УДК 342.25
 
В.В. НАУМКИНА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного права Института истории и права Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Катанова
 
Создание Степных дум на территории Сибири стало следствием проведения в 1820-х годах под руководством М.М. Сперанского реформы нового управления Сибирью, в частности введения в действие Устава об управлении инородцев 1822 года (далее — Устав 1822 года). Для данной реформы были характерны две противоположные тенденции. С одной стороны, реформа предусматривала особое управление для коренных сибирских народов, с другой — была направлена на частичную унификацию системы управления. Система управления кочевых инородцев во многом была «продублирована» с системы управления крестьянами. Реформа управления протекала медленно, на протяжении XIX века в систему управления вносились различные изменения, которые часто были противоречивыми. 
 
Особое административное устройство, отличающееся от административного устройства Европейской России, было необходимо для самобытной Сибири. Полная унификация административной системы в государстве со столь разными экономико-географическими и политическими условиями привела бы к снижению эффективности управления. Перестройка административной системы Сибири была направлена на усиление самостоятельности на местах с сохранением управляемости из центра.
В литературе встречаются совершенно противоположные оценки этой реформы. Советская историография рассматривала ее с классовых позиций[1], поэтому в научных работах делался акцент на фактическом неравноправии различных категорий населения и сохранении привилегий знати. Современные исследователи совершенно по-иному оценивают реформу М.М. Сперанского, отмечая ее прогрессивный характер и большое значение[2].
Активное участие Г.С. Батенкова в подготовке и проведении сибирской реформы привело исследователей к сопоставлению идей декабристов и основных положений проводимой реформы. Так, В.Г. Карцев, анализируя Устав 1822 года и программные документы декабристов, пришел к выводу, что многие положения устава совпадают с задачами, которые впоследствии выдвигали декабристы в отношении народов Сибири[3]. В.Г. Карцев полагал, что восстание декабристов привело к кадровым перестановкам в Сибирском комитете, который занимался вопросами преобразований в Сибири. В результате многие идеи были забыты и некоторые цели реформы так и не достигнуты[4]. В литературе встречается и совершенно противоположный подход. Так, В.Г. Марченко полагает, что новую систему управления нельзя выводить ни из идей декабристов, ни из либеральных взглядов М.М. Сперанского. Ее можно объяснить лишь исходя из целей и интересов самодержавия, из его политики по отношению к сибирским народам[5].
Сам М.М. Сперанский высоко оценивал свою деятельность, связанную с преобразованием управления в Сибири. Он считал, что его работа послужит «дальнейшему умственному и материальному развитию Сибири»[6]. Несмотря на прогрессивность идей, далеко не все положения сибирских законов М.М. Сперанского были воплощены на практике.
Принятие Устава 1822 года стало только началом преобразований, которые должны были проходить поэтапно. Всех целей реформы достичь так и не удалось; несмотря на это, реформа имела большое значение для Сибири. Проведению реформы предшествовала большая подготовительная работа. Авторы реформы изучили действующее законодательство о сибирских народах и их современное положение, были проанализированы материалы о жизни, быте, управлении, обычаях и традициях.
У различных народов Сибири были созданы похожие институты управления, поскольку реформа на всей территории Сибири проводилась на основе одних нормативных правовых актов. Но имелись и отличия, связанные с уровнем социально-экономического развития, а также с историческими, национальными и культурными особенностями различных сибирских народов.
Согласно Уставу 1822 года, у сибирских народов была образована целая система местных органов управления, деятельность которых регулировалась не только законодательными актами, но и обычаями.
Высшим органом инородного управления была Степная дума. Согласно параграфу 202 Устава 1822 года Степная дума представляет общественное собрание и имеет хозяйственные обязанности, подобно как Городская дума. «Роды, соединенные в одну общую зависимость, имеют свою Степную думу, причем, однако, таковое соединение необязательно»[7]. Несмотря на статус общественного органа, Степная дума наделялась публичной властью. По Уставу 1822 года этот орган управления был закреплен как необязательный и предусматривался только у бурят, проживающих на территории Иркутской губернии. Авторы реформы рассматривали наличие Степной думы как показатель высокого уровня общественного развития, поэтому первоначально было решено предоставить право на создание Степных дум бурятским племенам. На практике в 20-х годах XIX века Степные думы появились и у различных народов Восточной Сибири.
Инициатива создания Степных дум у сибирских народов, проживающих на территории Енисейской губернии, принадлежала первому губернатору Енисейской губернии А.П. Степанову, который в январе 1824 года собрал приговоры инородцев с просьбой учредить Степную думу. Разрешение было утверждено Восточно-Сибирским генерал-губернаторством в апреле 1824 года. А.П. Степанов по-своему истолковал положение устава: «Государь Александр даровал вам полную свободу судить самим ваших людей по вашим законам и обычаям. До сем вы принуждены были по делам своим хлопотать по судам, не зная ни законов, ни языка русского, досель с унижением и трепетом стаивали вы по целым неделям и месяцам на крыльцах наших судилищ; но ныне ваши дела должны разбираться в улусах, родоначальник и князцы кругом огня в юртах своих или под небом чистым, судом на родном языке по правам предков, как отцы, как старшие братья своих родовичей…»[8]
Таким образом, фактически Степным думам были переданы не только хозяйственные, но и судебные функции. Степные думы официально не относились к судебным органам. Согласно параграфу 130 Устава 1822 года, если поступала жалоба родоначальнику или заседателям Степной думы от обеих сторон, то такие дела рассматривались Степной думой. На практике Степные думы очень часто занимались разбирательством тяжб при наличии жалобы одной стороны или по указанию окружного начальства.
Степные думы планировались как самостоятельные органы инородного управления, которые подчинялись только окружному управлению. На практике самостоятельность Степных дум сильно ограничивалась. Н.М. Ядринцев приравнивал полномочия Степных дум к волостному правлению (подчиненность земским судам, вмешательство земской полиции)[9]. Такое положение Степных дум было обусловлено их полномочиями, которые зачастую пересекались с полномочиями других органов управления.
Степная дума состояла из выборного головы (допускалась передача должности по наследству, если это предусматривал обычай) и заседателей, которые обычно являлись головами инородных управ. Лицо, избранное на должность головы Степной думы, по сути, являлось лишь кандидатом, так как требовалось утверждение в должности. Кандидатура утверждалась в должности генерал-губернатором или окружным начальством. Согласно ст. 150 Устава 1822 года основаниями для отказа в утверждении выборной должности могли быть: доказанное судом худое поведение (худыми называли людей, которые занимались кражами[10]); несогласие на выбор более половины родовичей; уважительный отзыв самого избираемого.
В приговоре об избрании на должность указывалось об отсутствии причин для неутверждения в должности. На практике кандидатуры не утверждались и по иным причинам: если выбранное лицо не устраивало заседателей, то окружное начальство требовало его замены. Отношение к выборным должностям у сибирских народов было различным. В дореволюционной литературе приводятся совершенно противоположные сведения. Так, например, среди ряда бурятских племен наблюдалась жесткая конкурентная борьба между претендентами на выборную должность. «При каждой перемене тайшей поднимается целая буря, завязывается бесконечная борьба партий… Выборы всегда сопровождаются разорением целых семейств, а иногда и ссылкой»[11]. После окончательного решения вопроса об избрании должностного лица встречались случаи, когда «тайша клал под розги по 30—40 человек… из тех, кто противился его избранию»[12].
Среди других бурятских племен (забайкальских) избрание «носило формальный характер или совсем отсутствовало»[13], поскольку, как правило, избирались дети или ближайшие родственники, поэтому выборные должности фактически стали наследственными. Факты подобного избрания должностного лица из числа родственников есть и среди народов Енисейской губернии.
По оценке Д.Е. Лаппо, для инородцев, проживающих в Минусинском округе Енисейской губернии, «общественная служба является тяготейшей повинностью, от которой каждый стремится отделаться как можно скорей»[14]. Единственное, что привлекало коренное население, так это возможность освободиться от податей и повинностей[15]. Встречались случаи, когда выборное лицо избиралось по предложению писаря[16] или на основе предварительной договоренности писаря и бывшего выборного лица, в таком случае кандидат на выборную должность в качестве платы отдавал одну или две лошади[17].
Выборные должностные лица, согласно Уставу 1822 года, работали на общественных
началах. Оплата труда выборным лицам не предусматривалась. Инородцы пробовали смягчить тяжесть службы и всячески пытались узаконить вознаграждение за службу. Власти же в свою очередь прибегали к различным способам воздействия, пресекая все попытки инородцев сделать эти должности платными. Законодательство предусматривало «удаление от должности» действующего выборного должностного лица при злоупотреблении властью или при совершении уголовного преступления. В 1845 году этот перечень был значительно расширен: совершение уголовного преступления; доказанное судом злоупотребление властью (ранее судебная доказанность не предусматривалась); просьбы подведомственных сородичей; долги, если должник не имеет других средств, кроме поступления на срочную работу[18].
Население получило право просить отзыва головы, хотя на практике жалобы населения часто не рассматривались. Если же жалоба населения рассматривалась, то выборное лицо отстранялось от должности на время проведения следствия[19]. Так, в 1880 году, рассмотрев жалобу, губернское начальство отстранило от должности родоначальника и двух заседателей и передало материалы рассмотрения жалобы в суд[20]. Жалобы инородцев рассматривались окружным начальством, при подтверждении нарушения должностное лицо отзывалось.
Если жалоба не подтверждалась, родоначальники с жалобщиками поступали очень жестко. За несправедливую жалобу губернатору на родоначальника жалобщики наказывались при Степной думе розгами[21].
Полномочия Степной думы можно условно разделить на:
— определенные в Уставе 1822 года, за исполнение которых Степная дума должна была отчитываться;
— связанные с самобытностью уклада жизни, регулируемые нормами обычного права.
Губернатор Енисейской губернии А.П. Степанов пытался ограничить вмешательство власти и стремился сохранить степные обычаи. Поэтому, как отмечалось ранее, права Степных дум фактически были расширены. Полномочия, основанные на степных обычаях, не подлежали отчетности перед окружным начальством, поэтому по таким делам письменного производства не было. Окружное начальство могло обжаловать решение соплеменников независимо от того, к какой группе полномочий оно относится. За грубые нарушения и перегибы окружное начальство наказывало родоначальников.
Устав 1822 года закреплял обязанности родоначальников, которые должны были заниматься:
1) народоисчислением. Каждый год составлялись отчеты о составе населения (сведения о родившихся и умерших, о количестве мужчин, женщин и детей), а также о состоянии промыслов, сельского хозяйства и имущества жителей. Составление таких отчетов было обязательно[22];
2) раскладкой всех сборов и их учетом. Каждые три года составлялась смета повинностей и раскладка на одну душу. Смета утверждалась генерал-губернатором. В смете закладывалась цена натурального налога (например, на пушнину), которая могла быть ниже рыночной. Учет собранных средств велся по каждому улусу с указанием даты сдачи денег;
3) учетом всех сумм и имущества за год;
4) распространением земледелия и инородной промышленности;
5) ходатайством у высшего начальства о пользе родовичей.
По всем этим пунктам составлялись общественные приговоры. Первые родоначальники вызывались в губернское управление «для составления законов»[23]. В 1847 году была утверждена специальная форма составления общественных приговоров, которой придерживались в обязательном порядке[24]. Общественные приговоры заверялись печатями всех присутствующих.
На практике наличие печатей, заверяющих приговор, не всегда означало согласие членов Степной думы с приговором. Старосты забайкальских родов не всегда присутствовали на собрании, «головы стали просто привозить их печати, которые заменяли старост»[25]. Головы управ зачастую формально относились к своим обязанностям, поэтому, торопясь «уехать поскорей домой, прикладывают печати своих старост и сами подписываются, оставляя на бумаге белое место для внесения самого приговора»[26].
В финансовом отношении Степная дума не была самостоятельным органом власти. Каждый год составлялся отчет о приходе и расходе, в котором фиксировались средства, собранные для уплаты налогов, и средства, предназначенные для нужд племени. Запланированный расход средств согласовывался с высшим начальством. При перерасходе средств Степная дума была обязана обосновать расходы и согласовать их с окружным начальством[27]. Все сборы и налоги можно разделить на две части: государственные, за которые необходимо было отчитываться, и общественные средства для нужд Степной думы. Если последняя по каким-либо причинам не могла собрать средства, предусмотренные для ясака, в срок, использовались общественные средства. Старосты давали расписку родоначальнику о займе из общественных средств[28]. Сбор налогов контролировался со стороны окружного управления. Сборщикам дани выдавали специальные квитанции, а для избежания обмана или неясностей собранные суммы фиксировались в шнуровых книгах. В 1831 году в Степные думы были направлены правила записи собранных средств. Правила запрещали использовать квитанции неустановленного образца, вносить поправки или подчистки и рекомендовали четко и полностью записывать данные из квитанции в шнуровую книгу.
Вся документация в Степной думе велась на русском языке. Часто на эту должность нанимали русских, за неимением грамотных коренных жителей. Хорошие письмоводители не задерживались в Думе, в награду за усердие и ведение записей на высоком уровне их переводили писарями в волости или округа. В Енисейской губернии для подготовки письмоводителей из представителей коренного населения окружное начальство предписывало избирать мальчиков из инородцев для обучения[29]. Инородцы жаловались на то, что письмоводители занимаются коммерцией, берут взятки за сокрытие преступления. Многие источники содержат сведения о преднамеренном спаивании письмоводителями членов собрания инородцев[30], после чего родовые старосты, не задумываясь, прикладывали печати. Роль писаря зачастую была значительно выше, чем предусматривало законодательство: «благодаря безграмотности… думский писарь становится лицом важным»[31] и мог влиять на принятие решений.
Несмотря на все сложности и недостатки, благодаря преобразованиям М.М. Сперанского и последующему реформированию в Сибири повысился уровень жизни народа. Об этом свидетельствует повышение политической активности населения, которую отмечали современники. Возрос уровень образования и уровень общественного сознания населения. В целом основополагающие идеи М.М. Сперанского о преобразовании сибирского управления имели прогрессивное значение, поскольку были направлены на учет хозяйственных и культурных особенностей и должны были создать эффективную систему управления. Преобразованная система управления должна была сочетать в себе два противоположных начала: усиление самостоятельности на местах и сохранение управляемости и контроля из центра. К
сожалению, несмотря на большую проделанную работу, из-за ряда причин далеко не все идеи были воплощены на практике. К недостаткам реформы можно отнести формальный подход чиновников на местах к проведению реформы и поспешность ее проведения, что впоследствии снизило результативность проводимых преобразований и эффективность работы местных органов управления сибирских народов.
 
Библиография
1 См., например: Карцев В.Г. Хакасия в период разложения феодализма (18 — первая половина 19 вв.). — Абакан, 1970.
С. 88.
2 См., например: Хоч А.А. Административная политика М.М. Сперанского в Сибири и Устав об управлении инородцев
1822 г. // Вестн. МГУ. Сер. 8. История. 1990. № 2; Шерстова Л.И. Этнополитическая история тюрков Южной Сибири. XVII— начало XX в.: Дис. … д-ра ист. наук. — Томск, 1999.
3 См.: Карцев В.Г. Организация управления народов Сибири и декабристы // Учен. записки: Т. 26. — Калинин, 1962.
С. 123—125.
4 См. там же. С. 132—133.
5 См.: Марченко В.Г. Система управления сибирскими аборигенами в «Уставе об управлении инородцев» 1822 г. // Археология и этнография Приобья: Сб. статей / Под ред. Н.В. Лукина. — Томск, 1982. С. 164.
6 Цит. по: Вагин В. Исторические сведения о деятельности графа М.М. Сперанского в Сибири с 1819 по 1822 г. Т. 2. — СПб., 1872. С. 264.
7 Высочайше учрежденная под председательством статс-секретаря Куломзина комиссия для исследования земледелия и землепользования в Забайкальской области: Материалы. Вып. 5. Исторические сведения / Сост. А. Щербачев. — СПб., 1898. С. 91.
8 Цит. по: Ярилов А.А. Былое и настоящее сибирских инородцев. — Юрьев, 1899. С. 49.
9 См.: Ядринцев Н.М. Сибирь как колония: современное положение Сибири. Ее нужды и потребности. Ее прошлое и будущее / Под. ред. С.Г. Пархимовича. — Тюмень, 2000. С. 353.
10 Ответы на программу Императорского географического общества для собирания народных юридических обычаев. Составлены действительным членом Иркутского губернского статистического комитета М.В. Загоскиным. — Иркутск, 1891. С. 104.
11 Самоуправление у сибирских инородцев // Сибирь. 1878. № 9. С. 1.
12 Еще объ инородческом управлении // Там же. 1885. № 32. С. 2.
13 Рязановский В.А. Обычное право бурят. Ч. 2. б. м., б. г. С. 44.
14 Лаппо Д.Е. Общественное управление Минусинских инородцев // Известия императорского Томского университета. — Томск, 1904. С. 39.
15 См. там же.
16 См.: Законы Сперанского объ инородцах и их применение теперь // Сибирский вестник. 1884. № 64. С. 2.
17 См. там же.
18 См.: О причинах удаления от должностей инородческих начальников в стенном управлении Сибири: Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета, объявленное Министерством государственных имуществ от 9 апреля 1845 г. // ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 20. — СПб.,
19 См., например: ГАИО. Ф. 24. Оп. 9. Кар. 2032. Д. 56; Кар. 2041. Д. 212.
20 См.: Ярилов А.А. Указ. соч. С. 63.
21 См. там же. С. 62.
22 См., например: Центральный государственный архив Республики Хакасии (ЦГАРХ). Ф. ИИ-2. Оп. 23. Д. 53; Рук. фонд. Хакасского НИИЯЛИ. Архив Степной думы. 1824—1856. Д. 114. Л. 179—180.
24 Родоначальники получали инструкцию по составлению общественных приговоров и отчетов. См. подробнее: Ярилов А.А. Указ. соч. С. 50—51.
25 См.: Рук. фонд. Хакасского НИИЯЛИ. Архив Степной думы. 1824—1856. Д. 114. Л. 152.
26 Непроглядная глушь // Сибирь. 1884. № 54. С. 3.
27 Там же.
28 См., например: ЦГАРХ. Ф. ИИ-2. Оп. 1. Д. 32.
29 См.: Рук. фонд. Хакасского НИИЯЛИ. Архив Степной думы. 1824—1856. Д. 114. Л. 43.
30 ЦГАРХ. Ф. ИИ-5. Оп. 1. Д. 7. Л. 2.
31 См., например: Положение инородческого населения в с. Усть-Абаканское Минусинского округа / Сибирский вестник. 1889. № 120. С. 2; Законы Сперанского объ инородцах и их применение теперь… С. 2.  Самоуправление у сибирских инородцев // Сибирь. 1878. № 9. С. 1.