УДК 342.6
Т.Т. АЛИЕВ,
доктор юридических наук, профессор,
Л.П. ВОЛКОВА,
кандидат юридических наук, доцент
 
Установление предметов ведения и разграничение полномочий в системе исполнительной власти происходит в формах, определенных Конституцией РФ. Конституционные и законодательные положения об установлении предметов ведения и разграничении полномочий служат исходным началом для дальнейшей работы по распределению полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в системе исполнительных органов местного самоуправления. 
 
Указанные выше положения закладывают фундамент для формирования компетенции органа исполнительной власти и ее дальнейшей реализации.
Компетенция органа исполнительной власти государственного или муниципального уровня формируется и реализуется только при наличии правового основания. Правовым основанием формирования компетенции органа исполнительной власти служит конкретная правовая норма, закрепляющая предметное поле функционирования исполнительной власти федерального, регионального или муниципального уровня. Основанием реализации компетенции органа исполнительной власти служит норма права, определяющая полномочия и функции органа исполнительной власти в установленном предмете ведения.
В некоторых случаях для реализации компетенции органа исполнительной власти необходимы определенные условия, т. е. фактические обстоятельства, с наступлением которых орган исполнительной власти обязан осуществить возложенные на него полномочия и функции. К таким условиям реализации относятся: наступление чрезвычайных ситуаций, объявление военного положения, совершение правонарушения, обращение гражданина и др.
Можно говорить также и об условиях формирования компетенции органов исполнительной власти. В качестве таких условий рассматриваются фактические обстоятельства, связанные с многопрофильными глобальными проблемами постиндустриального общества и ведущие к формированию системы однородных общественных отношений. Это в свою очередь обусловливает появление нового объекта государственного регулирования, требует определения уровня (федерального, регионального или муниципального) его регулирования и формирования компетенции органов по обеспечению нормального функционирования указанных выше общественных отношений.
Внутригосударственные процессы, связанные с децентрализацией или централизацией государственного управления, также можно рассматривать в качестве условия формирования компетенции органов исполнительной власти, так как они связаны с пересмотром объема компетенции разноуровневых субъектов управления в исполнительной вертикали власти.
Одним из условий эффективности исполнительной власти является соответствие ее структурной и компетенционной организации характеру объекта управляющего воздействия. Понимание сущности и структуры последнего обеспечивает формирование полномочий и функций субъекта управляющего воздействия.
Для федеральной, региональной и муниципальной исполнительной власти характерны свои объекты управляющего воздействия, сущность которых нельзя рассматривать в отрыве от политических и социально-экономических процессов. Природа исполнительной власти, отличающаяся оперативностью, масштабностью и непрерывностью деятельности, и эволюция общественных отношений должны быть синхронизированы. Поэтому вопрос о функциях и полномочиях исполнительной власти невозможно анализировать в отрыве от проблем общественного развития, оказывающих непосредственное влияние на формирование существенных характеристик конкретных сфер государственного и муниципального управления.
В этой связи для определения компетенции исполнительной власти необходимо:
— определить предметные сферы деятельности исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней;
— провести структуризацию предметной сферы деятельности каждого уровня с выявлением объектов управляющего воздействия;
— выявить проблемы общественного развития, которые оказывают или могут оказать влияние на сущностные характеристики объекта управляющего воздействия и требуют в связи с этим нормативного регулирования и управленческой реакции;
— определить цели и задачи деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти в предметных сферах в соответствии с целями и задачами государственного и муниципального управления в конкретных сферах общественной жизни;
— рассчитать функции субъектов управляющего воздействия в соответствии со структурой предметной сферы деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти;
— определить полномочия органов исполнительной власти в объеме, достаточном для исполнения функций;
— сформулировать критерии эффективности и критерии достаточности нормативного закрепления объема компетенции органа исполнительной власти.
Наличие точек соприкосновения интересов федеральных и региональных органов исполнительной власти в конституционно установленных предметах совместного ведения, интересов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований усложняет процедуру формирования компетенции органа исполнительной власти в связи с необходимостью поиска критериев разграничения интересов и установления степени участия в разрешении общих вопросов.
Многообразие пересечения ведомственных интересов с точки зрения сферы взаимодействия требует установления перечня полномочий на экономическое, ресурсное, финансовое, социальное, информационное, правоохранительное взаимодействие, а также функциональное, межотраслевое, проектное, программное, нормативное — с точки зрения объекта взаимодействия.
К сожалению, действующее законодательство зачастую ограничивается лишь указанием на взаимодействие, регулируя управленческие отношения по вертикали. На содержательной стороне взаимодействия нормативный акт, как правило, внимание не акцентирует. В практике функционирования органов исполнительной власти нехватка нормативного регулирования вертикального взаимодействия приводит к замораживанию ряда направлений деятельности органов исполнительной власти вследствие отсутствия порой элементарного представления о формах и методах решения проблемы. Особенно ярко это проявляется в системах субъект — муниципалитет, муниципальный район — поселение.
Не все виды возможного и требуемого горизонтального взаимодействия  нашли свое правовое подкрепление. Например, межотраслевое взаимодействие, отчетливо проявляемое в работе органов в  космической области, не отразилось в законодательстве, регулирующем данный вид деятельности. Хотя изучение положений Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти1  (утв. постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30) подтверждает такую необходимость.
Формирование компетенции государственных органов исполнительной власти должно обеспечивать решения задач государственного управления в конституционно установленных предметных сферах деятельности исполнительной власти. Формирование компетенции органов исполнительной власти муниципального уровня направлено на обеспечение решения местных вопросов, а в целом — на решение задач местного самоуправления применительно к конкретному типу муниципального образования.
Из вышесказанного следует, что при формировании компетенции органов исполнительной власти государственного и муниципального уровней необходимо исходить из конституционно установленных предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предметов ведения субъектов Российской Федерации и вопросов местного значения, законодательно установленных для каждого типа муниципальных образований.
Компетенция органов исполнительной власти должна быть соотносима с объектами управляющего воздействия, т. е. не должно наблюдаться выпадение объектов государственного или муниципального управления из сферы деятельности органов исполнительной власти. В этих целях необходимо провести классификацию сфер общественной жизни по социально-культурному, экономическому и административно-политическому блокам. В каждом из этих блоков обозначить сходные по содержанию комплексы. Каждый комплекс разделить на отрасли и подотрасли, целевые блоки. Соотнести полученные результаты с конституционным распределением предметов ведения в порядке статей 71, 72 и 73. В итоге получим общее представление о полноте распределения вопросов сфер общественной жизни по перечисленным блокам по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения и исключительного ведения субъектов Российской Федерации.
Смоделировав относительно каждого блока группу функций и подфункций органов исполнительной власти общей и специальной компетенции, требуемых для выполнения государственного управления в конкретной отрасли или подотрасли, в целевом блоке отдельно взятого комплекса можно соотнести полученные результаты с нормативно закрепленными группами функций органов исполнительной власти и подфункций их структурных подразделений отдельно для федерального и регионального уровня.
Такая классификация позволит выявить степень сосредоточения функций исполнительной власти по трем блокам сфер общественной жизни, проследить их преобразование в функции органов исполнительной власти и провести функциональный анализ институализации исполнительной власти на различных уровнях федеративного устройства.
Проведенный таким образом анализ функционального состояния исполнительной власти предоставляет возможность дальнейшей работы по оптимизации структурной организации исполнительной власти на федеральном и региональном уровне, подкрепления функций органов исполнительной власти полномочиями, определения методов управляющего воздействия, формирования механизма горизонтальных и вертикальных взаимодействий, решения вопросов, связанных с систематизацией функций органов исполнительной власти.
Предложенный выше механизм формирования компетенции органов исполнительной власти целесообразно продолжить вплоть до выявления перечня функций администраций муниципальных образований на основе вопросов местного значения, закрепленных в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это позволит оценить реальные возможности администрации муниципального образования и обеспечить реализацию данных функций в соответствии с имеющимися ресурсами. Необходимо в ближайшее время разработать научно обоснованные параметры наблюдения за качеством решения вопросов в конкретном типе муниципального образования в целях получения объективной оценки процессов муниципального управления по вопросам собственного ведения, по отдельно переданным государственным полномочиям. Это позволит определить целесообразность выделения системы муниципального управления, передачи отдельных государственных полномочий, включения отдельных вопросов в состав вопросов местного значения того или иного типа муниципального образования. Здесь может быть решена и другая задача по оптимизации государственного управления через усиление роли городских поселений и городских округов в решении задач государственного строительства.
В отношении функциональной характеристики деятельности органов исполнительной власти по предметам совместного ведения можно отметить следующее:
· необходимо выработать указанные выше научно обоснованные параметры наблюдения  за эффективностью решения управленческих задач федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения;
· на основе данных параметров выявить, какие из видов функций должен выполнять федеральный орган, какие функции, включая регулирование, может выполнять орган государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно.
В дальнейшем такая работа может привести к выводу о нецелесообразности сохранения сферы совместного ведения.
На основании аналитической работы по классификации функций исполнительной власти и классификации органов исполнительной власти по трем уровням управленческой вертикали с учетом указанных выше параметров и разработанных критериев эффективности деятельности органов исполнительной власти возможен в дальнейшем отказ от механизма передачи полномочий по вертикали. Это не только упростит механизм формирования компетенции органов исполнительной власти, но и решит ряд проблем правового характера, связанных с нарушением законодательства, регулирующего вопросы передачи полномочий, и вернет незыблемость указанных выше конституционных норм о равенстве субъектов Российской Федерации и самостоятельности местного самоуправления.
Формирование компетенции органов исполнительной власти немыслимо без рационального распределения функций государственных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти муниципальных образований. Эта непростая задача требует определения двух основных направлений.
Во-первых, необходимо выработать концепцию распределения функций государственного управления в его специальном значении между федеральными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в увязке с принципами федеративного устройства государства.
Во-вторых, эффективность работы всей системы исполнительной власти складывается из продуктивности работы каждого ее звена, выполняющего строго определенные функции. Формирование групп функций органа государственного управления должно исключать «прецедент дублирования»[1]  и избыточности. В этой связи необходима выработка показателей, позволяющих определить оптимальный набор функций управленческого аппарата в различных отраслях и сферах администрирования.
Адекватное формирование компетенции органов исполнительной власти на всех уровнях ее организации выступает необходимым условием действенного управления различными социально-политическими и социально-экономическими процессами и успешного претворения идей «целого ряда реформаторских программ, запущенных в настоящее время в различных сферах жизни»[2].
Исполнительная власть, будучи одним из элементов механизма реализации государственных задач, содержит все необходимые предпосылки не только для воздействия на различные сферы государственного управления, но и для обеспечения согласованного развития общественных отношений на различных уровнях государственного устройства. Данное свойство исполнительной власти в условиях формирования государственного курса социальной направленности требует выработки новых подходов к управлению, ориентированных на развитие инициативы институтов гражданского общества, установление партнерских отношений государства и частного сектора, сотрудничество с местным самоуправлением. В этой связи требуется новая концепция формирования компетенции органов исполнительной власти и ее реализации. Разграничение сфер деятельности и полномочий должно быть заложено в основу этой концепции  не как цель, а как средство реализации государственной политики в различных отраслях и сферах, обеспечивающее стабильность социальных процессов на различных участках государственного управления и сохранение общества как единого целого.
В идеале такая концепция должна предусматривать механизм разграничения полномочий по уровням управления с согласованием интересов. Однако отказ от устоявшейся модели разграничения полномочий по вертикали — дело не ближайшего будущего. Здесь есть ряд причин объективного и субъективного характера. Характерные черты российской модели федеративных отношений, среди которых — конституционный порядок разграничения предметов ведения и полномочий, неравномерное развитие субъектов Российской Федерации, независимость местного самоуправления, особенности российского общественного менталитета, несколько сдерживают возможность перехода к новой модели разграничения предметов ведения и полномочий в целом и в системе исполнительной власти в частности. Преодоление же причин субъективного характера возможно только после переосмысления ценностей государственного управления, отхода от принятия решения по принципу выгоды.
На наш взгляд, какой бы ни была модель формирования компетенции органов исполнительной власти, в первую очередь она должна обеспечивать выполнение социальных обязательств государственных структур перед населением в жизненно важных сферах. Вторым требованием к формированию компетенции является реальность функций и полномочий органов исполнительной власти и их ресурсная обеспеченность. Орган исполнительной власти соответствующего звена управленческой вертикали должен осуществлять только те функции и полномочия, которые для него являются посильными в условиях имеющегося объема финансового и ресурсного обеспечения. В качестве третьего требования можно рассматривать полноту распределенности функций и полномочий управляющих структур в установленных границах ведения, что означает отсутствие нераспределенных функциональных участков работы. Четвертое требование связывается с необходимостью нормативного закрепления функций и достаточного объема полномочий органов исполнительной власти. Пятое требование исходит из экономичности трудовых и финансовых ресурсов при анализе функциональной обеспеченности органа исполнительной власти. Это означает, что экономические ресурсы, задействованные при исполнении функций органа исполнительной власти и рассматриваемые в этом случае как затратные, должны быть соотносимы с результатами. И последнее требование: компетенционная структура должна соответствовать потребностям временных границ функционирования органов исполнительной власти, т. е. быть способной к обеспечению решения новых глобальных проблем общественного развития.
 
Библиография
1  См.: Балацкий Е. Новые аналитические инструменты совершенствования государственной административной системы // Международный журнал. Проблемы теории и практики управления. 2004.  № 5. С. 35.
2  Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. — М.,  2007. С. 295.