Проблемы правового регулирования ликвидации прошлого экологического ущерба

УДК 349.6

Страницы в журнале: 27-31

А.В. Кодолова,

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Санкт-Петербургского научно-исследовательского центра экологической безопасности Российской академии наук Россия, Санкт-Петербург alena_kodolova@mail.ru

Рассматриваются актуальные проблемы ликвидации прошлого экологического ущерба. Автором раскрывается публично-правовая природа ликвидации прошлого экологического ущерба, которая отличает данный институт от возмещения вреда.

Ключевые слова: прошлый экологический вред, экологический ущерб, возмещение экологического вреда, ликвидация прошлого экологического вреда.

Проблема возмещения ущерба окружающей среде, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью (далее — прошлый экологический ущерб), достаточно активно обсуждается учеными и практиками на протяжении последних нескольких лет [1; 5, с. 29].

Актуальность рассматриваемой темы подтверждается также тем, что исследование о возмещении прошлого экологического ущерба в Российской Федерации выполнялось в 2006—2007 годах Всемирным Банком [6].

В 2010 году Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации был подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)» [9] (далее — Законопроект), который до настоящего времени не принят. Разработка данного Законопроекта имела существенное значение для изменения сложившихся в нашей стране подходов к возмещению прошлого экологического ущерба, ориентированных на передовую практику экономически развитых стран.

Важность разработки и принятия именно федерального закона в сфере ликвидации прошлого экологического ущерба подчеркивалась Советом Федерации Федерального Собрания РФ в Постановлении от 06.02.2013 № 17-СФ «О механизмах ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической деятельностью», которым Правительству РФ было рекомендовано доработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)».

Необходимо отметить, что в российском законодательстве содержатся близкие по значению, но неравнозначные термины «вред окружающей среде» и «экологический ущерб», которые нуждаются в четком разграничении. Например, в ст. 42 Конституции Российской Федерации 1993 года говорится об экологическом праве граждан на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» содержится понятие «вред окружающей среде», определяемый как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

В первом варианте Законопроекта содержался термин «экологический ущерб» как «стоимостное выражение вреда окружающей среде». Таким образом, первоначальной идеей являлось внедрение в законодательство, наряду с понятием вреда окружающей среде, еще одного термина. Такое нововведение не встретило поддержки, и Законопроект был подвергнут критике [7].

Несмотря на замену в более поздних вариантах Законопроекта термина «экологический ущерб» на «вред окружающей среде», понятие экологического ущерба как использовалось, так и используется и в настоящее время в официальных документах [10]. В июне 2012 года главой Минприроды России было сделано заявление о необходимости принятия долгосрочной программы по ликвидации экологического ущерба, накопленного за предыдущие десятилетия [11], а в приказе Росприроднадзора от 25.04.2012 № 193 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению инвентаризации объектов накопленного экологического ущерба» приводится определение экологического ущерба как «выраженного в денежном выражении вреда, причиненного окружающей среде».

Юридический смысл дефиниций заключается в том, что данные понятия должны трактоваться при реализации закона строго в том значении, которое придается им данным нормативным правовым актом. Кроме того, по общему правилу, именно это значение должно вкладываться в соответствующие термины и в том случае, когда они встречаются в иных законах или подзаконных актах, если только в самом нормативном акте не дается иное определение. Именно поэтому разночтения терминов в законодательстве и правоприменении неприемлемы.

Можно выделить несколько причин употребления терминов «вред окружающей среде» и «экологический ущерб» в одном значении, а также попыток законодательно разграничить данные понятия.

Во-первых, в российском гражданском праве, цивилистической науке, а также в других отраслях права и законодательства термины «вред», «убытки», «ущерб» используются настолько вольно, что это приводит к неоднозначному их толкованию не только учеными-исследователями, но и правоприменительной практикой [8]. Несмотря на то, что термин «вред» ассоциируется с последствиями любого правонарушения, данное понятие в российской правовой системе имеет в большей степени гражданско-правовую природу, что обуславливается урегулированностью гражданским законодательством вопросов его возмещения (гл. 59 Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года, далее — ГК РФ). По мнению некоторых ученых, термины «вред», «убытки», «ущерб» отличаются по своему содержанию [3, с. 514—515]. Сторонники другой точки зрения считают данные термины равнозначными [2, с. 71; 4, с. 24].

Во-вторых, в процедурах возмещения вреда окружающей среде в нашей стране и зарубежных странах (например, в странах ЕС и ОЭСР) имеются существенные различия, что послужило причиной различного понимания термина «вред окружающей среде» в отечественном и зарубежном праве. Новый термин «экологический ущерб», как ожидается, будет способствовать гармонизации законодательства России с законодательством государств ОЭСР и Европейского союза как в большей степени соответствующий экологическому законодательству зарубежных стран.

В большинстве стран Европейского союза действуют дифференцированные подходы к изучению, регулированию и порядку возмещения будущих (прогнозируемых), текущих (фактических) и прошлых экологических ущербов (Директива № 2004/35/СЕ Европейского парламента и Совета Европейского союза от 21.04.2004 «Об экологической ответственности, направленной на предотвращение экологического ущерба и устранение его последствий», далее — Директива).

Согласно положениям Директивы, понятие экологического ущерба (вреда) применяется исключительно к тем природным компонентам, возможность восстановления которых в натуральной форме существует, а именно — к охраняемым видам и природной среде обитания, водным ресурсам и земельным ресурсам. Директива не применяется в отношении вреда, причиненного атмосферному воздуху, озоновому слою и околоземному атмосферному пространству, а также недрам.

В отличие от российского законодательства, Директива предусматривает не гражданско-правовые, а административные механизмы по предотвращению и устранению экологического ущерба. Указанные меры природопользователь принимает либо добровольно, либо по решению компетентного государственного органа.

В нашей стране понятия и вреда, и ущерба имеют, в основном, экономическое, стоимостное содержание и основываются на положениях гражданского законодательства о возмещении убытков (ст. 15 ГК РФ), а также гл. 59 ГК РФ «Обязательства вследствие причинения вреда».

Европейское законодательство, напротив, считает ущерб, причиненный окружающей среде, эколого-правовым термином, отличным от гражданско-правового понимания ущерба. Поэтому и устранение экологического ущерба проводится в рамках административно-правовых процедур.

Например, в Польше в целях реализации Директивы был принят Закон от 13.04.2007 «О предотвращении и устранении экологического ущерба», основывающийся на модели административной ответственности, касающейся выполнения административных предписаний природопользователями. Положения польского закона применяются к непосредственной угрозе причинения экологического ущерба и экологическому ущербу, причиненному деятельностью природопользователя.

Так, в случае непосредственной угрозы экологического ущерба природопользователь обязан принять меры по его предотвращению. В случае причинения экологического ущерба природопользователь обязан:

— принять меры для того, чтобы минимизировать экологический ущерб, предотвратить дальнейший ущерб и негативное воздействие на здоровье человека или дальнейшее ослабление функций природных ресурсов, в частности, немедленно взять под контроль, прекратить, устранить или иным образом минимизировать загрязнение и иные вредные факторы;

— принять меры по устранению ущерба.

Если же природопользователь не принимает таких мер, компетентный орган в лице Регионального директората по охране окружающей среды своим решением обязывает его совершить указанные действия по предупреждению или устранению экологического ущерба.

Учитывая положения действующего российского экологического и гражданского законодательства, а также сложившуюся судебную практику, было бы логично применить административный механизм возмещения ущерба окружающей среде, причиненного прошлой хозяйственной деятельностью. Данная идея уже была изложена в Законопроекте. Согласно его положениям, вред окружающей среде, связанный с прошлой хозяйственной деятельностью, — это вред, который причинен окружающей среде на землях, находящихся в федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации, в муниципальной собственности и землях, государственная собственность на которые не разграничена, где хозяйственная и иная деятельность в настоящее время не осуществляется, и виновник причинения которого не может быть установлен либо не может быть привлечен к ответственности.

В Законопроекте также содержится термин «ликвидация» применительно к прошлому экологическому вреду, под которой понимается «восстановление нарушенных свойств и характеристик окружающей среды в соответствии с проектами работ по экологическому восстановлению».

Суть ликвидации ущерба окружающей среде, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, сводится к следующему.

1. Термин «ликвидация» применяется исключительно к экологическому ущербу, причиненному прошлой хозяйственной деятельностью, которая в настоящее время не осуществляется, а виновник причинения экологического вреда не может быть установлен либо не может быть привлечен к ответственности.

2. Подобно положениям Директивы, ликвидацию прошлого экологического ущерба планируется производить лишь в отношении водных и земельных ресурсов, биологического разнообразия и природной среды обитания, т.е. в отношении природных компонентов, возможность восстановления которых в натуральной форме существует.

3. Ликвидация прошлого экологического ущерба должна осуществляться в административно-правовом порядке путем реализации проектов по экологическому восстановлению.

Сложность проблемы ликвидации прошлого экологического вреда в России характеризуется крупными масштабами и серьезными последствиями, и у нее мало аналогов на международном уровне. Единственной страной, в которой имеется проблема сопоставимого характера и масштаба, являются США. Если рассмотреть американский путь решения данной проблемы, становится очевидно, что для российских условий он неприменим. Тем не менее, остановимся на законодательстве США подробнее.

В 1980 году в США был принят Общий закон о мерах по восстановлению окружающей среды, компенсации и ответственности (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980), более известный как «Закон о суперфонде», который предусматривает ответственность за загрязнение окружающей среды.

«Закон о суперфонде» содержит перечень лиц, которые могут быть привлечены к ответственности:

— действительные собственники или операторы (эксплуатирующие организации) судна или предприятия;

— собственники или операторы судна (предприятия) на момент сброса или утечки опасных веществ;

— лица, организовавшие переработку или сброс опасных веществ;

— лица, добровольно принимающие опасные вещества для транспортировки на предприятия;

— лица, производившие опасные отходы.

Некоторые ключевые положения «Закона о суперфонде» дают основание привлекать к ответственности за загрязнение, которое произошло до вступления данного закона в силу, иными словами, «Закон о суперфонде» имеет обратную силу.

Вопрос об обратной силе действия «Закона о суперфонде» неоднократно рассматривался американскими судами. Развитие судебной практики в данной области привело и к развитию правового регулирования компенсационной ответственности за прошлый экологический вред. Например, в юридической практике получила развитие подготовка сделок с недвижимостью с точки зрения экологического состояния предмета сделки и потенциальной ответственности нового владельца за очистку участка. Юридические фирмы занялись разработкой специальных руководств для потенциальных покупателей, стремясь сориентировать их на решение таких вопросов, как: на что следует обращать внимание, какие затребовать документы и сведения, касающиеся экологического состояния недвижимости, с тем чтобы в дальнейшем избежать возложения на них «бремени» очистки приобретенного, например, земельного участка, т. е. ответственности за «прошлое» загрязнение. Таким образом, «Закон о суперфонде» позволяет, в зависимости от содержания положений договора купли-продажи земельного участка, на котором находится загрязненный природный компонент, возложить обязанность по возмещению прошлого экологического ущерба на нового собственника земельного участка, в том числе в качестве обременения права нового собственника. Если же положениями договора данные обязанности на покупателя или продавца не возложены, то вопрос, как правило, решается в судебном порядке и к ответственности привлекается оператор или собственник, по вине которого произошло загрязнение, либо виновное должностное лицо, которое должно возместить вред окружающей среде в полном объеме.

Таким образом, большую роль в ликвидации прошлого экологического ущерба в США, наряду с судебной практикой, играют экономические факторы, к которым можно отнести снижение стоимости загрязненного земельного участка при возложении на покупателя обязанности по ликвидации последствий загрязнения.

Такой способ возмещения прошлого экологического ущерба может иметь место в промышленно развитых странах, где организации, а также должностные лица способны нести бремя по его ликвидации. Также наибольшую эффективность рассматриваемые механизмы возмещения прошлого экологического вреда приобретают в англо-американской правовой системе, когда по каждой группе случаев сложилась своя судебная практика.

Определяя правовую природу ликвидации прошлого экологического ущерба на основании положений Законопроекта, необходимо отметить публично-правовой характер данных отношений. Также следует учитывать, что ликвидация ущерба не относится к какому-либо виду юридической ответственности, поскольку применяется в отсутствие виновника причинения вреда и является разновидностью мероприятий по охране окружающей среды.

Список литературы

1. Анисимова С.И. Вопросы возмещения прошлого экологического вреда в арбитражно-судебной практике. URL: http://www.lawmix.ru/comm/6902.

2. Болдинов В.М. Ответственность за причинение вреда источником повышенной опасности. — СПб., 2002.

3. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. — М., 1998.

4. Варшавский К.М. Обязательства, возникающие вследствие причинения вреда другому. — М., 1929.

5. Вылегжанина Е. Ответственность за «прошлый» экологический ущерб, вызванный хозяйственной деятельностью // Хозяйство и право. 1998. № 8.

6. Доклад Всемирного Банка «Прошлый экологический ущерб в Российской Федерации». URL: http://expert.gost.ru/EC/DOC/PECU.pdf

7. Заключение Российского Союза промышленников и предпринимателей на проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в части урегулирования вопросов ликвидации экологического ущерба, в том числе саязанного с прошлой хозяйственной деятельностью). URL: http://media.rspp.ru/document/1/3/5/35b5daf6481199b4f7d01c6342256a7f.pdf

8. Пешкова О.А. Соотношение понятий «вред», «ущерб», «убытки». URL: http://justicemaker.ru/view-article.php?id=4&art=1348

9. Проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)». URL: http://www.mnr. gov.ru/regulatory/list.php?part=77

10. Постановление Коллегии Ростехнадзора от 02.04.2008 № ПК-2 «Совершенствование деятельности по обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия предприятий на окружающую среду и ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью». URL: http://www.eco-nomos.ru/2012/02/eco-usherb/

11. Речь Министра природных ресурсов РФ о необходимости принятия долгосрочной программы по ликвидации экологического ущерба, накопленного за предыдущие десятилетия. URL: http://