УДК  342.573

 

Референдумы в современном мире: сравнительный анализ предметов и последствий[1]

 

С.Ю. ДАНИЛОВ,

доктор исторических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Dardanelles@yandex.ru

 

Референдум о сохранении единства государства. Самым известным является референдум 1991 года в СССР. Вопрос, вынесенный на обсуждение, гласил: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных и суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?» Памятен и исход народного волеизъявления. При явке 80% абсолютным большинством (74 против 26%) победили сторонники сохранения государственного единства. Однако к 1992 году СССР перестал существовать. Из 15 республик отделились 14. Понятны причины отделения Латвии, Литвы и Эстонии, в которых доля ответивших «нет» составила от 77 до 90% действительных голосов. Но суверенитет провозгласили и те республики, в которых доля ответивших «да» была близкой к 100%.

О данном референдуме, его предпосылках, предмете и последствиях существуют различные мнения. Споры вызывала тяжеловесность, перенасыщенность вопроса, предложенного избирателям. Неясно было, почему обновленное государство должно было непременно оставаться федерацией; что именно, кроме гарантий человеческих прав и свобод, подлежало

реконструкции. Растяжимые формулировки оставляли лазейку сепаратистам — ведь обновление федерации, состоящей из суверенных республик, могло привести к превращению страны в государственное образование конфедеративного типа. Референдум не имел положительных конституционно-правовых или политических последствий. Внутри страны исход референдума не мог не послужить дополнительным стимулом нигилистического отношения к институту народного волеизъявления (воля народа ничего не решила!). А в международном сообществе несоответствие исхода референдума на бумаге (поражение сепаратистов) реальной ситуации (скорый распад СССР, т. е. реализация замыслов сепаратистов) не могло укрепить уважения или хотя бы доверия к нашей стране.

Референдумы о форме правления. Первые их прецеденты были созданы Францией времен Великой революции[2]. В современной конституционной практике необходимо отметить референдумы в Японии и Италии. Оба волеизъявления происходили в условиях иностранной оккупации после проигранной войны. На единственном в конституционной практике Японии референдуме 1946 года 82% избирателей поддержали институт монархии[3]. Победители отнеслись с уважением к суверенной воле побежденного народа. В дальнейшем названные факторы способствовали превращению императора в институт номинальной власти, демократизации конституционного строя Японии и упрочению мира и безопасности в регионе.

В пользу института монархии (53% проголосовавших при явке 62%) завершился референдум в Австралии в 1999 году[4]. Вместе с тем аналогичный референдум 1993 года в Бразилии принес победу республиканцам. Избиратели, почти 80% которых явилось к урнам, поддержали республику в соотношении 66 к 10 при 24% недействительных бюллетеней[5].

В Италии в пользу монархии говорили ее исторические заслуги: Савойская династия в свое время объединила Италию; король Виктор-Эммануил III отправил в отставку главу фашистской партии Б. Муссолини; король обязался подчиниться народному волеизъявлению. Но тот же монарх в свое время назначил Муссолини премьер-министром, и многие (хотя и не все) акты диктатуры были санкционированы королем. К тому же в Италии имелся опыт республиканского правления (Венеция, Генуя, Флоренция). На референдуме 1946 года 54% итальянских избирателей при явке, близкой к 85%, поддержали республику. Члены Савойской династии покинули страну.

Референдумы о государственном языке. Данный вопрос обычно решается волей институтов законодательной власти (Бельгия, Индия, Канада, Малайзия и др.). Прецедент иного плана недавно создан Латвией. Ее избиратели на референдуме 2012 года при явке 63% высказались против превращения республики в государство с двумя официальными языками — латышским и русским. Против равного статуса языков голосовало 75% пришедших на участки избирателей. В поддержку предложения проголосовала четверть лиц, имевших право голоса и выразивших свою волю. Практически это все граждане Латвии, считающие русский язык родным, притом что к русскоязычным (т. е. знающим русский язык и пользующимся им чаще всего) относится почти 40% жителей Латвии[6].

Референдум о распространении избирательного права на новые категории граждан. Начало снижению возрастного ценза на выборах до 21 года положили референдумы, проведенные во второй половине ХIХ века субъектами США и Австралии. Их итоги, разумеется, не затрагивали соответствующих норм федерального права[7]. Референдумы в Швейцарии в 1978 и 1979 годах сопровождались поражением сторонников снижения избирательного возраста на федеральных выборах до 18 лет (соответственно 66 и 59% голосовали против). Лишь референдум 1991 года голосами 52% пришедших к урнам граждан Швейцарии дал положительный ответ. Половой ценз на федеральном уровне в Швейцарии также был отменен волей избирательного корпуса после четырех неудачных попыток на референдуме 1971 года.

Референдум о продолжительности пребывания главы государства у власти. Известность получили венесуэльские референдумы с подобной тематикой. В 2004 году глава государства предложил избирателям высказаться о его дальнейшем пребывании на посту. Электорат поддержал действующего президента в соотношении 58:42. Предметом референдума 2007 года стали два пакета поправок к Конституции 1999 года (в общей сложности 69 поправок), среди которых было предложение об увеличении срока полномочий главы государства с 6 до 7 лет. Против пакетов (фактически против главы государства) высказался 51% электората, и в силу они не вступили. Зато в 2009 году 55% избирателей одобрили проект поправки о снятии ограничений на переизбрание главы государства, депутатов, губернаторов и мэров. На референдуме в Белоруссии подобная поправка была принята с первой попытки в 2004 году.

Контрастирует с референдумами в Венесуэле и Белоруссии французский референдум 2001 года, предметом которого был проект конституционной поправки о сокращении срока полномочий главы государства с 7 до 5 лет. Проект получил одобрение 72% граждан. Показательно, что инициатором поправки был действующий глава государства.

Референдум о новых государственных границах. Подобный вопрос был предметом народного волеизъявления в Польше. В 1945 году она отказалась от Вильнюсской области, Западной Белоруссии и Западной Украины, получив Силезию, Гданьск (Данциг) и часть Восточной Пруссии. Это означало радикальную перекройку границ страны, за исключением южных. Территориально Польша утрачивала почти столько же, сколько приобретала. Неготовность многих граждан мириться с утратой восточных воеводств сочеталась с опасениями по поводу новой войны и возвращения немцев на северо-западные территории[8]. На референдуме 1946 года новые границы Польши одобрили 61% избирателей, причем нельзя исключать, что итоги голосования были «подправлены». Все же вынесение вопроса о границах на всенародное голосование было дальновидным шагом[9], способствовавшим в дальнейшем национальной консолидации. Вопрос о новых границах перестал быть коллизионным.

Референдумы о статусе административно-территориальных единиц государства. Особенно примечателен опыт, приобретенный в этом плане Великобританией и Канадой.

Великобритания посвятила изменению статуса окраинных регионов — Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии — две серии референдумов — 1970-х и 1990-х годов. Первоначально вопрос звучал так: «Одобряете ли Вы создание региональных ассамблей с передачей им центральной властью необходимых полномочий?» На референдуме 1979 года в Шотландии 33% избирателей ответили «да» и 31% «нет». В Уэльсе итог был другим: 12% положительных ответов и 47% отрицательных. Оба региона дали большой процент абсентеистов: 36% в первом случае и 41% во втором. Поскольку же Акт о референдуме 1975 года содержал 40%-ю «оговорку участия», предложение правительства не прошло.

В дальнейшем Акт о референдуме 1975 года был заменен Актом о референдумах в Шотландии и Уэльсе 1997 года, не содержавшим 40%-й оговорки. Новому народному волеизъявлению предшествовала солидная подготовка. Намерения Лондона — передача части его властных полномочий на места (деволюция) с целью приближения центров принятия решений к народу — были разъяснены в прессе и подробно обоснованы в «Белых книгах» для Шотландии и Уэльса. Избирателям Шотландии были предложены вопросы: «Создавать ли региональный парламент?» и «Наделять ли региональный парламент налоговыми полномочиями?»[10] Избирателям Уэльса предлагалось ответить только на первый вопрос. В Шотландии на первый вопрос при явке 60% ответили «да» 74% голосовавших, в Уэльсе — 51%. На второй вопрос ответили положительно 63% голосовавших избирателей Шотландии.

Критики британской деволюции — как централисты, так и сепаратисты — постоянно подчеркивают: ее легитимация осуществлена волей меньшинства избирателей Шотландии и Уэльса, что составляет ничтожно малую часть избирательного корпуса Великобритании в

целом. Но трудно отрицать, что итоги шотландского и уэльского референдумов 1997 года способствовали уменьшению напряженности в отношениях между центральной властью Соединенного Королевства и его окраинными регионами, ограничению влияния крайних сепаратистских элементов (это особенно верно применительно к Шотландии[11]).

Заслуживающим внимания является референдум 1998 года, призванный урегулировать статус Северной Ирландии. Его предметом было Белфастское соглашение 1998 года[12]. В народном волеизъявлении приняли участие избиратели Северной Ирландии, входящей в состав Великобритании, и Ирландской Республики, которая юридически перестала быть частью Великобритании по Акту об Ирландии 1949 года. Это — первый и пока единственный в мировой практике референдум с параллельным участием граждан двух суверенных государств. Он носил одновременно конституционно-правовой и международно-правовой характер.

Голосование прошло при высокой явке (81%). Его итоги означали успех легитимации деволюции — гораздо более полный, нежели достигнутый в Шотландии и Уэльсе годом ранее. В Северной Ирландии соглашение одобрили 71% проголосовавших, в Ирландской Республике — 94%. Первое в Ирландии волеизъявление ее народа стало весомым фактором в процессах восстановления правопорядка в масштабе всей страны, разделенной государственной границей, и оздоровления межрелигиозных и межгосударственных отношений на Британских островах.

 

Референдумы о вступлении в наднациональные объединения. Прецедент был создан Швейцарией, которая провела восемь референдумов о вступлении в Лигу Наций, затем в ООН. Ввиду укоренения в массовом сознании идей «вечного нейтралитета» большинство избирателей относились к вступлению в данные организации отрицательно. Итоги народного волеизъявления 2002 года стали разрывом с традицией: 56% проголосовавших швейцарцев одобрили вступление в ООН. Исход швейцарского референдума 2008 года об участии в Шенгенском соглашении (63% пришедших к урнам граждан ответили «да») означал легитимацию присоединения страны к Шенгену.

Избиратели Норвегии несколько раз решали вопрос о вступлении в Европейское экономическое сообщество (ЕЭС)[13]. Опасения многих групп населения (рыбаков, лесорубов, ремесленников) о трудностях конкуренции в рамках ЕЭС обусловили поражения сторонников европейской интеграции на референдумах 1972 и 2003 годов (соответственно 38 и 41% голосов «за»). Только на референдуме 2009 года незначительным большинством голосов (53% пришедших к урнам против 47%) норвежцы согласились на членство в Евросоюзе[14]. Вступлению ряда стран Восточной Европы (стран Балтии, Венгрии, Польши) в НАТО в 2000-х годах также предшествовали референдумы. Их результаты придали присоединению данных стран к НАТО высокую степень легитимации.

Почти все рассмотренные референдумы были дозаконодательными. Вместе с тем первый в конституционной практике Великобритании референдум 1975 года, предметом которого было пребывание страны в Европейском экономическом сообществе, был послезаконодательным. Избиратели согласились на продолжение членства страны в ЕЭС, куда Великобритания вступила тремя годами ранее, в соотношении 2:1 (67% голосов «за» и 33% «против»).

Экономические референдумы — довольно новое явление. Они получили распространение в первую очередь в кантонах Швейцарии и областях Италии. Среди их предметов — реализация индустриальных, энергетических и транспортных проектов[15], регулирование допуска иностранной рабочей силы, сдача энергетических объектов в концессию иностранному капиталу, сверхсметные бюджетные расходы и даже временная отмена местных налогов[16]. На общегосударственном уровне во Франции референдумами 1969 и 1987 годов урегулирован вопрос о делении страны на укрупненные территориальные единицы — регионы. Вопрос этот, на первый взгляд узко административный, имеет серьезное экономическое значение. Образование регионов во Франции привело к разрушению части  административных барьеров, повышению уровня хозяйственного программирования, улучшению качества инфраструктуры.

Положительные примеры Европы в последнее время находят подражание в странах молодой демократии. В частности, в Панаме народным волеизъявлением 2006 года был урегулирован узкохозяйственный вопрос о целесообразности реконструкции трансокеанской коммуникации мирового значения — Панамского канала. Легитимация дорогостоящего проекта оформлена поддержкой 69% голосовавших граждан страны.

Экономические референдумы, ставшие знамением нашего времени, в большой степени способствуют упрочению экономической демократии. Опыт между тем показывает, что без экономической демократии не может быть устойчивой политической демократии[17].

Референдумы на военно-политические и внешнеполитические темы. Их зачинателем явился глава французского государства, который в разгар колониальной войны в Алжире предложил избирателям санкционировать переговоры с повстанцами (1961 г.), а затем — уход из Алжира (1962 г.). При явке 76% электорат ответил «да» в первом случае в соотношении 75:25, во втором — 91:94. Последствиями референдумов стали завершение безрезультатных военных действий, эвакуация французских поселенцев из Алжира и признание его независимости.

При анализе накопленного человечеством опыта военно-политических референдумов невозможно пройти мимо испанского референдума 1986 года. Его предметом было вступление в НАТО. Вместе с тем фактически избирателям пришлось ответить на несколько других взаимосвязанных вопросов. Они звучали так: «Согласны ли Вы с участием Испании в НАТО при условии, что 1) страна не вступит в военную организацию блока, 2) станет безъядерной зоной, 3) сократит военное присутствие Соединенных Штатов в Испании?» Многие противники вступления в НАТО в то же время были согласны с тремя перечисленными условиями. Практически избирателям задали четыре вопроса при необходимости единого ответа[19]. В итоге свыше 40% лиц, имевших право голоса, не явились к урнам, а из проголосовавших 53% ответили «да».

Невозможно отрицать, что одним из последствий данного референдума стало расширение НАТО[20]. Но США были вынуждены отказаться от размещения в Испании ядерного оружия и закрыть часть военных баз на ее территории, что ослабило одностороннюю зависимость Испании от государства — фактического руководителя НАТО. К тому же по итогам референдума страна, присоединившись к политическим структурам НАТО и получив там право голоса, осталась вне его военной организации.

Исход испанского референдума указывает на умение социума и институтов власти Испании извлекать максимум выгоды из участия в наднациональных организациях при одновременном сохранении значительной свободы действий в международно-правовой сфере.

Конституционно-правовой опыт человечества демонстрирует, что содержание институтов непосредственной демократии можно исказить, превратить демократию в инструмент правления меньшинства, в надругательство над суверенной волей народа. Печальными примерами такого рода остаются референдумы, проведенные антидемократическими режимами.

Фиксирующий волю большинства и меньшинства избирательного корпуса, референдум, как и всякий другой институт, не может быть панацеей. Референдум способен порождать новые проблемы — правомерности тех или иных формулировок вопросов, предлагаемых избирателям, полноты легитимации избирателями решений институтов публичной власти и т. д.

Но при всех издержках демократического конституционализма около половины государств практикуют в ХХI веке референдум, причем частота его использования имеет ясно различимую тенденцию к росту. Лидерами остаются Швейцария и Италия. К ним в последнее время подтягиваются Венесуэла, Испания, Канада, Франция. Обращает на себя внимание, что референдум стал неотъемлемой частью конституционного строя большинства стран вне зависимости от форм правления и административно-территориальной организации, а зачастую и независимо от достигнутого страной уровня правовой и политической культуры. Референдум «завоевывает» регионы, которым он долго был чужд — Восточную Европу, Латинскую Америку. Прямое народное волеизъявление в наши дни практикуется даже в Соединенном Королевстве, конституционный строй которого известен своим традиционализмом[21].

Вместе с тем институт референдума продолжает оставаться незнакомым конституционному строю самодержавных монархий Востока, а также таких республиканских государств, как Индия, КНР, КНДР, Куба. В ФРГ и США народные голосования проводятся по-прежнему исключительно на уровне субъектов федерации и муниципалитетов.

Неуклонно обогащается тематика народного волеизъявления. Политически правоспособная часть гражданского общества пользуется теперь правом выносить решения по таким вопросам государственного бытия, которые издавна считались на основании правовых норм или по умолчанию входившими в сферу безраздельной компетенции органов публичной власти.

К числу новых правовых обычаев, связанных с применением референдума, принадлежат отставка или увольнение должностных лиц, ответственных за референдум и его исход. Отрицательный ответ большинства избирателей на вопросы французского референдума 1969 года стал предпосылкой досрочной отставки главы государства. Отказ электората Канады одобрить на референдуме 1992 года пакет конституционных поправок вынудил уйти в отставку главу правительства. Отклонение избирателями Франции проекта Европейской конституции на референдуме 2005 года привело к смене председателя Совета министров. В результате проигрыша референдума 1972 года ушло в отставку правительство Норвегии, признав себя виновным в отрицательном исходе голосования. Потери, понесенные канадскими федералистами на квебекском референдуме 1995 года, повлекли за собой смещение с должности нескольких федеральных министров, в том числе министра иностранных дел, координировавшего действия сторонников статус-кво[22].

Однако данный обычай пока вошел в практику далеко не всех государств, применяющих референдум. Нет оснований полагать, что он воспринят практикой латиноамериканских республик, Великобритании, Скандинавских стран, Швейцарии.

На примере эволюции референдума отчетливо видно поступательное упрочение политической демократии в глобальном масштабе[23]. Сбываются прогнозы таких мыслителей различных исторических эпох, как наш соотечественник П.А. Кропоткин, французы Ж.-Ж. Руссо и П.-Ж. Прудон, англичанин Т. Мор. Распространение института референдума по земному шару, его все более регулярное проведение показывают, что «золотой век» демократического конституционного государства впереди.

 

Библиография

1 Окончание. Начало см. в № 8.

2 Народными волеизъявлениями 1795 и 1799 годов французский электорат санкционировал республиканскую форму правления, а волеизъявлениями 1802, 1804 и 1815 годов — монархическую (в форме империи).

3 Большую роль в исходе референдума сыграли действия императора, который вопреки воле военной элиты империи настоял на капитуляции.

4 Отметим, что в массовом сознании социума Австралии отсутствуют оформленные монархические настроения. На опросах монархию поддерживают порядка 35% избирателей. (См.: Скоробогатых Н.С. Вехи конституционного пути Австралии. — М., 2006. С. 190—195.)

5 На бразильском референдуме 1993 года избиратели должны были выразить предпочтения и к одному из вариантов республиканского правления. Свойственную Латинской Америке президентскую республику поддержали 56% определившихся избирателей против 24%, предпочитающих парламентскую республику.

6 Заметим, что аналогичное волеизъявление в двуязычной по статуту 1969 года Канаде дало бы почти такие же результаты в пользу одноязычия, как и в Латвии. Ведь родным языком (mother tongue) или основным, «рабочим» (working language) называют английский язык не менее 70% канадцев. Противники двуязычия в Канаде недаром периодически требуют проведения референдума по данному вопросу.

7 Любопытно, что в дальнейшем снижение возрастного ценза на выборах до 18 лет почти повсеместно было проведено в жизнь актами органов законодательной власти, а не народным волеизъявлением (кроме Швейцарии).

8 Решением Потсдамской конференции 1945 года немцы подлежали выселению с земель, переданных Польше.

9 Пример Польши нашел продолжение в Аргентине. Там в 1984 году избиратели воспользовались данным им правом одобрить на референдуме частичное изменение государственной границы с Чили.

10 От использования непривычного для граждан Великобритании термина «ассамблея» парламент и кабинет отказались.

11 В Шотландии действует Шотландская национальная партия, часть деятелей которой призывает к мирному (в рамках демократического процесса) выходу из состава Соединенного Королевства.

12 Было заключено при участии органов исполнительной власти суверенных государств — Соединенного Королевства и Ирландской Республики и, следовательно, имеет международно-правовой характер. Соглашение отличается множественностью предметов регулирования. Оно закрепило равные гарантии прав протестантской и католической общин Ольстера и наделило их правом взаимного вето. Узаконено создание новых институтов публичной власти — выборной региональной Ассамблеи Северной Ирландии и назначаемых наднациональных органов: многостороннего Британско-Ирландского совета, формируемого совместно Великобританией, Ольстером, Ирландской Республикой, Шотландией, Уэльсом и Нормандскими островами, и двусторонней Британско-Ирландской межправительственной конференции, состоящей из представителей Великобритании и Ирландской Республики. Участники соглашения обязались избегать применения силы. См. подробнее: Коданева С.И. Британский регионализм (конституционная реформа). — М., 2004.

13 Организация — предшественница Европейского Союза.

14 Положительный ответ электората в 2009 году был подготовлен не политико-пропагандистской кампанией (к которой жители Скандинавии невосприимчивы), а комплексом социально-экономических мер, принятых институтами власти с целью минимизации негативного влияния европейской экономической интеграции на социум. Главные последствия такого плана — разорение национального предпринимательства и рост безработицы. Поэтому были созданы курсы профориентации и переквалификации для молодежи и лиц, лишившихся работы, облегчены условия кредитования малого и среднего бизнеса (и без того по нашим меркам льготные), увеличено финансирование исследовательских и образовательных центров экономического и менеджерского профиля и т. д.

15 В том числе строительство АЭС. Разрешенное в Швейцарии кантональными и федеральными референдумами 1960—70-х годов, оно было заморожено после Чернобыльской катастрофы по итогам референдумов конца 1980-х годов и вновь получило легитимацию лишь по итогам референдумов второй половины 2000-х годов. С 2011 года в Челябинской области идет подготовка к региональному референдуму о строительстве Южно-Уральской АЭС. Если данный референдум состоится, можно будет считать, что институт экономических референдумов перестает быть чуждым конституционному строю нашей страны.

16 В швейцарском кантоне Граубюнден.

17 См., например: Конституционная экономика в зарубежных странах. — М., 2008.

18 См.: Крутоголов М.А. Президент Французской Республики. Правовое положение. — М., 1980. С. 70—71.

19 См.: Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. Т. 2: Основные институты. — М., 1987. С. 210.

20 Отметим, что при диктатуре Ф. Франко (1939—1975 гг.) Испания не была принята в НАТО.

21 В настоящее время нелегко поверить, что Великобритания отвергала институт референдума вплоть до 1975 года.

22 Президент Венесуэлы после поражения на референдуме 2007 года в отставку не ушел, но и «разбираться» с политическими оппонентами не стал.

 

23 Обращает на себя внимание исключительно терпимое отношение институтов власти ряда стран к таким предпочтениям и мнениям массового избирателя, которые легче всего считать «предрассудками» или «проявлениями политико-правовой отсталости». Власть на протяжении десятков лет повторно ставит на голосование вопросы, на которые она уже получала отрицательные ответы электората (Италия, Квебек, Норвегия, Швейцария; в последнее время — также Венесуэла).