Проблемы обеспечения правового режима земель историко-культурного назначения

УДК: 349.4

Страницы в журнале: 72-82

Ю.А. Умеренко,

кандидат юридических наук Россия, Москва student4@bk.ru

Рассматриваются вопросы обеспечения особого правового режима земель историко-культурного назначения. Раскрываются наиболее важные проблемы, возникающие при управлении и распоряжении землями историко-культурного назначения, а также вопросы правовых режимов различных земель. Научной основой статьи выступают анализ законодательства Российской Федерации, обобщение судебной практики, анализ точек зрения различных авторов и ученых. Формулируется вывод о наличии ряда правовых проблем, в том числе обозначаются приоритетные задачи и направления совершенствования правового регулирования режима земель историко-культурного назначения.

Ключевые слова: земли историко-культурного назначения, правовой режим, объект культурного наследия, управление и распоряжение земельными участками, охранная зона.

Подпункт 6 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ закрепляет в качестве одного из основных принципов земельного законодательства приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Определение данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

Земли особо охраняемых территорий и объектов имеют свою собственную внутреннюю структуру, в которую входят, в частности, земли историко-культурного назначения, представляющие особую ценность, обусловленную фактом непосредственного нахождения на них либо прилегания к ним объектов культурного наследия, в связи с чем указанные земли объективно нуждаются в особом правовом режиме.

Наличие и легальное закрепление указанного принципа должно влиять на содержание норм, устанавливающих правовой режим соответствующих земель (земельных участков); при этом нормы земельного законодательства, определяющие правовой режим земель историко-культурного назначения, должны конкретизировать и раскрывать правовое содержание данной установки, равно как и любого другого принципа земельного законодательства Российской Федерации.

Иными словами, декларирование указанной правовой нормы само по себе не позволит обеспечить особый правовой режим земель историко-культурного назначения, в связи с чем данный принцип должен быть детально раскрыт в самом ЗК РФ и иных нормативных правовых актах через конкретные правовые положения, которые должны носить главным образом охранительный и ограничительный характер.

Анализ судебной практики показывает увеличение количества споров, касающихся земельных участков, входящих в границы объектов культурного наследия, т. е. земель историко-культурного назначения, прежде всего федерального значения, и обладающих особым правовым статусом, который, как отмечено выше, обусловлен уникальностью, исторической и социальной значимостью расположенных либо прилегающих к ним объектов культурного наследия, среди которых главным образом следует выделить памятники истории и культуры.

В качестве примера можно привести судебные разбирательства, связанные с земельными участками, входящими в границы музея-усадьбы «Архангельское», а также в пределы достопримечательного места «Бородинское поле и памятники на нем» [5, с. 83—94], которые имели огромный общественный резонанс, и иные подобные споры на территории Московской области, связанные с объектами культурного наследия федерального значения. В связи с этим настоящая статья основывается на обобщенном анализе правоприменительной практики по ранее рассмотренным судебным делам, связанным с особенностями правового режима исключительно земель и земельных участков, входящих в территории объектов культурного наследия федерального значения и расположенных на территории Московской области.

Увеличивающееся количество судебных споров по данной категории дел свидетельствует об особой актуальности совершенствования и развития правового режима земель историко-культурного назначения, прежде всего путем изменения действующего законодательства Российской Федерации и установления ограничений прав правообладателей таких земельных участков и органов государственной власти и местного самоуправления при реализации полномочий по управлению и распоряжению подобными земельными участками, а также путем совершенствования и поиска наиболее оптимального механизма взаимодействия при осуществлении указанных полномочий, в том числе совершенствования механизма юридической ответственности за правонарушения в указанной сфере.

Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В общетеоретическом плане правовой режим представляет собой нормативно установленные правила относительно предмета отношений или ситуации, которые должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (объекта или определенной ситуации) [9, с. 812].

По мнению А.В. Малько, правовой режим — это одно из проявлений нормативности права, но на более высоком уровне. Правовой режим соединяет в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств, который диктуется возникающими целями [6].

С данным утверждением трудно не согласиться, поскольку правовой режим любого объекта, как показывает практика, действительно определяется прежде всего исходя из конкретных целей, которые преследует законодатель, вводя или изменяя тот или иной правовой режим.

Стоит отметить, что указанные цели в большинстве случаев носят охранительный характер.

Применительно к земельным отношениям правовой режим земель представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования, ограничения прав [3].

Н.Н. Бочаров по результатам анализа законодательства и практики его применения пришел к выводу, что целевое назначение, определяясь законом, устанавливает порядок и условия использования земельных участков для конкретных целей в соответствии с категорией земель. Разрешенное использование определяет условия и порядок использования земельного участка с учетом целевого назначения, а также установленных ограничений и обременений.

Правовой режим земельных участков в российском законодательстве устанавливается, как правило, по их основному целевому назначению, являющемуся господствующим среди других целей, т. е. осуществление деятельности на земельном участке определяется в соответствии с главной целью использования той категории земель, к которой относится указанный участок [2, с. 40—46].

Указанные выводы носят объективный характер и основываются на нормах действующего законодательства Российской Федерации, поэтому не нуждаются в дополнительном доказывании.

Е.Р. Моргунова верно отметила, что в настоящий момент в системе земельного права, земельного и градостроительного законодательства происходит плавный переход от доминирования принципа установления правового режима земель в зависимости от целевого назначения в соответствии с делением земель на категории к принципу установления правового режима земель при зонировании территорий. В современном законодательстве отсутствует формально закрепленное понятие «правовой режим земель», а новые разработки в доктрине земельного права, которые учитывали бы все тенденции и потребности в данной сфере правоотношений, практически отсутствуют [7, с. 45—50].

О.И. Крассов также справедливо отметил, что ст. 7 ЗК РФ вместе с пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ детализируют понятие «правовой режим земель» путем закрепления в законодательстве правовых средств определения его содержания. Однако исследователь отмечает, что при этом следует иметь в виду по меньшей мере два важных момента.

Во-первых, установленное в ЗК РФ представление о правовом режиме земель не имеет общего характера, оно неприменимо ко всем категориям земель, по крайней мере на данном этапе развития законодательства. Это объясняется тем, что разрешенное использование, определяемое путем территориального зонирования, устанавливается главным образом в отношении земель поселений (в настоящий момент — земель населенных пунктов). Соответственно, его нельзя рассматривать в качестве общего принципа земельного законодательства.

Во-вторых, указанное представление о правовом режиме земель не охватывает всех правовых способов, с помощью которых обеспечивается установление соответствующего правового режима земель. В ЗК РФ говорится только о делении земель на категории, зонировании территории и разрешенном использовании. Между тем имеются иные важные и реально применяемые правовые инструменты: публичный сервитут (ст. 23 ЗК РФ), лесной, водный сервитуты и установление ограничений прав на землю (ст. 56 ЗК РФ) [4].

На основе законодательства и вышеприведенных точек зрения ученых можно сделать вывод, что правовой режим земельного участка формируется исходя из различных критериев и факторов, среди которых главными являются целевое назначение и вид разрешенного использования, привязанный к зонированию территорий, установление определенных ограничений для правообладателей земельных участков и органов государственной власти и местного самоуправления, при этом основополагающими в теоретическом плане являются цели, преследуемые законодателем при установлении определенного правового режима, которые являются главным критерием, влияющим на само содержание правового режима.

Из содержания главы XVII ЗК РФ следует, что земли историко-культурного назначения относятся к категории земель особо охраняемых территорий и объектов и по своей правовой природе их можно условно выделить в самостоятельную подкатегорию земель со своими особенностями правового режима.

Согласно п. 1 ст. 99 ЗК РФ к землям историко-культурного назначения относятся земли:

1) объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;

2) достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел;

3) военных и гражданских захоронений.

Содержание данной нормы позволяет сделать вывод, что данную подкатегорию, в свою очередь, также можно условно разделить на три группы, каждой из которых присущи свои особенности правового регулирования, что позволяет говорить о возможности дифференциации правового режима в рамках рассматриваемой подкатегории, при этом подобная дифференциация представляется вполне логичной и обоснованной, так как позволяет учесть все особенности правового режима земельных участков, исходя из того, что на них расположено, и целей, преследуемых законодателем.

По мнению И.В. Богомякова, основным целевым назначением земель историко-культурного наследия является то, что они служат пространственным базисом для обеспечения физической сохранности расположенных на указанных землях объектов культурного наследия [1, с. 8—12].

При этом исследователь указывает на необходимость изменений в содержании структуры земель историко-культурного назначения, которое должно базироваться на определенных критериях [1, с. 8—12].

Вместе с тем представляется, что для придания статуса земель историко-культурного назначения непосредственное нахождение на земельном участке объекта культурного наследия не является решающим фактором, так как правовые ограничения, как показывает практика, о чем в том числе речь пойдет ниже, могут быть установлены и на прилегающие к объектам культурного наследия земельные участки.

Пункт 2 ст. 99 ЗК РФ закрепляет, что земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.

Данная норма является основой и гарантией обеспечения особого правового режима земель историко-культурного назначения, поскольку устанавливает императивные ограничения, которые не могут быть произвольно пересмотрены.

Однако представляется, что данная норма не лишена недостатков с точки зрения понятийно-категориального аппарата.

Так, согласно п. 1 ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь самостоятельных категорий, т. е. категория определяется исходя из целевого назначения, в связи с чем установленный указанной нормой запрет на изменение целевого назначения по сути должен привести к запрету на изменение категории земель особо охраняемых территорий и объектов, к которой согласно ЗК РФ относятся земли историко-культурного назначения. Вместе с тем ст. 10 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» предусмотрена юридическая возможность изменения категории земли.

Пункт 3 ст. 99 ЗК РФ устанавливает, что земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, за исключением случаев, определенных законодательством.

На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.

В п. 4 ст. 99 ЗК РФ установлено, что в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за границами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, не совместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Таким образом, ЗК РФ предполагает возможность нахождения земель историко-культурного назначения в частной собственности, а также возможность обременения их правами третьих лиц, вместе с тем подобное обременение должно осуществляться с учетом законодательно установленных ограничений, вытекающих из особого правового статуса земель историко-культурного назначения и необходимости сохранения расположенных либо прилегающих к ним объектов культурного наследия, сохранность которых необходимо обеспечить.

Анализ судебной практики показывает, что в настоящий момент в законодательстве имеется ряд пробелов и неочевидных на первый взгляд противоречий, которые порождают правовую неопределенность относительно управления и распоряжения указанными земельными участками, при этом действия по управлению и распоряжению земельными участками, входящими в границы объектов культурного наследия федерального значения, часто нарушают имущественные и иные законные права и интересы Российской Федерации, в связи с чем необходимо отметить следующее.

Согласно абзацу 2 п. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ Российская Федерация, в частности, передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе по организации и проведению соответствующих аукционов.

На территории Московской области указанные полномочия осуществляет Комитет лесного хозяйства Московской области (далее — Комитет), действующий на основании положения (утв. постановлением Правительства Московской области от 26.06.2012 № 863/22 «Об установлении штатной численности и утверждении Положения о Комитете лесного хозяйства Московской области»; далее — Положение).

В п. 1 Положения указано, что Комитет является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области специальной компетенции, проводящим государственную политику и осуществляющим межотраслевое управление, координацию, а также функциональное регулирование деятельности в области лесных отношений. Комитет вправе в установленных пределах осуществлять управление и распоряжение земельными участками, относящимися к землям лесного фонда.

Однако согласно ст. 5 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об объектах культурного наследия) «земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом».

Следовательно, на земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия в силу прямого указания Закона об объектах культурного наследия действие ЛК РФ не распространяется ввиду их особого правового статуса.

При этом необходимо отметить, что особый правовой статус указанных земель появляется при условии включения в единый государственный реестр соответствующих объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также при условии нахождения в границах территорий выявленных объектов культурного наследия.

В этой связи можно сделать обоснованный вывод, что Комитет не вправе распоряжаться земельным участком историко-культурного назначения. В противном случае действия Комитета в нарушение установленного порядка распоряжения земельным участком повлекут за собой обременение земельного участка, который является федеральной собственностью и на который распространяется особый правовой режим, соответствующими правами третьих лиц, что фактически приведет к нарушению имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации, в том случае если соответствующий объект культурного наследия будет федеральной собственностью.

Указанная правовая коллизия проявилась при рассмотрении споров, касающихся земельных участков, входящих в границы музея-усадьбы «Архангельское», которые согласно сведениям государственного кадастра недвижимости относятся к категории земель лесного фонда.

СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ