Соотношение государственной власти и местного самоуправления: основные проблемы теории и практики

Л.П. ВОЛКОВА,
кандидат юридических наук, доцент,  научный сотрудник Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»
 
Актуальной проблемой современной юридической науки и практики государственного администрирования является функционирование института местного самоуправления — способа решения вопросов местного значения «своим умом и под свою ответственность»[1], от эффективности реализации которого зависит результативность управления страной[2].
Российский исторический и зарубежный опыт развития местного самоуправления показывает: государство всегда стремилось снять с себя груз тех проблем, что с успехом могли быть разрешены на более близких к населению уровнях. Из этого следует: местное самоуправление является союзником государства, хотя столкновение государственных и муниципальных интересов неизбежно. 
 
В условиях неравномерной эволюции территорий государство иногда вынуждено, осуществляя политику выравнивания, несколько ограничивать, например, самостоятельность одной более развитой в экономическом плане территории в пользу другой. Но в любом случае существует та грань соприкосновения государства и местного самоуправления, которая указывает на объективную необходимость взаимодействия, обеспечивающего позитивное влияние государства на местное самоуправление и местного самоуправления на государство.
Уже более 15 лет (с момента конституционного закрепления самостоятельности третьего уровня власти — местного самоуправления) сбои в системе исполнительной власти по линии государство — местное самоуправление прослеживаются постоянно. Несмотря на то что практикой неоднократно подчеркивалась необходимость пересмотра официального взгляда на природу местного самоуправления, его значение в системе федеративного устройства государства, реальных шагов к сближению государственной исполнительной и муниципальной власти не произошло. Неоднократные законодательные попытки укрепить союз государства и местного самоуправления путем ревизии полномочий органов местного самоуправления увеличивали пропасть между государством и местным самоуправлением пропорционально умножению «местных дел».
Отсутствие единства исполнительной власти, начиная с федерального и заканчивая муниципальным уровнем, ведет лишь к дестабилизации управленческих процессов, к ослаблению связей федерации и регионов, регионов и местного самоуправления. Разделенные между государственными и муниципальными органами управления полномочия без каких-либо четких критериев централизации и децентрализации способны свести на нет многие позитивные моменты федеративной и административной реформ.
Тем не менее «побочный» эффект перераспределения полномочий позволяет выявить те «гири» полученного опыта государственных преобразований, от которых следует, не задумываясь, избавляться и рассчитывать новые критерии эффективности и возможные «побочные» эффекты.
Оптимизация системы исполнительной власти не может быть осуществлена без четкого ее оформления. Для этого необходимо уяснить: а) чем является система исполнительной власти и какие существуют критерии распределения властных полномочий внутри данной системы; б) что заложено в основу конституционных норм о единстве исполнительной власти;
в) какие негативные тенденции представляют угрозу для системы исполнительной власти. Без выяснения указанных положений попытки структурной и функциональной перестройки исполнительной власти с нормативным и ресурсным подкреплением бессмысленны.
Исходя из общетеоретических представлений о системе, система исполнительной власти в федеративном государстве пронизывает все уровни государственного управления. С признанием полноправности местного самоуправления система исполнительной власти продолжает свое функциональное оформление на муниципальном уровне. Сама исполнительная власть как подсистема государственной власти неделима. Нельзя разбить целевое ее предназначение и раздробить функции. Цель, функции исполнительной власти как системы едины и непрерываемы.
Так же как и государственная, исполнительная власть включает в себя отдельные подсистемы, обусловленные формой государственного устройства, — федеральную, региональную, муниципальную. Общие для всей исполнительной власти задачи и функции преломляются в задачах и функциях конкретной подсистемы, обусловленных закрепленными за федеральным, региональным или муниципальным уровнем предметами ведения.
Система исполнительной власти обустроена таким образом, что федеральная, региональная и муниципальная исполнительная власть осуществляет на подведомственной территории руководство общественной жизнью на основе взаимодополняемости полномочий. Поэтому все попытки противопоставить государственную власть и муниципальную исполнительную власть бессмысленны.
Сущность исполнительной власти обусловливает объективную необходимость построения отношений между государственной и муниципальной властью на основе сотрудничества и тесного взаимоотношения. Нет ни одной сферы, отрасли, где бы не пересекались интересы и действия государственной власти и муниципальной власти. Во многих, казалось бы, чисто государственных сферах ведения требуется и муниципальное присутствие, что подтверждается многими положениями законодательства о безопасности, охране государственной границы, противодействии терроризму, экстремизму, об обороне и т. д.
Внешние формы существования предмета обнаруживают его внутреннее содержание[3]. Следовательно, в основе построения системы исполнительной власти и определения различных взаимосвязей между составляющими ее элементами лежит сущность исполнительной власти.
Законодательная регламентация общественных процессов зачастую не способна учесть всего многообразия публичных взаимодействий. Как совершенно верно отмечено зарубежными исследователями процессов управления, особенность управленческой деятельности «состоит в необходимости принимать решения в условиях неопределенности или при неполных
знаниях о возможных последствиях предпринимаемых действий»[4]. В данных обстоятельствах, когда наиболее отчетливо проявляются такие характерные для исполнительной власти черты, как оперативность, непрерывность и универсальность, требуется наличие четко отлаженной схемы взаимодействия, а по некоторым параметрам — и согласования действий, особенно в условиях информационной и ресурсной недостаточности.
Требование единства исполнительной власти хорошо прослеживается на основе структурно-целевых принципов ее организации: согласованности, взаимодополняемости, последовательности целей[5]. От эффективности организации исполнительной власти во многом будет зависеть достижение поставленной перед ней главной цели, ради которой происходит каждодневное совершение действий федеральной, региональной и муниципальной подсистемами исполнительной власти по исполнению нормативных правовых предписаний, оперативному руководству сферами государственного управления, оказанию услуг населению.
Систему исполнительной власти нельзя отождествлять с комплексом ее органов. Органы исполнительной власти в своей совокупности характеризуют лишь организационно-структурную сторону, дающую упрощенное понимание системы[6]. Фундамент исполнительной власти составляют функции, которые, преобразуясь далее в вертикальном и горизонтальном разрезе в функции органов исполнительной власти, обеспечивают достижение стратегических целей, связанных с сохранением или преобразованием общественных отношений по основным направлениям государственного и муниципального управления. Дробление далее по цепочке стратегических целей на основные обеспечивает развитие многочисленных общественных отношений, характерных для той или иной области, сферы управленческого воздействия. В свою очередь стратегические цели отграничиваются от тактических, лежащих в основе деятельности конкретного органа, его структурного подразделения, должностного лица. В результате такая цепочка построена на взаимозависимости, взаимодополняемости целей. При подобной структуре одна группа целей является исходным базисом для существования другой.
Характерный для федеративного государства отказ от вертикальных взаимосвязей представительных органов неприемлем для исполнительной власти, построенной по своей природе на административно-правовых отношениях «власть — подчинение». Как справедливо отмечено в юридической литературе, «центр» и отношения «власть — подчинение» выступают неотъемлемыми признаками государства в любом обществе[7].
Вертикальная структура исполнительной власти не исключает самостоятельности ее составных подсистемных единиц в пределах территориальных границ подсистемы в объеме нормативно предоставленных полномочий по осуществлению функций по вопросам собственного ведения. Но и здесь наблюдаются признаки не абсолютной, а относительной автономии.
Из положений действующего законодательства о местном самоуправлении, прежде всего из ст. 12 Конституции РФ, можно сделать заключение о самостоятельности муниципального управления и о невхождении исполнительного звена органов местного самоуправления в систему исполнительной власти Российской Федерации. Но на практике эти выводы не применяются.
Рассмотрим, например, законодательство об охране здоровья граждан и об образовании. Согласно ст. 72 Конституции РФ вопросы здравоохранения и образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Из этого следует, что полномочия в сфере образования и здравоохранения осуществляются федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Но Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит решение многих проблем данной сферы к вопросам местного значения, полномочия по решению которых подробно расписаны в том же законодательстве об охране здоровья граждан, об образовании.
Последняя тенденция вносимых в основной закон о местном самоуправлении изменений такова, что органы местного самоуправления становятся чуть ли не основным участником отношений, направленных на предупреждение угроз в области национальной безопасности, — профилактики терроризма, экстремизма. К тому же муниципалитетам поручают теперь и предотвращение национальных конфликтов[8], хотя согласно Конституции РФ это дело государственного значения.
Таким образом, наблюдается явное противоречие между конституционно закрепленной самостоятельностью местного самоуправления и реальным положением дел. Законодательная отчужденность местного самоуправления от государства ведет только к кризису систем и государственного, и муниципального управления, грозит распадом системы исполнительной власти.
Как уже было отмечено, функции исполнительной власти не оканчиваются на муниципальном уровне. На этом уровне исполнительная власть переходит к осуществлению своих многочисленных полномочий, связанных с непосредственным оперативным принятием мер по обеспечению, реализации и защите конституционных прав и свобод граждан. Именно в пределах муниципалитета организуется выполнение функций по оказанию государственных и муниципальных социальных услуг. Оказание таких услуг может осуществляться государственными органами исполнительной власти или делегироваться органам местного самоуправления. Соотношение оказываемых государственных и муниципальных услуг в конкретной сфере общественных отношений может меняться в зависимости от многих обстоятельств, прежде всего от финансовых и ресурсных возможностей. При этом имеющийся потенциал оказания таких услуг не должен сказываться на качестве их предоставления. Независимо от того, какой системой — государ-ственной или муниципальной — предоставляется услуга, равенство конституционных прав граждан на всей территории Российской Федерации должно быть обеспечено. Дифференциация публичных услуг призвана гарантировать сохранение публичных интересов в соответствующих сферах, состоящих прежде всего в нормальном развитии общественных отношений, характеризующих данные области. В этой связи именно на государстве лежит обязанность разработки единых подходов к оказанию публичной услуги, создания системы контроля качества предоставляемых услуг, информирования потребителей о правах и возможностях получения услуг, субъектах предоставления услуг.
Все вышесказанное требует пересмотра традиционных законодательных позиций относительно государственной и муниципальной систем исполнительной власти, а также субъектного состава системы исполнительной власти. Система исполнительной власти должна включать в себя структурный, целевой, функциональный состав, принципы организации.
Единая система исполнительной власти, представленная в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, обозначила ряд проблем теоретического и практического плана. В научных работах указанное конституционное положение воспринимается неоднозначно. Если смысл данной формулировки в том, что органы исполнительной власти находятся в двойном подчинении, то трудно представить эффективность работы такой системы[9].
Из логики положений ч. 2 ст. 77 Конституции РФ следует заключение о существовании на государственном уровне параллельных друг другу двух систем исполнительной власти — федеральной по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам собственного ведения. В таких пределах «исполнительная вертикаль федеральных органов власти со своими представительствами на местах выполняет работу по функциям, закрепленным за Федерацией, а субъекты Федерации создают свою исполнительную вертикаль на местах для выполнения их функций»[10].
На уровне местного самоуправления формируется исполнительный аппарат, который согласно ст. 12 Конституции РФ исполняет свои функции независимо от двух вышеуказанных систем исполнительной власти. Теоретически конституционным положением отрицаются вертикальные взаимосвязи государственных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления, прослеживающиеся на практике[11].
Получается, что на один и тот же объект управления могут воздействовать сразу два или три (в зависимости от вопроса регулирования) независимых друг от друга субъекта, интересы и цели управления которых могут не совпадать. К тому же возможны конфликты относительно объема влияния на одну и ту же сферу. При таком раскладе, построенном на противопоставлении, будет наблюдаться лишь деформация общественных отношений, составляющих суть той или иной стороны общественной жизни.
Между субъектами управления должны быть налажены управленческие связи. Именно наличие этих взаимосвязей, координации, согласования позволяет объединять федеральную, региональную и муниципальную подсистемы в единую структуру в рамках общих интересов, выражаемых в доли участия по конкретным вопросам той или иной сферы жизнедеятельности.
Если рассматривать единство как притяжение «одних» в процессе взаимодействия в более сложное одно[12], а систему как объединение каких-либо элементов, находящихся в определенных отношениях между собой[13], то необходимо признать федеральную, региональную и муниципальную системы исполнительной власти в качестве подсистем единой системы исполнительной власти.
Указанные подсистемы обладают собственными структурной и функциональной особенностями, решают определенные задачи, поставленные перед ними. В основе такого индивидуального структурно-функционального подхода находятся предметы ведения и полномочия исполнительной власти.
 
Библиография
1 Конституция Российской Федерации / Предисл. В.Б. Исакова. — М., 1999. С. 19.
2 См.: Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор) / Под общ. ред. Н.П. Медведева и др.  — М., 1994. С. 5.
3  См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. — М., 1997. С. 782.
4  Морис У. Наука об управлении. — М., 1971. С. 15.
5  О классификации принципов государственного управления подробнее см.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. — М., 1997. С. 191—193.
6  См.: Бачило Л.И. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. — М., 1997. С. 126.
7  См.: Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12. С. 22.
8  См.: Рецепты примирения // Российская газета. 2007. 17 окт.
9  См. подробнее: Уокер Э. Формирование взаимоотношений центра и регионов в новой России // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 1995. № 1. С. 16—17.
10  Стенограмма семинара-совещания по проблемам федерализма // Аналитический вестник аппарата Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации «Российский федерализм: проблемы и перспективы». — М., 1996. С. 71—72.
11  См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. — М., 1998. С. 173; О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право. № 8. С. 4.
12  См.: Современный философский словарь. — М., 1998. С. 279.
13  См. там же. С. 789.