Равенство частной и публичной собственности: конституционно-правовой аспект

Е.Н. ДОРОШЕНКО,

юрист-советник Фонда развития парламентаризма в России, аспирант кафедры конституционного и муниципального права МГЮА

Провозглашение равной защиты частной и публичной форм собственности является, пожалуй, наиболее важной характеристикой конституционно-правового регулирования  комплексного института собственности. Особо востребованный на этапе строительства постсоциалистических демократий, этот принцип во многом предопределялся реалиями переходного типа экономики; более того, экономика требовала даже не равенства, а «конституционного демпинга» частной собственности, провозглашения ее особой роли.

Установление привилегированного статуса частной собственности характерно для конституционного законодательства государств, осуществляющих переход к рыночной экономике. Это требует преодоления господства государственных форм хозяйствования и становления новых форм экономической деятельности.

Несмотря на то, что особый конституционно-правовой статус частной собственности, по сути, подтачивает единство собственности как юридической категории и носит характер социально-политической декларации, обозначая новые ценности общественного развития, в целом он является адекватным отражением новой экономической роли государства, более не представляющего собой «угрозы» или риска для предпринимателя.

Тем не менее Конституция Венгерской Республики, в отличие от большинства основных законов государств Восточной Европы, безоговорочно признает режим равноправия частной и общественной (государственной и кооперативной) собственности и устанавливает, что «общественная собственность и частная собственность равноправны и пользуются равной защитой»[1]. Очевидно, что данная норма схожа с положением ст. 8 Конституции РФ, которая провозглашает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Несмотря на видимое усиление правового статуса частной собственности (она «возглавляет» перечень), речь здесь не идет о каком-либо ее исключительном положении.

М.В. Баглай замечает, что российская конституция не предусматривает привилегированного положения частной собственности, так как правовое демократическое государство признает и защищает все формы собственности, что соответствует устремлениям его граждан[2]. В этой связи можно было бы и вовсе усомниться в необходимости конституционного разграничения форм собственности исходя из принципа — «разделение означает неравенство».

Впрочем, применение категории равенств в отношении частной и публичной собственности возможно лишь с существенными оговорками. Во-первых, провозглашение равной защиты частной и государственной собственности в Конституции РФ (а также в конституциях других постсоциалистических государств) направлено прежде всего на разрушение монополии государственной собственности и деидеологизацию экономической политики государства. Как справедливо отмечает Г.А. Гаджиев, данная новелла конституционного права должна «обеспечить простор для развития прежде всего частной собственности и тем самым коренным образом изменить экономическую основу конституционного строя»[3]. Таким образом, принцип равной защиты различных форм собственности, несомненно, направлен на усиление юридических гарантий частной собственности.

Во-вторых, следует особо подчеркнуть, что в условиях рыночной экономики основные материальные ресурсы составляют собственность частных лиц и частных институтов, а не государства и муниципалитетов. Именно частная собственность, наряду со свободой заключать юридически обязывающие договоры, позволяет частным лицам и предприятиям по своему усмотрению приобретать, контролировать и реализовывать материальные ресурсы. Кроме того, собственность как экономическая категория в самом общем виде может быть определена через отношение индивида или коллектива к принадлежащей ему вещи как к «своей», что неизбежно приводит к парадоксальному выводу о наличии элемента «частного» в рамках любой формы собственности, в том числе и публичной[4]. Впрочем, этот вывод лишь на первый взгляд парадоксален. Вспомним, что именно концепция общенародной собственности, положенная в основу конституционно-правового регулирования отношений собственности в советский период, являлась лишь идеологической тенью фактического отстранения человека от средств производства и ведомственной «приватизации» государственной собственности, находившейся в ведении и распоряжении чиновника.

Между тем сугубо вспомогательная роль государственной собственности, характеризующаяся лишь функцией корректирования экономической эффективности использования ресурсов, возможна только в рамках идеальной модели так называемого чистого капитализма, никогда не существовавшей на практике[5]. В этой связи недостаточно обоснованными представляются распространенные в современной юридической литературе выводы о том, что роль государства в рамках рыночной экономики сводится лишь к осуществлению двух функций: 1) установлению того, что принято называть правилами экономической игры, т.е. изданию законов, определяющих правила поведения субъектов экономической деятельности; 2) контролю за соблюдением правил и защите всех возникающих в соответствии с этими правилами отношений и их участников от противоправных посягательств.

Конечно, участие государства в гражданском обороте не может быть совмещено с осуществлением властных полномочий, о чем недвусмысленно говорят положения ГК РФ (ст. 124), однако российское гражданское законодательство не только не содержит запрета на участие государства в хозяйственной деятельности, но и предусматривает соответствующие организационно-правовые формы, а также рассматривает государство и муниципальные образования в качестве субъектов гражданского права.

Можно ли предположить, что реальное соотношение частной и публичной собственности в национальной экономике остается за пределами конституционного регулирования? Является ли доля частной собственности в экономике величиной, имеющей значение для реализации конституционных норм? Иными словами, возможно ли конституционно закрепленное экономическое равенство частной и государственной собственности?

Представляется, что ответ на этот вопрос не может быть однозначным. Е.А. Суханов, например, отрицает возможность обеспечения равенства всех форм собственности в юридическом смысле, указывая, что в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ речь идет о признании и равной защите, а не о равенстве различных форм собственности[6]. В.А. Ржевский высказывает уверенность в том, что положение Конституции РФ о равнозначности форм собственности не служит показателем действительного соотношения сил в этой области и «не обеспечивается реальными факторами равенства»[7]. Автор делает вывод о том, что прерогативы государственной поддержки и защиты, которые определяли ранее формы общественной собственности, переместились ныне в сферу частной собственности, что свидетельствует о тенденции государственной политики денационализации в качестве главного средства превращения государственной собственности в частную.

По мнению В.А. Ржевского, существующие конституционно-правовые нормы не учитывают необходимость активного воздействия государственной собственности на социально-экономическое развитие страны.

На повышенную конституционную охрану частной собственности (правда, уже с противоположных позиций) указывают и некоторые другие исследователи.

Так, М. Ковалевский замечает, что «формально Конституция РФ не признает равной охраны прав частной, государственной или иной собственности», что объясняется «той политической обстановкой», в которой она принималась. По его мнению, в России, где более семидесяти лет доминировала государственная собственность и административное управление экономикой, переход к рыночной экономике с помощью приватизации потребовал появления большого числа собственников и защиты прав этих собственников[8].

По выражению Г.А. Гаджиева, в Российской Федерации на конституционном уровне признано, что экономика — «это прежде всего сфера приложения труда частных лиц, а не государства в лице государственных предприятий».

Г.А. Гаджиев указывает, что в Конституции РФ содержится юридический императив приватизации государственной собственности и создания такой экономической среды, в которой основной фигурой становится частный предприниматель, частный собственник[9].

Сходную позицию занимает и Б.Н. Топорнин, указывая, что право частной собственности нуждается в дополнительной государственной поддержке и охране, способствующей фактическому уравнению «стартовых предпосылок», учитывая, что «государственная собственность десятилетиями монопольно располагала многими льготами и привилегиями, а в общественном сознании культивировался стереотип негативного, зачастую просто враждебного отношения к частной собственности»[10].

Основываясь на приведенных суждениях, можно прийти к выводу о наличии элементов экономического программирования, заложенных в нормы Конституции РФ и направленных на активную корректировку реального соотношения государственной и частной собственности в экономике страны. Несмотря на то, что вопросы приватизации государственной собственности напрямую не регулируются Конституцией РФ, данная мера экономической политики незримо присутствует здесь в контексте.

Провозглашение равной защиты различных форм собственности действительно может быть признано недостаточным с учетом реально существующей системы общественных отношений в России. С одной стороны, реальное соотношение частной и публичной собственности в национальной экономике не должно предопределяться искусственно, на основе какой-либо экономической идеологии, заложенной в конституционно-правовые нормы. С другой стороны, если становление и развитие частной собственности осуществляется в рамках саморегулируемых экономических процессов на основе свободной воли субъектов предпринимательской деятельно-

сти, участие государства и муниципальных образований в экономической деятельности, в том числе и путем владения, пользования и распоряжения государственной и муниципальной собственностью, определяется теми обязательствами, которые провозглашены в качестве неотъемлемых характеристик демократического правового и социального государства.

Анализируя взаимоотношения между индивидом и государством в сфере реализации правомочий публичного собственника (государства, муниципальных образований), можно предположить, что интересы этого собственника представляют собой не что иное, как опосредованные демократическими институтами государственной власти интересы и волю граждан. Этот вывод приобретает особое значение при наличии тенденции к возрастанию прямых и косвенных ограничений права частной собственности (и, соответственно, тенденции к росту роли государственной собственности), выявление которой дало повод некоторым исследователям заявить о значительном сближении публичной и частной собственности в силу «социализации» и «зарегулированности» последней[11].

В поисках новых механизмов обеспечения автономии личности (взамен исчерпавших себя конституционных гарантий права частной собственности) в зарубежной юридической литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости установления таких ограничений экономических функций государства, которые позволили бы с учетом новой роли государства как важнейшего распределителя экономических благ успешно сочетать частные и общественные интересы, не допустить посягательства на автономию личности под предлогом стремления к защите общественных интересов[12].

В связи с этим особого внимания заслуживает подход к государственной собственности как к своеобразному аналогу корпоративной собственности, предложенный С. Макферсоном, где отношения между государством и частным лицом строятся по принципу акционерного общества[13].

Анализируя данную концепцию, С.В. Водолагин указывает, что если в отношении частной собственности индивид обладает исключительными субъективными правами, охраняемыми государством, то и государственная собственность может рассматриваться как производное от собственности частных лиц, которые жертвуют определенной долей своего имущества для того, чтобы, опираясь на принудительную силу государства, обеспечить сохранность своих прав.

Таким образом, уступая часть своей собственности государству, индивид не должен терять полностью своих прав на нее (как акционер, приобретая акции компании, получает право на участие в управлении компанией и на долю прибыли), а государство обязано гарантировать индивиду возможность ее использования, но уже в опосредованном многочисленными промежуточными звеньями режиме[14].

Представляется, что данный подход позволяет выявить новые аспекты экономической и социальной роли конституционного принципа равенства форм собственности в его взаимосвязи с демократическими институтами российского государства. Государственная (и муниципальная) собственность является важнейшей экономической основой реализации фундаментальных положений Конституции РФ о народе как единственном источнике власти в Российской Федерации, которая осуществляется им непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. В условиях, когда свободная рыночная экономика не только опосредует отношения в области предпринимательской деятельности, но и становится сферой реализации основных прав и свобод человека и гражданина, исполнение обязанности государства по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина ставится в прямую зависимость от характеристики государства как активного участника экономических отношений.

В этой связи цели, которые преследует государство в рамках владения и распоряжения государственной собственностью, должны иметь характер общенародных и, в конечном итоге, отвечать не только интересам всего общества (категории довольно эфемерной), но и законным интересам каждого индивида, пусть даже и в долгосрочном контексте. Таким образом, следует подчеркнуть невозможность противопоставления различных форм собственности с точки зрения их экономических функций и умаления государственной собственности как «антагонистичной» свободной рыночной экономике.

Учитывая вышесказанное, следует выдвинуть предположение о значительной востребованности конституционно-правового регулирования основ управления государственной и муниципальной собственностью исходя из целей экономического и социального развития общества. Некоторые тенденции соответствующего развития законодательства уже можно проследить в настоящее время.

Так, важнейшей новеллой Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является установление закрытого перечня имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, что является прямым и весьма эффективным ограничением хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, указывающим основные направления этой деятельности, которые должны отвечать задачам, поставленным перед данными органами в рамках решения вопросов местного значения.

По нашему мнению, закрепление реального общесоциального значения государственной и муниципальной собственности в условиях новой экономической системы должно быть осуществлено на конституционном уровне. В то же время нельзя согласиться с мнением некоторых исследователей, которые считают государственную (или общественную) собственность единственной основой народовластия. Так, В.А. Ржевский критикует действующие положения Конституции РФ как закрепляющие «неустойчивость» государственной собственности и отсутствие у нее «единого субъекта в лице суверенного народа», в связи с чем подчеркивает, что конституционное непризнание общенародного характера собственности «лишает народовластие признаков реальности»[15]. Однако следует заметить, что отсутствие конституционно-правовой характеристики государственной собственности приобретает особое значение в условиях приватизации и реализации государственной политики, направленной на определение тех сфер экономической деятельности, которые должны осуществляться в рамках государственной монополии или преимущественного государственного участия.

Анализируя необходимость развития конституционно-правового регулирования государственной собственности, В.В. Гребенников отмечает, что сложность рассмотрения «субъективного права этого вида собственности» с конституционных позиций заключается в том, что Конституция РФ не содержит отдельной нормы, раскрывающей правовую сущность государственной собственности. В связи с этим особенности содержания субъективного права государственной собственности фиксируются в других законодательных актах, причем «не всегда в соответствии с Основным законом»[16].

По мнению В.В. Гребенникова, конституционная норма о государственной собственности, подкрепляя ее равенство со всеми другими видами собственности, должна сформулировать принципы ее распределения между Российской Федерацией и ее субъектами, исчерпывающим образом очертить круг объектов исключительной федеральной собственности, уточнить полномочия высших органов государственной власти и управления по распоряжению федеральной собственностью и повысить ответственность государства как собственника по долгам и обязательствам, связанным с использованием государственного имущества.

В целом соглашаясь с предложениями В.В. Гребенникова, следует подчеркнуть, что не менее важной конституционной характеристикой государственной и муниципальной собственности должны стать критерии и условия, гарантирующие использование такой собственности в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики Российской Федерации.

Таким образом, конституционно-правовые положения о защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности в Российской Федерации имеют важное значение потому, что они:

1) служат основой становления и развития частной собственности при переходе к конкурентной рыночной экономике и направлены на преодоление доминирования государственной собственности;

2) закладывают основы многоукладной экономики, в которой реальное соотношение частной, государственной и иных форм собственности определяется исходя из требований эффективности и социальной ориентированности;

3) предопределяют содержание основных начал гражданского законодательства;

4) препятствуют формированию централизованной экономики, основанной на государственной монополии; государство и иные публично-правовые образования рассматриваются как равноправные участники гражданского оборота, чья экономическая деятельность не может ущемлять интересы и нарушать права частного предпринимателя.

Библиография

1 Конституции государств Европы. Т. 1. М., 2001.

2 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М., 2001.  С. 142.

3 Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). — М.: Юрист, 2002. С. 170.

4 См. подробнее: Пугинский Б.И., Сафиуллин Д.Н. Правовая экономика: проблемы становления. — М., 1991.

5 См., напр.: Макконел К.Р., Брю С.Л. Экономикс. Принципы, проблемы и политика. — М., 1995. С. 51.

6 Матеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. С. 305.

7 Ржевский В.А. Проблема собственности в конституционном праве // Личность и власть. — Ростов н/Д, 1995. С. 111—113.

8 Ковалевский М. Конституционная охрана права частной собственности: анализ федерального и регионального законодательства // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. № 3 (40). 2002. С. 136.

9 Конституционное законодательство России. — М.: Городец, 1999.  С. 344.

10 Топорнин Б.Н.. Конституционно-правовые проблемы формирования новой экономической системы // Конституционный строй России. — М., 1992.

11 См. Macpherson C.B. Property: mainstream and critical positions. Toronto, 1978. P. 8—10.

12 См., напр.: Reich C.A. The New Property // Property: mainstream and critical positions. Toronto, 1978. P. 188.

13 Macpherson C.B. Property: mainstream and critical positions. Toronto, 1978. P. 200—204.

14 Водолагин С.В. Конституционно-правовая защита частной собственности: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1996. С. 54.

15 Ржевский В.А. Проблема собственности в конституционном праве // Личность и власть. — Ростов н/Д, 1995. С. 114—115.

16 Гребенников В.В. Становление гражданского общества в России и институт собственности (конституционно-правовой аспект): Дис. ... д-ра. юрид. наук. — СПб., 1997. С. 118.