Проблемы и перспективы развития законодательного обеспечения противодействия коррупции

УДК 343.352

Страницы в журнале: 46-50 

А.Н. ВОЛКОВ,

кандидат юридических наук, депутат Государственной думы Федерального собрания РФ — член Комитета по безопасности, председатель Комиссии Государственной думы по законодательному обеспечению противодействия коррупции,  заслуженный юрист России

О.В. ДАМАСКИН,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России

Рассматриваются проблемные вопросы противодействия коррупции в законотворчестве, социально-экономические аспекты коррупции и правовые меры противодействия ей, актуальные направления развития антикоррупционного нормотворчества.

Ключевые слова: коррупция, нормотворчество, противодействие коррупционным проявлениям.

Анализ законодательства и правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции, а также предложений по совершенствованию федерального антикоррупционного законодательства, поступивших в Комиссию Государственной думы  по законодательному обеспечению противодействия коррупции, позволяет констатировать возрастающую потребность в целенаправленности, комплексности и результативности этой работы. Прежде всего это связано с объективной оценкой реального состояния практики, с компетентным научным обоснованием целей и задач нормотворчества, с профессионализмом применения методов и средств в нормотворческой и правоприменительной деятельности[1].

Такой подход предполагает соответствующую организационную и кадровую трансформацию деятельности органов представительной и исполнительной власти, правоохранительных органов и судов.

В сфере нормотворчества остаются актуальными проблемы, связанные с организацией и проведением независимых антикоррупционных экспертиз[2]. Представляются необходимыми унификация методик проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, закрепление на федеральном уровне оптимального алгоритма ее проведения в интересах открытости и сопоставимости, обеспечения разработки и применения основных критериев и показателей, целеполагания и характеристики содержания. Назрела необходимость внесения в регламенты всех органов представительной и исполнительной власти норм об обязательности рассмотрения заключения о результатах антикоррупционной экспертизы. Нуждается в определении и нормативном закреплении механизм проведения антикоррупционной экспертизы органами государственного финансового контроля и последующего рассмотрения подготовленных ими заключений. В частности, не определены статус и порядок рассмотрения заключений по результатам антикоррупционной экспертизы, проводимой Счетной палатой РФ, в части осуществления финансового контроля проектов федеральных законов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; использования федеральной собственности; расходов, влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Нуждается в дальнейшем правовом урегулировании проблема конфликта интересов в сфере государственной и муниципальной службы, правоохранительной службы и деятельности судов. Предложенные Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» способы урегулирования конфликта интересов, состоящие в изменении должностного положения, добровольном отказе государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения такого конфликта, не обеспечиваются действующим правовым механизмом и на практике не реализуются. Понятие выгоды в федеральных законах «О противодействии коррупции», «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» (от 27.07.2004 № 79-ФЗ), по существу, не раскрыто. Судьи вообще не относятся к государственным или муниципальным служащим, а работники прокуратуры или службы судебных приставов подлежат отводу только в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством.

Условием, способствующим широкому распространению коррупции в нашей стране, является юридическая безответственность значительной части должностных лиц, включая тех, кто занимает высшие должности в системе исполнительной власти. Основной пробел УК РФ — безответственность лиц, принимающих решения, что наносит нашей стране ущерб на многие миллиарды рублей. Представляется, что если должностное лицо, принимая решение, противоречащее закону, связанное с незаконным использованием бюджетных средств, с незаконным предоставлением льгот за счет бюджета, с нарушением законодательства в сфере приватизации, государственных заказов, неэффективного расходования бюджетных средств, зарубежных инвестиций, причиняет  ущерб обществу и государству, независимо от того, умышленно или по неосторожности, то оно должно нести уголовную ответственность, адекватную наступившим в результате его незаконного решения последствиям. Требовать доказательств умысла в незаконных решениях должностного лица — значит блокировать всю проблему ответственности за их вредные по-

следствия. Соответствующий законопроект рассматривался Государственной думой еще в 1996 году, был принят после активной полемики в трех чтениях, но отклонен без обсуждения Советом Федерации[3]. Между тем потребность такого закона актуализируется в современных условиях наступления на социальные права граждан и спонтанных выступлений против коррупции в разных сферах: жилищно-коммунальном комплексе, здравоохранении, образовании, торговле, транспорте, в сфере охраны материнства и детства. Именно поэтому игнорирование жизненно важных интересов большинства населения, демонстративная поддержка в условиях финансового кризиса экономически доминирующей элиты, банковских структур в ущерб реальному сектору экономики приводят к подавлению социально значимых инициатив структур гражданского общества и осуществления социального контроля[4].

Актуализация проблемы противодействия коррупции применительно к судебной системе в России обусловливает необходимость ряда мер по разрушению уже существующих коррупционных связей и развертыванию реальной борьбы с коррупционерами. Надо совершенствовать кадровую политику в подборе судейского корпуса и членов квалификационных коллегий судей (далее — ККС). Ликвидация замкнутости, корпоративности, существующих в ККС, подбор и избрание членов которых в основном осуществляется с негласного согласия председателя соответствующего суда, должна привести к восстановлению законности и исключению коррупционности среди судейского корпуса.

В настоящее время независимость судей во многом превратилась во вседозволенность в получении взяток и возможность безнаказанно уклоняться от уголовной ответственности, что подтверждается существующей судебной статистикой. Количество прекращенных полномочий судей ККС многократно превышает количество рассмотренных в отношении судей уголовных дел. Спасая честь мундира, ККС, как правило, лишь прекращают полномочия судей, действия которых содержат составы преступления, не давая согласия на возбуждение уголовных дел, т. е. фактически укрывая преступления (ст. 316 УК РФ), искусственно создавая мнимую картину отсутствия коррумпированности среди судейского корпуса.

Вместе с тем отсутствие норм, регулирующих основания и порядок привлечения судей к дисциплинарной ответственности, положений, определяющих сроки давности, представляется очевидным пробелом в законодательстве[5]. В этой связи необходима существенная корректировка положений об ответственности судей и реорганизация существующих ККС, поскольку, по мнению Президента РФ Д.А. Медведева, «наша судебная система представляет железобетонную конструкцию, не способную к самоочищению».

Следует исключить лоббирование преступным сообществом назначения судей, защищающих его интересы. Необходим прокурорский надзор за исполнением законов Судебным департаментом при Верховном суде РФ (первоначально принимающим документы от кандидатов в судьи), как органа, осуществляющего функции не судебной, а исполнительной власти. Необходимо реальное обеспечение в нашем государстве открытого правосудия, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. В этой связи предлагается повысить роль общественности в отправлении правосудия — согласно ч. 5 ст. 32 Конституции РФ, декларирующей право граждан Российской Федерации участвовать в отправлении правосудия.

Ограничение надзорных функций прокурора за законностью выносимых судебных постановлений негативно сказалось на состоянии законности в стране и увеличило коррупционность судопроизводства. Судебная практика свидетельствует о многочисленных преступлениях против правосудия, о подкупе свидетелей, экспертов и других участников судебного процесса, что негативно сказывается на состоянии борьбы с коррупцией, а суд по действующему процессуальному законодательству лишен возможности возбуждать уголовные дела по составам преступлений, связанных с осуществлением правосудия (статьи 294—316 УК РФ). В целях повышения эффективности борьбы с коррупционностью судей необходимо расширить надзорные функции прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводствах. Следует предоставить прокурору возможность знакомиться в суде с любыми судебными постановлениями в целях проверки их на соответствие закону.

Представляется назревшей необходимость исключить п. 1 ст. 575 ГК РФ, предусматривающий дарение государственным служащим и служащим органов муниципальных образований обычных подарков, стоимость которых не превышает 3 тыс. руб., без ограничения их количества. Это деформирует правовое сознание государственного служащего и способствует росту коррупционности. Можно привести пример из зарубежного опыта. Так, исполнительный приказ Президента США от 17 октября 1990 г. № 12731 категорически запрещает принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие… интересы которых в значительной степени зависят от выполнения или невыполнения этими служащими своих должностных обязанностей».

Необходимо, по нашему мнению, восстановить реальную конфискацию на основании судебных приговоров имущества, финансовых средств и материальных ценностей у осужденных преступников и связанных с ними лиц на основе солидарной ответственности, при отсутствии у тех доказательств о законном происхождении финансовых и материальных ценностей, что соответствовало бы нормам международного права, современной юридической практике США, КНР и ряда других стран. Несоответствие объема собственности и расходов законным доходам лица должно стать основанием для расследования.

Органам МВД России и ФСБ России необходимо обеспечить представление в соответствующие избирательные комиссии объективной информации о кандидатах в депутаты всех уровней представительной власти в целях противодействия криминализации ее органов. В 2010 году по материалам Следственного комитета при Генеральной прокуратуре РФ возбуждены уголовные дела в отношении 214 депутатов органов местного самоуправления, 217 выборных должностных лиц муниципалитетов, 11 депутатов органов законодательной власти, 1 депутата Государственной думы. География коррупционных скандалов с участием мэров, вице-мэров, депутатов разного уровня охватывает более 20 субъектов Российской Федерации[6]. Однако очевидно, что эти сведения являются лишь вершиной латентного «айсберга».

В январе — июне 2010 года правоохранительными органами расследовано 38 706 преступлений, совершенных с использованием служебного положения должностными лицами, государственными служащими и служащими органов местного самоуправления, а также лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих или иных организациях, что на 51,3% больше, чем в первом полугодии 2009 года (25 584). В январе — июне 2010 года отмечается наибольший рост следующих коррупционных преступлений: мошенничество, совершенное с использованием служебного положения (части 3 и 4 ст. 159 УК РФ), — 9329 (темп прироста 94,6%; в первом полугодии 2009 года выявлено 4793 подобных деяния); присвоение или растрата, совершенные с использованием служебного положения (части 3 и 4 ст. 160 УК РФ), — 6098 (78,8%; в первом полугодии 2009 года — 3410); коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ) — 425 (62,2%; в первом полугодии 2009 года — 262); служебный подлог (ст. 292 УК РФ) — 8086 (53,6%; в первом полугодии 2009 года — 5265). Вместе с тем в январе — июне 2010 года снизилось количество выявленных злоупотреблений должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) — 2756 (—10,6% от 3082); получение взятки (ст. 290 УК РФ) — 3918 (—3,1% от 4044).

Большинство из анализируемого вида преступлений выявлено органами внутренних дел (91,4%), органами прокуратуры (3,7%), судебными приставами (1,8%), иными правоохранительными органами (1%). В суд направлено 31 598 уголовных дел (81,6% от общего числа расследованных), прекращено 4028 дел (10,4%), приостановлено 1852 (4,8%) уголовных дела. Установленный размер материального ущерба составил 20 639 130 тыс. руб.

В структуре коррупционных преступлений доминируют: мошенничество, совершенное с использованием служебного положения (части 3 и 4 ст. 159 УК РФ), — 24,1%, служебный

подлог (ст. 292 УК РФ) — 20,9%, присвоение или растрата, совершенные с использованием служебного положения (части 3 и 4 ст. 160 УК РФ), — 15,8%, получение взятки (ст. 290 УК РФ) — 10,1%, злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) — 7,1%.

В первом полугодии 2010 года выявлено 9702 преступления, предусмотренных статьями 204 (коммерческий подкуп), 290 (получение взятки) и 291 (дача взятки) УК РФ[7]. Наибольшее число взяточничества зарегистрировано в Центральном (2616) и Приволжском (2043) федеральных округах, а наименьшее — в Дальневосточном (185) и Северо-Кавказском (268) федеральных округах. Показатели динамики этих преступлений существенно разнятся в различных субъектах Российской Федерации. В среднем по России отмечается снижение взяточничества на 7,5%[8]. Разумеется, эти сведения отражают лишь состояние учета.

Очевидно, следует системно, достоверно и убедительно информировать население нашей страны о состоянии, ходе и результатах борьбы с коррупцией, повысить роль средств массовой информации в воспитании у граждан Российской Федерации негативного отношения к этому явлению, особенно в деятельности государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительных органов, прокуроров и судей.

Необходимо признать, что в ряде случаев основные направления возможного противодействия коррупции возглавляются крупномасштабными коррупционерами, фамилии которых общеизвестны.  Симптомами системного управленческого кризиса в нашей стране стали многочисленные факты сращивания организованных преступных групп с должностными лицами органов исполнительной и представительной власти, а также с правоохранительными органами и судами в ряде субъектов Российской Федерации. Идет процесс политизации криминала и криминализации политики на коррупционной основе.

Конституционный правопорядок может быть обеспечен только при декриминализации ситемы власти, ее политической составляющей на основе международного опыта, адаптированного к современным российским условиям. В частности, в США в ходе обязательной специальной проверки кандидатов на государственную службу Федеральным бюро расследования рассматриваются следующие вопросы: учеты полиции, уголовные дела; материальное положение; участие в деловой жизни; участие в гражданских процессах в качестве истца или ответчика; любые случаи увольнения с работы; любые контакты с представителями иностранных государств; все события личной жизни проверяемого, которые могут быть использованы для оказания на него влияния; все обвинения в некомпетентности; любые конфликтные ситуации в сфере бизнеса; заключения врачей-психиатров; выписываемые лекарства, содержащие наркотики; сведения о злоупотреблении алкогольными напитками, об употреблении наркотиков; участие в организациях, прием в которые ограничен полом, расой, убеждениями, религиозной и национальной принадлежностью; негативные моменты в образе жизни и поведении, включая супружескую неверность, гомосексуализм и т. д. В США действует также система последующего контроля федеральных служащих после их назначения на должности.

В современной России внешние признаки коррупционеров, качество жизни которых, обладание собственностью в нашей стране и за рубежом, масштабы расходов явно превышают легальный доход, к сожалению, не только не скрываются, но и признаются основными показателями успеха и публично демонстрируются средствами массовой информации. Сохранение такого положения, по экспертным оценкам «Левада-центра», ведет к деградации человеческих отношений в обществе, к распаду нравственных норм коллективного взаимодействия. Именно поэтому преобладающие формы протеста в обществе приобретают характер медленного разложения, роста преступности и иных правонарушений, агрессии и спонтанных социальных эксцессов. Коррупция стала реальной угрозой национальной безопасности, поскольку представляет собой важный фактор, способствующий осуществлению наиболее опасных преступлений, включая терроризм[9].

В интересах результативности мер по противодействию коррупции представляется целесообразным:

— на базе ведущих научно-исследовательских учреждений нашей страны с использованием позитивного зарубежного опыта разработать под эгидой Совета безопасности РФ комплексную концепцию антикоррупционной политики Российской Федерации;

— на основе социально-правовых и уголовно-криминологических исследований разработать социально ориентированный правовой механизм антикоррупционной деятельности, цели, задачи, критерии и показатели его эффективности, сопоставимые статистические показатели и периодичность статистической отчетности по антикоррупционной деятельности;

— создать комплексную систему организации, взаимодействия и координации антикоррупционной деятельности с определением места и роли ее участников федерального и регионального уровней, центрального руководящего органа в лице Совета безопасности РФ и координирующего органа — Генеральной прокуратуры РФ;

— обеспечить системность мониторинга законодательства и правоприменительной практики в сфере антикоррупционной деятельности, единство информационной системы и обмена информации на основе межведомственного соглашения, достоверность информации и прогноза;

— обеспечить рассмотрение проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов” и “О внесении изменений в Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 “О прокуратуре Российской Федерации””» в целях совершенствования законодательства, регламентирующего проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в части реализации прокурорами полномочий, предусмотренных федеральными законами о прокуратуре и об антикоррупционной экспертизе;

— ввести в УК РФ и КоАП РФ нормативное определение базовых понятий преступлений и административных правонарушений коррупционной направленности, а также норм о конфискации имущества;

— в целях повышения эффективности законодательного обеспечения единства и непротиворечивости правовой системы, регламентации нормотворческого процесса, включая антикоррупционную экспертизу, принять федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»;

— разработать правовой механизм личной ответственности и ротации руководящих кадров федеральных органов исполнительной власти, сотрудников правоохранительных органов, прокуроров и федеральных судей, повышения квалификации кадрового состава в целях противодействия коррупции, должностным преступлениям и проступкам[10].

Деятельность, направленная на выявление объективных тенденций, потребностей и возможностей позитивного развития общества, позволяющая выработать оптимальное правотворческое решение и оптимальный механизм его реализации, имеет смысл и перспективу лишь тогда, когда органы государственной власти и управления реально стремятся к достижению общественного блага и к защите интересов большинства законопослушного населения, а граждане доверяют им и активно их поддерживают. В связи с предстоящими в 2011 году выборами депутатов местных и федеральных органов представительной власти реализация гражданами избирательных прав на основе действующего законодательства и личного правосознания становится важным фактором качественного обновления состава органов представительной власти, противодействия коррупции, укрепления законности и правопорядка в современной России.

Библиография

1  См.: Вступительное слово Президента РФ Д.А. Медведева на заседании Совета законодателей 14 июля 2010 г. «О задачах и работе по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации». Публикация на официальном сайте Президента РФ. http://news.kremlin.ru; Волков А.Н. Избавить законы от коррупционной заразы // Российская Федерация сегодня. 2010. № 3; Волков А.Н., Дамаскин О.В. Актуальные вопросы законодательного обеспечения противодействия коррупции // Современное право. 2010. № 12; Дамаскин О.В. Коррупция: состояние, причины, противодействие. — М., 2009; Корякин В.М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия. — М., 2009; Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Еще раз о правовом понятии коррупции // Современное право. 2010. № 6; Лунеев В.В. Нерешенные проблемы с коррупцией // Черные дыры в российском законодательстве. 2010. № 2; Максуров А.А. Использование математических методов при определении эффективности правовых явлений (на примере координационной юридической практики) // Современное право. 2010. № 11.

2 Правовые акты: антикоррупционный анализ: Науч.-практ. пособие. — М., 2010; Тонков Е.Е., Туранин В.Ю. Потенциал научных экспертиз законопроектов в России // Современное право. 2010. № 11; Уваров А.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как профилактическая мера борьбы с коррупцией // Там же; Третьякова Е.-Д.С. Проведение антикоррупционной экспертизы в практике деятельности органов прокуратуры // Там же.

3 См.: Глазьев С.Ю., Дамаскин О.В. Юридическая ответственность должностных лиц исполнительной власти // Современное право. 2001. № 10.

4 См.: Гущина Н.А., Ренер Н.А. Социальный контроль как средство противодействия коррупции // Там же. 2010. № 6; Грудцына Л.Ю., Дмитриев Ю.А. Гражданское общество в полицейском государстве: особенности российского симбиоза // Там же. № 9.

5 См.:  Аулов В.К., Туганов Ю.Н. Некоторые пробелы в правовом регулировании дисциплинарной ответственности судей // Современное право. 2010. № 10.

6  См.: Огонек.  2010. 20 дек. № 50.

7 Использованы статистические данные ГИАЦ МВД России — форма 494, раздел 2 «Сведения о зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях за январь — июнь 2010 г.» и аналогичная форма 2009 г.

8 Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры в первом полугодии 2010 г. Информ.-аналит. записка // Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. — М., 2010.

9 См.: Дамаскин О.В. Россия в современном мире: проблемы национальной безопасности. — М., 2007; Красинский В.В. Юридическое обеспечение выборов в интересах защиты конституционного строя и национальной безопасности. — М., 2010; Скифский И.С. Детерминанты коррупционной преступности // Современное право. 2010. № 6; Челпаченко О.А. Коррупционные проявления как угроза национальной безопасности // Там же.  № 9.

10 См.: О практике реализации и перспективах развития федерального и регионального антикоррупционного законодательства. Федеральное собрание РФ. Материалы парламентских слушаний. 22 ноября 2010 г.