Д.А. ПАШЕНЦЕВ,

кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права РГСУ

 

Финансовая деятельность, являясь важнейшей составляющей экономической деятельности государства, нуждается в определенном регулировании. Нормативно-правовое регулирование этой деятельности представляет собой совокупность юридических приемов, способов и средств, с помощью которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений в финансовой сфере. Среди правоотношений, связанных с функционированием финансовой системы, основное место занимают правоотношения публично-правового характера, что позволяет говорить о приоритете публично-правового метода регулирования. Для системы нормативно-правового регулирования финансовой деятельности в пореформенной России характерно преобладание таких аспектов, как неравный статус участвующих в правоотношениях субъектов, подчиненность одних субъектов другим, наличие организационно-распорядительных функций одного субъекта по отношению к другому, большое число императивных предписаний. В связи с этим управление финансовой системой должно осуществляться при непосредственном участии государства, через систему специальных органов.

Под государственным управлением понимается целенаправленное воздействие государства через систему его органов и должностных лиц на общественные процессы. Для прямого управления характерно непосредственное вмешательство соответствующих органов и должностных лиц в сферу регулируемых отношений, наличие большого числа подзаконных нормативных актов, содержащих императивные правовые нормы. Прямое государственное управление характерно для стран с авторитарным и тоталитарным политическими режимами.

В демократических государствах управление принимает форму государственного регулирования, а среди методов воздействия преобладают экономические. Нормы права не содержат императивных предписаний, а устанавливают определенные экономические нормативы, определяют механизмы стимулирования и разрешения споров.

К целям государственного управления финансовой системой в Российской империи можно, в частности, отнести: обеспечение стабильности финансовой системы; обеспечение адекватного роста государственных доходов; обеспечение эффективности использования государственных финансовых средств; мобилизация финансовой системы на решение стоящих перед государством экономических и политических задач; организация денежного обращения в стране.

Специализированным органом, осуществлявшим регулирование финансовой деятельности в пореформенной России, было Министерство финансов. Оно было создано в числе первых восьми министерств Манифестом от 8 сентября 1802 г. В его состав входили различные финансово-хозяйственные коллегии и другие учреждения. В пореформенный период структура министерства, общие принципы его организации и деятельности определялись, как и раньше, Общим учреждением министерств. Во главе министерства стоял министр с товарищем (помощником), при министре имелись канцелярия и Совет. Аппарат министерства состоял из департаментов, которые делились на отделения, а последние — на столы.

Во второй половине XIX века роль Министерства финансов как органа государственного управления возросла в связи с проводимыми в стране реформами, в том числе с крестьянской реформой и связанной с ней выкупной операцией, а также в связи с ростом государственного аппарата, развитием торговли и промышленности.

1860-е годы ознаменовались рядом важных преобразований в финансовой сфере. Были утверждены новые правила составления, утверждения и исполнения государственной росписи доходов и расходов, росписи стали публиковаться. Было введено единство кассы: все государственные доходы, а также производство всех расходов сосредоточивались в Государственном казначействе. На министра финансов было возложено общее руководство проведением выкупной операции, заведовала которой Петербургская сохранная казна. Для этого в Министерстве финансов в 1862 году было создано Главное выкупное учреждение.

В указанный период также была отменена система винных откупов. Свобода производства и продажи спиртных напитков сопровождалась введением соответствующего акцизного сбора. Департамент разных податей и сборов Министерства финансов был разделен на два — окладных и неокладных сборов.

Департамент окладных сборов руководил системой прямого обложения и натуральными повинностями (например, дорожной). Департамент неокладных сборов руководил акцизами (питейным, табачным, сахарным, спичечным и др.), а также пошлинами (гербовыми, паспортными и др.).

Введение в 1894 году винной монополии повлекло за собой преобразование Департамента неокладных сборов в Главное управление неокладных сборов и казенной продажи питей, которое, наряду с акцизами, стало заведовать казенной продажей алкоголя.

Развитие капитализма в промышленности и торговле потребовало усиления государственного контроля, в связи с чем в составе Министерства финансов в 1864 году был создан Департамент торговли и мануфактур. Он управлял казенной промышленностью и вел надзор за частной промышленностью и торговлей. При нем состояли фабричный инспектор, в 1899 году замененный Главным по фабричным и заводским делам присутствием. В 1900 году вместо Департамента торговли и мануфактур создаются отделы: торговли, промышленности, торгового мореплавания и учебный[1].

Одной из задач Министерства финансов в пореформенный период было руководство кредитно-банковской системой. В 1860 году был создан Государственный банк, в 1882 и 1885 годах — соответственно Крестьянский поземельный банк и Дворянский земельный банк. Все они находились в подчинении министерства.

Финансовые реформы, проводимые во второй половине ХIХ века, повлекли за собой изменения в системе местных органов Министерства финансов.

Сфера деятельности губернских казенных палат была ограничена главным образом поступлениями прямых налогов. Руководство сбором косвенных налогов перешло в губернские акцизные управления. Контрольные функции казенных палат в 1865 году были переданы вновь созданным контрольным палатам, проводившим ревизию казначейств, касс, всех местных оборотов.

В 1885 году были созданы губернские и уездные по питейным делам присутствия, выдававшие разрешения на открытие питейных заведений. Их роль еще более возросла после введения винной монополии.

Усложнение системы налогообложения торговых и промышленных предприятий повлекло за собой создание должности податного инспектора, так как казенные палаты не справлялись с надзором за сбором с торговли. В 1884 году проект Положения о введении должности податных инспекторов обсуждался председателями казенных палат. В соответствии с Законом от 30 апреля 1885 г. в ведении казенных палат были учреждены должности податных инспекторов (всего 500 должностей на страну). В обязанности податных инспекторов входило постоянное наблюдение за правилами торговли, участие в генеральных проверках торговли, председательствование в уездных податных присутствиях.

Податные инспекторы не обладали административной властью — они сообщали об обнаруженных упущениях казенным палатам либо земским начальникам. Данный порядок подвергался критике со стороны И.Х. Озерова, который справедливо отмечал, что в конечном счете все зависит от отношений между земским начальником и податным инспектором[2].

Важную роль в системе государственного финансового управления играли казначейства, которые возникли в уездах и губерниях одновременно с министерствами. Казначейства принимали и хранили все местные государственные доходы, производили расходы в пределах смет, составляли сметы. До 1866 года в каждом госучреждении имелись специальные кассы, в которых сосредоточивались денежные средства для обеспечения деятельности данного учреждения. В процессе финансовых преобразований 1860-х годов произошел переход к единству касс. Все они были поделены на приходные и расходные. К приходным относились уездные казначейства, кассы специальных сборщиков (почта, телеграф, государственные железные дороги), Государственный банк. Расходными кассами являлись губернские казначейства и Главное казначейство в Петербурге, которое обслуживало центральные государственные учреждения.

Реформа Государственного контроля, проведенная в 1860-х годах под руководством В.А. Татаринова, обусловила появление контрольных палат, проверявших финансовую отчетность по первичным документам. Расширение сферы деятельности Государственного контроля сопровождалось усложнением его структуры. Так, в 1884 году в его составе был учрежден Железнодорожный отдел, преобразованный затем в Департамент железнодорожной отчетности. В 1901 году был образован Департамент кредитной отчетности, осуществлявший контроль за казенными банками вместо упраздненного Совета государственных кредитных установлений[3].

Министерство финансов и Государственный контроль были не единственными ведомствами, регулировавшими финансовую деятельность. Достаточно важную, но в целом второстепенную роль играли Министерство государственных имуществ (с 1894 года — Министерство земледелия и государственных имуществ) и Министерство императорского двора и уделов.

Одним из важнейших направлений нормативно-правового регулирования финансовой деятельности в пореформенной России стала нормализация системы денежного обращения. Более того, регулирование денежного обращения в Российской империи было типичным для всей системы нормативно-правового регулирования финансовой деятельности в рассматриваемый период. К сожалению, в пореформенной России нормализация системы денежного обращения часто сводилась только к борьбе с падением курса рубля.

В России действовала система металлического обращения, при котором различали два вида денежных систем: биметаллизм и монометаллизм. При биметаллизме функция денег как всеобщего эквивалента закреплялась в законодательстве одновременно и за золотом, и за серебром, из которых чеканились свободно обращавшиеся монеты. Такая система характерна для ранних этапов развития капитализма. Постепенно она сменилась более прогрессивным монометаллизмом, при котором в качестве всеобщего эквивалента выступает либо серебро, либо золото. В Российской империи с 1834 по 1852 год существовала система серебряного монометаллизма, а с 1897 по 1914 год — система золотого монометаллизма. Для сравнения: в тот же период биметаллизм существовал во Франции, Германии, США, Австрии, Испании, Бельгии, Нидерландах, Швейцарии, а золотой монометаллизм — в Англии, Австралии, Канаде, Дании, Португалии, Швеции и Норвегии.

В Российской империи процесс становления системы нормативно-правового регулирования денежного обращения проходил долго и мучительно. Фактически вся история развития денежного обращения — это история денежных реформ, которые проводились на основе определенных правовых актов. У истоков рационального подхода к организации денежного обращения в России стоял М.М. Сперанский. В своей знаменитой работе «План финансов» он отрицательно оценивал ассигнации, называя их массу скрытым долгом. Гораздо более совершенной он считал денежную систему, в которой применяются кредитные бумаги, основанные на серебре[4].

Воззрения Сперанского непосредственным образом повлияли на процесс становления монетной системы России. В Манифесте от 20 июня 1810 г. серебряный рубль признавался истинной монетной единицей. При обсуждении проекта Манифеста в Государственном совете в журнал было записано, что «государство, в котором нет твердой монетной единицы, находится в том же положении, как не было бы в нем меры и веса... во всякой доброй монетной системе должна быть одна монетная единица»[5].

Первая половина ХIХ века в области денежного обращения была ознаменована таким событием, как реформа Е.Ф. Канкрина, восстановившая в России полноценное серебряное обращение, то есть совершившая окончательный переход к монометаллизму. Манифест от 1 июня 1839 г. «Об устройстве денежной системы» установил в качестве главного платежного средства на территории Российской империи серебряную монету с принудительным курсом 3 рубля 50 копеек ассигнациями за 1 серебряный рубль. Данный курс примерно соответствовал тому, который применялся населением на практике. Уездные казначейства получили указание беспрепятственно обменивать ассигнации на серебро до 100 рублей серебром в одни руки. Серебряный рубль являлся базовой денежной единицей. Он свободно обменивался сначала на ассигнации, а с конца 1841 года — на кредитные билеты. В соответствии с Манифестом от 1 июня 1843 г. кредитные билеты, которые обеспечивались достоянием государства, должны были постепенно полностью заменить ассигнации. Для них устанавливался разменный фонд в сумме не менее 1/6 части всей суммы кредитных билетов. Изъятие ассигнаций завершилось в 1851 году, что положило конец периоду путаницы в российских деньгах[6]. В целом реформа Канкрина дала России несколько лет относительно устойчивого денежного обращения.

Ситуация резко изменилась в ходе Крымской войны 1853—1856 гг. Война финансировалась за счет печатания новых кредитных билетов. В 1853 году император разрешил министерству финансов печатать кредитные билеты для удовлетворения потребностей войны с обязательным изъятием всех выпущенных билетов через 3 года после заключения мира (последнее не было исполнено). Всего с 1853 по 1857 год дополнительно было выпущено кредитных билетов на 424 млн руб., что более чем вдвое увеличило их объем. Курс кредитных билетов упал, и результатом стало прекращение их обмена на серебро, что расстроило денежную систему.

Правовое регулирование денежного обращения в данный период велось на основе Свода учреждений и уставов монетных (далее — Монетный устав). Раздел 2 Монетного устава был посвящен устройству монетной системы. Статья 57 устанавливала, что права чеканить монету, выпускать ее в обращение, переливать и переделывать, устанавливать вес и пробу принадлежат государству. Монета была трех видов: золотая, серебряная и медная (ст. 58). Основной золотой монетой являлся полуимпериал (5 рублей), но чеканились и червонцы. Серебряную монету закон разделял на банковую (достоинством в 1 рубль и в 50 копеек) и разменную (25, 20, 10 и 5 копеек). Медная монета чеканилась достоинством 5, 3, 2 и 1 копеек, а также 1/2 копейки (денежка) и 1/4 копейки (полушка). Из пуда меди чеканилось 32 рубля серебром (ст. 70). Чеканка платиновой монеты была прекращена еще по Указу от 22 июня 1845 г.

Главной законной мерой и монетной единицей являлся серебряный рубль, в состав которого входило 4 золотника 21 доля чистого серебра. Закон устанавливал, что «серебряная российского чекана монета есть главная платежная монета, а серебряный рубль есть главная законная мера всех обращающихся в государстве денег», и потому все повинности и сборы, а также различные платежи и штатные расходы исчислялись на серебро. Все цены, расчеты и сделки с участием казны и между частными лицами производились в пересчете на серебряную монету. Присутственным местам, маклерам и нотариусам запрещалось принимать к совершению и засвидетельствованию сделки на ассигнации. Прием платиновой монеты воспрещался, но частным лицам дозволялось принимать ее по добровольному согласию.

Вывоз из России золотой, платиновой и серебряной монеты запрещался, за исключением определенного количества для шкиперов и других выезжавших за границу. Медную монету вывозить не возбранялось. Монетный устав разрешал ввозить и вывозить иностранную золотую и серебряную высокопробную монету беспошлинно с заявлением о том на таможне. Такую монету разрешалось использовать во внутренних платежах при обоюдном согласии, но счет на иностранную монету запрещался. Ввоз иностранной низкопробной монеты запрещался.

Монетный устав запрещал принимать фальшивую монету при частных и казенных платежах. Подделка российской и иностранной монеты наказывалась по Уложению о наказаниях уголовных и исправительных. За выдачу фальшивомонетчика полагалась награда от 15 до 300 рублей серебром из средств государственного казначейства.

Таким образом, в основе денежной системы России в середине XIX века лежал серебряный монометаллизм. Обращение золотой монеты в России было факультативным. Соотношение серебряной и золотой монеты не устанавливалось. Сотрудник Государственного банка И.И. Кауфман объяснял это в 1895 году так: «В России, как и в остальных странах с единой денежной единицей, монетная система строилась на мысли, что включение в ее состав узаконенного постоянного отношения между золотой и серебряной монетой неправильно; поэтому отношение между золотыми и серебряными деньгами совсем не входило в состав монетной системы»[7].

Расстройство денежной системы, вызванное Крымской войной, усугубилось русско-турецкой войной 1877—1878 гг., общая сумма расходов на которую превысила миллиард рублей[8]. По Указу от 25 октября 1876 г. чрезвычайные расходы военного времени покрывались заимствованием сумм у Государственного банка, для чего последний выпускал кредитные билеты.

Периодические попытки правительства стабилизировать денежное обращение оканчивались неудачами, так как предпринимались в период спада в промышленности. Директор Государственного банка Е. Ламанский писал в 1888 году: «В России... уже в течение тридцати пяти лет не было принято никаких энергических мер, которые указывали бы на заботы правительства восстановить прочность в денежном обращении страны»[9].

К вопросам правового регулирования денежного обращения можно отнести и проблемы обмена купюр. Правила об обмене ветхих и поврежденных билетов были установлены еще 31 октября 1869 г. Обменивались не только ветхие деньги, но и кредитные билеты (нового образца). Обмен предписывалось производить постепенно, начиная с билетов более высокого достоинства. Срок обмена был ограничен тремя годами.

Некоторые безуспешные попытки стабилизировать денежное обращение были предприняты при министре финансов Н.Х. Бунге. Но в конце девятнадцатого столетия финансовая система государства была по-прежнему расстроена: курс бумажных денег постоянно снижался (в 1888 — 1896 гг. цена кредитного рубля составляла в среднем 66 и 2/3 копейки золотом), золотые и серебряные деньги практически исчезли из обращения, назрела необходимость ликвидации инфляционного бумажно-денежного обращения и введения золотого стандарта.

Для перехода к золотому стандарту требовалось сформировать золотой запас государства. Именно эта задача стояла перед Министерством финансов, которое с августа 1892 года возглавлял С.Ю. Витте.

Основные положения проекта денежной реформы Витте сводились к следующему: введение золотого монометаллизма; одновременное обращение металлических и бумажных денег с гарантированным разменом последних на золото; превращение Государственного банка в эмиссионный центр страны; ограничение выпуска бумажных денег в пределах, превышающих потребности денежного обращения; предоставление права казначейству принимать золотую монету в уплату налогов и сборов и т.д.[10].

Имелись и многочисленные противники золотого монометаллизма — различные дельцы, которым отсутствие твердого курса национальной валюты помогало наживаться за счет спекулятивных операций, а также помещики — экспортеры сельскохозяйственной продукции. Против золотого паритета была и Франция — крупнейший в то время кредитор России, обладавшая крупными запасами серебра. В Государственном совете также было немало противников денежной реформы.

Но Витте, будучи убежденным сторонником золотого монометаллизма, опирался на отечественную промышленную буржуазию, которую привлекала стабильная денежная система, сулившая приток иностранных инвестиций и стабильный доход от вложенных в отечественную промышленность средств.

С 1894 года в число функций Государственного банка стало входить накопление золота. Золотой запас формировался за счет средств, полученных от внешней торговли, и за счет внешних заимствований. В 1897 году золотой запас составлял 1,95 млрд руб. — это было самое крупное сосредоточение золота в мире.

В течение 1895—1897 гг. правительство проводило денежную реформу: были разрешены сделки на золотую монету, с установленным курсом; государственные кассы стали принимать золотые монеты по рыночному курсу; произошла девальвация рубля; были установлены нормы обеспечения кредитных билетов золотом; была ограничена чеканка и платежная сила серебряной монеты. Золотое содержание кредитного рубля уменьшалось на треть, настолько же уменьшался вес золотого рубля.

Указ от 29 августа 1897 г. был посвящен основам эмиссии кредитных билетов. Он установил, что государственные кредитные билеты выпускаются Государственным банком в размере, строго ограниченном потребностями денежного обращения, под обеспечение золотом. Сумма золота, обеспечивающего выпуск кредитных билетов, должна была составлять не менее половины суммы выпущенных в обращение кредитных билетов. Жесткие ограничения эмиссии кредитных билетов были направлены на повышение устойчивости денежной системы. Кредитные билеты получили хождение наравне с золотой монетой и разменивались на нее.

Указ от 28 марта 1898 г. установил, что все денежные расчеты в России должны вестись на рубли, равные 1/15 империала. При выпуске серебряной монеты общее количество ее в обращении не должно было превышать суммы, в 3 раза большей общего числа населения страны. Устанавливался обязательный прием высокопробной серебряной монеты частными лицами — до 25 рублей при каждом платеже. Казначейство и государственные кассы принимали в серебряной монете любую сумму, но таможенные пошлины, превышавшие 5 рублей, взимались только золотом. Все исчисления сборов, поступлений, платежей стали производиться на золотые рубли. Принятие данного Указа означало, что роль серебра в денежном обращении России сводилась к вспомогательному средству обращения.

Интересен вопрос о том, почему денежная реформа была осуществлена не одним, а целым рядом указов. Это объясняется тем, что в Государственном совете практически не было сторонников данной реформы. Более того, против реформы, как писал Витте, «выступала вся мыслящая Россия: во-первых, по невежеству в этом деле, во-вторых, по привычке»[11].

В результате Витте был вынужден пойти на хитрость: провести реформу без одобрения Государственного совета и не одним, а несколькими указами императора. Имеется записка члена Государственного совета Б. Мансурова, который выражал свое возмущение тем, что денежная реформа проводится без разрешения законодательной власти, в административном порядке.

Таким образом, денежная реформа установила в России золотой монометаллизм, который способствовал развитию капиталистического производства, международной торговли, хотя и провоцировал вывоз капитала. С.Ю. Витте в докладе императору отмечал первые итоги денежной реформы: за 1897 год сумма выпущенных кредитных билетов уменьшилась на 122,3 млн руб., а золота прибыло на 109 млн руб., то есть перевес золота над билетами только за год увеличился на 231,3 млн руб. Рубль из неопределенной, колеблющейся величины стал точным мерилом ценности.

Переход к золотому монометаллизму повлек за собой изменение Монетного устава. В соответствии с редакцией от 7 июня 1899 г., где были сведены все принятые в ходе реформы положения, золотые монеты чеканились и выпускались в обращение правительством, но частным лицам не могло быть отказано в приеме золота с дальнейшей переделкой в монету. Содержание чистого золота в монете было определено законом так, чтобы на один рубль приходилось 17,424 доли и чтобы на 900 частей чистого золота приходилось 100 частей меди. Полновесная золотая монета была обязательна к приему при всех видах платежей, неполновесная золотая монета подлежала приему в правительственные кассы по нарицательной стоимости.

Принятие нового Монетного устава означало, что правительство рассчитывает на устойчивость новой денежной единицы. В целом же финансовое законодательство Российской империи состояло из обширного массива документов. Характерной чертой регулирования финансовой деятельности было сочетание законов и подзаконных нормативных актов. Многообразие форм правового регулирования приводило к противоречиям и пробельности в праве, а также к дублированию некоторых норм.

Активное развитие и совершенствование финансового законодательства в XIX веке свидетельствует о формировании финансового права как самостоятельной отрасли.

 

Библиография

1 См.: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. — М., 1997. С. 201.

2  См.: Озеров И.Х. Основы финансовой науки. Т. 2. — М., 1908. С. 96

3 См.: Ерошкин Н.П. Указ. соч. С. 203.

4 См.: Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права. — М., 1998. С. 80.

5 ГАРФ. — Ф. 1099. — Оп. 1. — Д. 371. — Л. 3.

6 См.: Судейкин В.Т. Замечательная эпоха в истории русских финансов (очерк экономической и финансовой политики Н.Х. Бунге и И.А. Вышнеградского). — СПб., 1895. С. 5.

7 ГАРФ. — Ф. 1099. — Оп. 1. — Д. 371. — Л. 22.

8 См.: Судейкин В.Т. Указ. раб. С. 5.

9 ГАРФ. — Ф. 1099. — Оп. 1. — Д. 392. — Л. 337, об.

10 См.: Муравьева Л.А. Золотой рубль С.Ю. Витте // Деньги и кредит. 2003. № 3. С. 70.

11 Цит. по: Государственные финансы России. — М., 2003. С. 172.