бы по одному из перечисленных параметров, то судья вправе признать оспариваемый акт незаконным без исследования его содержания[9].

То есть ВС РФ, по существу, обошел стороной рассматриваемую проблему оспаривания актов нормативного толкования. Но из приведенных разъяснений следует, что заявителю в такой ситуации сначала необходимо убедить суд именно в том, что спорный акт содержит признаки нормативного правового акта, а затем акцентировать внимание на том, что он принят в ненадлежащей форме. Представляется, что только так (по крайней мере, в суде общей юрисдикции) проще всего добиться положительного решения по вопросу об исключении акта нормативного толкования из системы правовых актов.

Если заявитель прямо укажет, что оспаривает интерпретационный акт, содержащий противоречащее законодательству толкование правовых норм, то ему могут не задумываясь отказать в принятии заявления. Ведь предметом абстрактного нормоконтроля являются только лишь нормативные правовые акты, но никак не акты толкования права. А по поводу применения аналогии закона к таким правоотношениям Пленум ВС РФ никаких указаний не давал. В итоге правоприменители будут продолжать руководствоваться установленным в акте нормативного толкования незаконным смыслом правовых норм, нарушая при этом права граждан.

Бывают случаи, когда заявитель, обращаясь в суд с требованием о признании противоречащим закону какого-либо разъяснительного письма, указывает на то, что оно является нормативным актом, так как содержит в себе положения, по существу представляющие собой нормы права. Представители федерального органа исполнительной власти, издавшего письмо, как правило, начинают возражать, утверждая, что оспариваемый акт лишь содержит информацию относительно общеустановленных норм и носит характер разъяснения. На этом основании заявляется ходатайство о прекращении производства по делу. Иногда оно удовлетворяется[10]. Но нередко суд соглашается с предложенной заявителем квалификацией отдельных положений оспариваемого акта нормативного толкования (письма) как традиционных «позитивных» правовых норм и признает их противоречащими действующему законодательству, рассматривая дело по существу[11].

По нашему мнению, акты нормативного толкования (в том числе издаваемые и федеральными органами исполнительной власти) принципиально могут содержать в себе новые нормы права. Таковыми нужно признавать положения интерпретационного акта, которые с необходимой однозначностью не следуют  из грамматического и логического толкования текста норм, содержащихся в нормативном акте, в его буквальном значении и системной взаимосвязи.

Однако наличие новой нормы права в определенном акте, нормативного толкования не превращает его в нормативный правовой акт. Все дело в том, что абсолютное большинство других положений данного интерпретационного акта правовыми нормами не являются и обладают в каждом конкретном случае одной из двух характеристик: 1) либо положения посвящены именно разъяснению, а не дополнению норм действующего законодательства, 2) либо положения являются, по существу, обоснованием целесообразности и необходимости учреждения содержащейся в интерпретационном акте новой нормы права. Это обоснование представляет собой анализ толкуемых положений действующих нормативных правовых актов, выявление новых тенденций в развитии общественных отношений, нуждающихся в правовом стимулировании или сдерживании. То есть результаты изучения уже существующих норм и общественных потребностей синтезируются интерпретатором в формулировке новой правовой нормы. Нормативные же правовые акты содержат в себе только лишь нормы права, но никак не разъяснение смысла или обоснование необходимости установления какой-либо из них. В законодательство попадают (или, по крайней мере, должны попадать) те правила, целесообразность следования которым выявлена предшествующей практикой, результаты которой отражены в том числе и в актах толкования права. Например, нельзя не заметить то обстоятельство, что значительная часть правовых позиций (по существу — новых норм), сформулированных с соответствующей мотивировкой в интерпретационных актах высших судебных инстанций России, через некоторое время получают свое закрепление в нормативных правовых актах действующего законодательства.

Таким образом, ни обязательность, ни возможность неоднократного применения актов нормативного толкования, ни даже наличие в них новых норм права (если оно имеет место) не являются основаниями для того, чтобы считать эти интерпретационные акты нормативными правовыми. Нормативный правовой акт и акт нормативного толкования — это два взаимосвязанных, имеющих определенные общие черты, но тем не менее самостоятельных, отличных друг от друга вида источников права.

Поэтому в судебной практике и законодательстве необходимо четко обозначить возможность оспаривания административных актов-разъяснений в судах общей юрисдикции и арбитражных судах по правилам (в том числе о подведомственности и подсудности), установленным гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством, для проверки законности нормативных правовых актов. Это избавит заявителей и суды от необходимости изощряться при обосновании того, что спорный акт нормативного толкования «содержит признаки нормативного правового акта», позволит открыто и правильно (с теоретической точки зрения) называть вещи своими именами.

Библиография

1 См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 2001. С. 487; Петрушев В.А. Юридическая природа актов судебного толкования права //Академический юридический журнал Института законодательства и правовой информации. 2000. № 1. С. 53, 54; Березовская Е.В. Общая характеристика актов судебного правоприменительного толкования // Вестн. ТИСБИ. 2005. № 2 (http://www.tisbi.ru/science/vestnik/2005/issue2// Low1.html).

2 См., например: Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. — М., 2005. С. 395—402; Сивицкий В.А., Терюкова Е.Ю. Решения Конституционного суда Российской Федерации как источники конституционного права Российской Федерации // Вестн. КС РФ. 1997. № 3. С. 75—76.

3 См., например: Тарасов Д.А. Судебная практика — новый источник права? //Адвокат. 2005. № 4. С. 97—101; Наумов А.Е. К вопросу о юридической природе судебной практики в Российской Федерации // Юридическая Россия: Федеральный правовой портал (http://law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1251855).

4 Здесь и далее по тексту статьи в цитатах из документов курсив автора.

5 Решение ВАС РФ от 26.01.2005 № 16141/04 // Вестн. ВАС РФ. 2005. № 4. С. 95, 96.

6 См.: Тарновская М.В. Судебный контроль за административными актами-разъяснениями: к постановке проблемы //Административное право и процесс. 2005. № 4.

7 См. письмо МНС России от 17.02.2004 № 04-2-06/127 «О налогообложении компенсационных выплат по возмещению расходов, связанных со служебными командировками» // Нормативные акты для бухгалтера. 2004. № 5.

8 Тарновская М.В. Указ. раб.

9 См. пункты 10, 17, 19 и 20 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Бюллетень ВС РФ. 2008. № 1. С. 8, 11.

10 См., например, постановление Президиума ВАС РФ от 19.09.2006 № 13322/04 // Вестн. ВАС РФ. 2006. № 11. С. 149—153.

11 См., например, решения ВАС РФ от 20.05.2004 № 4719/04 // Вестн. ВАС РФ. 2004. № 8. С. 128; от 29.05.2006 № 2817/06 // Экономика и жизнь. 2006. № 26.