УДК 342.24

Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации Президентом РФ в связи с непринятием решения об отклонении или о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации — кандидатуры, представленной Президентом РФ

 
М.М. КУРМАНОВ,
кандидат юридических наук, доцент, министр юстиции Республики Татарстан
 
В статье анализируются правовые основания наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Представлены научные взгляды на данный процесс и обобщены решения Конституционного суда РФ по данной проблеме.
Ключевые слова: роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.
 
In the article the legal bases of commission of the Supreme official of the subject of the Russian Federation with authorities are discussed. Scientifical views on the process and generalization of judgements of the Constitutional court of the Russian Federation on the problem are presented.
Keywords: dismissal of legislative authority of the subject of the Russian Federation, Supreme official of the subject of the Russian Federation.
 
На основании Федерального закона от 11.12.2004 № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» (далее — Закон № 159) Президент РФ получил право представления кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (далее — законодательный орган субъекта Российской Федерации) для наделения указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
В Законе № 159 установлено: «В случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по представленной Президентом Российской Федерации кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный настоящим Федеральным законом срок не принял решение о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Президент Российской Федерации проводит соответствующие консультации с законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение месяца со дня отклонения указанной кандидатуры либо непринятия решения о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)...
<...>
По истечении месячного срока… и с учетом результатов проведенных консультаций Президент Российской Федерации вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации».
Основная суть законопроекта — переход от прямых выборов глав регионов Российской Федерации к наделению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента РФ соответствующими полномочиями законодательным органом субъекта Российской Федерации. В настоящее время это самая обсуждаемая тема. Сложились два противоположных мнения:
— подобный шаг — это единственно правильный путь к повышению уровня управляемости государством, роли и ответственности законодательных органов субъектов Российской Федерации;
— предлагаемый Президентом РФ новый порядок избрания губернаторов противоречит Конституции РФ, а так называемая губернаторская реформа с точки зрения перспектив демократического процесса будет шагом назад.
По мнению В.А. Черепанова, «формулировка о наделении полномочиями представляется неудачной по следующим причинам. Во-первых, законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может наделить гражданина Российской Федерации только теми полномочиями, которыми сам обладает. Очевидно, что полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательный орган не обладает и, соответственно, никого наделять ими не вправе. Во-вторых, указанная формулировка маскирует ответ на главный вопрос: каким способом осуществляется замещение должности руководителя субъекта Российской Федерации: путем избрания или путем назначения? Это и есть те самые политические наслоения, за которыми спрятана юридическая суть намеченных преобразований, а именно: руководитель исполнительной власти субъекта Российской Федерации назначается законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению Президента РФ. Отсюда следует немаловажный вывод: региональный парламент является для губернатора “работодателем” и находится с ним в трудовых правоотношениях»[1].
В любом случае, во-первых, Президент РФ наделяется не предусмотренными Конституцией РФ полномочиями по роспуску регионального парламента. Конституция РФ устанавливает исчерпывающий (закрытый) перечень президентских полномочий, и такой компетенцией он не наделен. А рассуждения о так называемых скрытых, или подразумеваемых самой Конституцией РФ, полномочиях Президента РФ — это все от лукавого. Так можно и до объективного идеализма договориться вроде самостоятельной жизни самой Конституции РФ, которая развивается вместе с обществом, — такие устремления в политической жизни уже намечаются.
Во-вторых, устанавливается правовая возможность применения конституционно-правовой ответственности к законодательному органу в отсутствие состава правонарушения, за
совершение которого к нему может быть применено такое наказание, как досрочное прекращение полномочий (роспуск). Или федеральный законодатель уже считает правонарушением несогласие с мнением Президента РФ, высказанное законодательным органом, избранным народом субъекта Российской Федерации, который является единственным источником государственной власти в субъекте Российской Федерации? И это в демократическом государстве, которое провозглашено в первой статье нашей Конституции? Так далеко можно зайти, подобных примеров в российской истории предостаточно.
Конституционный суд РФ 15—16 ноября 2005 г. на пленарном заседании рассмотрел пятнадцать жалоб (как от частных лиц, так и от членов партии «Союз правых сил»). Все заявители просили проверить конституционность отдельных положений Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 11.12.2004) (далее — Закон № 184), касающихся порядка наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Судьи пришли к выводу, что правовые позиции, сформулированные Конституционным судом РФ, могут уточняться либо изменяться с тем, чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, в том числе с учетом изменений в системе правового регулирования.
Президент РФ — глава государства, представитель народа Российской Федерации, поэтому он может участвовать в наделении гражданина Российской Федерации полномочиями руководителя субъекта Российской Федерации. Конституционный суд РФ считает, что это право Президента РФ не нарушает принципов разделения властей и федерализма, так как «окончательное решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации принимается именно законодательным органом субъекта Российской Федерации»[2].
Исходя из этого, Конституционный суд РФ в своем постановлении от 21.12.2005 № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с жалобами ряда граждан» делает вывод, что «положения о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не могут рассматриваться как нарушающие необходимые для обеспечения прав и свобод человека и гражданина конституционные принципы разделения властей, федерализма и организации исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, баланс полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов; не нарушают они и закрепленные в Конституции Российской Федерации права граждан участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и как таковые не противоречат Конституции Российской Федерации»[3].
Таким образом, Конституционный суд РФ посчитал, что полномочия федерального законодателя в рассматриваемом случае простираются достаточно широко, вплоть до установления новых принципов (названных в постановлении «механизмом») организации государственной власти, прямо не установленных в Конституции РФ. Подобные выводы изложены в Особом мнении члена Конституционного суда РФ В.Г. Ярославцева к постановлению КС РФ № 13-П. В предмет данного исследования не входит критика позиции Конституционного суда РФ, но полагаем, что основания для вышеизложенных сомнений имеются.
Очевидно, что по некоторым вопросам Конституционный суд РФ не в состоянии выявить и раз и навсегда провозгласить конституционный образец поведения и конституционные границы. Ясно, что стандарты иногда драматически сдвигаются. Как уже отмечалось, природа текста Конституции РФ такова, что текст начинает жить самостоятельной жизнью и с течением времени его смысл может меняться.
Так, правовая оценка норм Устава (Основного закона) Алтайского края о назначении главы субъекта Российской Федерации, данная Конституционным судом РФ в 1996 году, не совпадает с той же оценкой положений о назначении глав субъектов Российской Федерации, закрепленных в Законе № 184  (при рассмотрении дела в 2006 году). За десять лет изменились обстоятельства и общество, а вместе с ними и правовая позиция Конституционного суда РФ, смысл конституционных положений в этом вопросе стал другим. Более того, представляется, что эта проблема так и не решена окончательно. Несмотря на то, что Конституционный суд РФ пытался быть осторожным в этой сложной и спорной сфере, такое изменение правовой позиции Конституционного суда РФ вызывает сомнения. Однако справедливости ради нужно отметить, что история органов конституционного контроля знает не только сомнительные, но и откровенно позорные акты, например, решение Верховного суда США по делу Дреда Скотта в 1857 году[4].
Н.М. Добрынин дал отрицательную оценку данному решению. По его убеждению, «данное решение Конституционного суда — это прямое отступление от принципа конституционализма.
Благодаря таким, мягко скажем, странным подходам Конституционного суда государство получило возможность бесконтрольно функционировать в любых сферах общественных отношений на основании лишь того, что это якобы напрямую не запрещено Конституцией РФ.
Нет сомнения в том, что подобная позиция ведет к логическому и конституционно-правовому тупику»[5].
М.С. Саликов убежден, что данное решение нанесло серьезный удар и по федерализму, не успевающему адаптироваться к постоянно изменяющимся правилам игры. Права субъектов Российской Федерации планомерно уменьшаются в объеме, по сути превращая конституционно закрепленную трехзвенную модель разграничения предметов ведения и полномочий в двухзвенную. Причем федеральное звено в этой модели гипертрофированно, тогда как региональное постепенно усыхает. Создается впечатление о планомерном «свертывании» федерализма в России. Конституционный суд РФ в процессе своей деятельности принял ряд важнейших решений в сфере федеративных отношений, вставая на защиту прав субъектов Российской Федерации, их равноправия и т. д., однако, к сожалению, данное решение является шагом назад в развитии федеративных отношений[6].
Между тем законодатель предпринял определенные шаги в нейтрализации негативной реакции на такой подход. Законом расширен круг участников инициирования представления кандидатуры главы субъекта Российской Федерации, а именно: политическим партиям, победившим на региональных выборах, предоставлено право инициировать рассмотрение региональным парламентом вопроса о поддержке кандидатуры губернатора для альтернативного представления Президенту РФ. Предложение политической партии о кандидатуре главы субъекта Российской Федерации, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов, оформляется соответствующим решением регионального парламента и направляется в установленном порядке Президенту РФ.
В.Е. Усанов обращает внимание на следующее несоответствие: «…новый способ формирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации на практике означает прямое назначение глав регионов Президентом РФ. А это, в свою очередь, при нынешнем способе формирования Совета Федерации приводит к полной зависимости верхней палаты российского парламента от исполнительной власти и существенному искажению принципов парламентаризма и разделения властей»[7].
С.Д. Князев также обращает внимание на данное несоответствие: «Как следствие, несмотря на предоставленное Конституцией РФ право самостоятельно формировать свои органы государственной власти, субъекты Федерации оказываются лишенными возможности применять выборы для замещения должности губернатора. Если же к этому добавить, что “назначенные” губернаторы получают возможность, в свою очередь, фактически “назначать” половину членов Совета Федерации (верхней палаты российского парламента), то становится понятным: с позиции сегодняшнего дня отказ от выборов принесен в жертву укреплению отечественной государственности, призванному обеспечить единство и целостность России, пусть даже это и будет достигнуто в ущерб электоральному федерализму»[8].
Ю.Н. Усенко отмечает, что «…новый Закон существенно снижает уровень ответственности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации перед законодательным органом субъекта Российской Федерации. За региональными законодательными собраниями сохраняется право выразить недоверие губернатору. Так, в марте 2005 года Законодательным собранием Алтайского края было выражено недоверие губернатору Алтайского края М. Евдокимову. Но это уже не может повлечь, как было предусмотрено прежним законодательством, немедленную отставку главы региона: депутаты в данном случае вправе
только сообщить об этом факте Президенту РФ, который может пойти им навстречу и отрешить от должности своего выдвиженца, а может всего лишь принять информацию к сведению. В результате получается парадоксальная ситуация: законодательный орган субъекта Российской Федерации по новому Закону принимает решение о наделении соответствующими полномочиями руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, и в то же время он лишен реальных механизмов самостоятельного принятия решения о юридической ответственности утверждаемого в должности лица. При отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Президентом РФ мнение законодательного органа также может никоим образом не учитываться»[9].
Мы солидарны с мнением С.А. Авакьяна, который справедливо утверждает: «Никак нельзя согласиться с тем, что представительный орган субъекта, не согласившийся с мнением Президента, отправляется в отставку. Это не соответствует федеративной природе государства»[10]. К сожалению, Конституционный суд РФ не высказал свою правовую позицию по данному юридическому факту. На наш взгляд, скорее всего, отсутствие правовых аргументов в пользу федерального закона стало причиной отказа в рассмотрении заявления в этой части.
Обратимся к двухпалатным законодательным органам субъектов Российской Федерации. Представленную Президентом РФ кандидатуру рассматривают на совместных заседаниях палат. Так, Конституция Республики Тыва установила, что решение Великого хурала Республики Тыва о наделении полномочиями Председателя Правительства Республики Тыва считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов каждой из палат Великого хурала Республики Тыва. Решение палат Великого хурала Республики Тыва о наделении полномочиями Председателя Правительства Республики Тыва оформляется постановлением. Такой же порядок голосования установлен ст. 45 Устава Свердловской области. Вопрос о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями губернатора Свердловской области рассматривается на совместном заседании палат Законодательного собрания Свердловской области. Решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями губернатора Свердловской области принимается большинством голосов от установленного числа депутатов каждой из палат Законодательного собрания Свердловской области. Следует обратить внимание на то, что палаты голосуют отдельно, и, значит, если одна из палат не примет решение, то могут быть в соответствии с правовыми положениями, установленными ст. 9 Закона № 184, распущены обе палаты.
Решение о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательным органом субъекта Российской Федерации принимается большинством голосов от установленного числа депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации. Так, например, если в Государственном совете Республики Татарстан 100 депутатов, то требуемое большинство — 51 депутат. Представим ситуацию, если за указанную кандидатуру проголосовало 50 депутатов. Решение в данном случае считается непринятым. К сожалению, тех 50 депутатов, проголосовавших за принятие решения, ждет та же участь, как и проголосовавших против данного решения, — роспуск и досрочное прекращение полномочий.
Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы и предложения:
— роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации в связи с непринятием решения об отклонении или о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации кандидатуры, представленной Президентом РФ, видится необоснованным;
— в Законе № 184 не разрешены проблемы, связанные с роспуском двухпалатного законодательного органа субъекта Российской Федерации в связи с непринятием решения об от-
клонении или о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации кандидатуры, представленной Президентом РФ. Непринятие решения одной из палат приводит к отказу в наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и к роспуску законодательного органа субъекта Российской Федерации в целом, а не палат законодательного органа субъекта Российской Федерации.
 
Библиография
1 Черепанов В.А. Конституционный суд и реформа региональной власти // Политико-правовые ресурсы федерализма в России / Под ред. Р. Хакимова. — Казань. 2006. С. 246.
2 Григорьева Л. Отмена выборов глав субъектов Федерации признана конституционной //Адвокат. 2006. № 1. С. 41.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 3. Ст. 336.
4 См.: Виноградов В. А. Конституция России: взгляд 15 лет спустя // Сравнительное конституционное обозрение. 2008.
№ 3 (64). С. 64—65.
5  Добрынин Н.М. Конституционная реформа в России: миф или очевидность // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9. С. 6.
6 См.: Саликов М. С. «Позиции» и правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации: до и после решения по делу о назначении губернаторов // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2. С. 65.
7 Усанов В.Е. Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России // Государство и право. 2005. № 12. С. 16.
8 Князев С.Д. Российский электоральный федерализм: конституционно-правовое содержание и проблемы реализации // Государство и право. 2008. № 1. С. 26.
9 Усенко Ю.Н. Юридическая ответственность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 8. С. 8.
10 Авакьян С.А. Идеи парламентаризма и проблемы их воплощения в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Парламентаризм в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы развития: Материалы науч.-практ. конф. (г. Саранск, 2—3 марта 2006 г.). С. 21.