Д.В. ЗАБЕЛИНА,
соискатель ученой степени кандидата юридических наук
 
Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену и дополнение, которые, в свою очередь, выражаются в виде различных нормативных правовых актов (законов, уставов, положений).
 
Правотворческая практика прошедшего десятилетия обострила имевшиеся и породила новые проблемы как в отношении системы признаков, характеризующих различные формы права, так и в установлении иерархии нормативных актов. Одной из таких проблем является принудительное изменение документальной природы нормативного правового акта, требующей четкого установления формы документа, требований к языку и стилю изложения[1].
В российском законодательстве сегодня встречается новая форма источника права — устав в форме федерального закона. Устав в форме федерального закона по своей природе является уставом, а федеральный закон — это всего лишь внешняя оболочка[2]. Поэтому для определения целесообразности существования такой формы нормативного правового акта необходимо опираться на составляющие документальной природы источника права.
Норма права — это общеобязательные правила поведения, установленные или санкционированные государством и обеспеченные его принудительной силой. Формой закрепления нормы права являются соответствующие нормативные акты, а также иные источники права.
Одним из признаков, характеризующих норму, является системность, которая структурирует иерархию правовых норм, их первичность и вторичность. Этот признак обусловливает возможность разумной систематизации права. Для верного применения правовых положений становится необходимым построение комплекса правовых норм, своеобразной пирамиды. Так, конституционную норму конкретизируют и детализируют законы, законы — постановления правительства, приказы и инструкции министерств и ведомств и т. д.
Данная пирамида очень хорошо просматривается в транспортном законодательстве, которое является одной из старейших ветвей российского права. Здесь можно более детально проследить закономерности временных изменений норм в нормативных правовых актах.
В российском транспортном законодательстве существуют нормативные правовые акты, прошедшие различные стадии эволюционного развития: Устав автомобильного транспорта РСФСР 1969 года (далее — УАТ) можно рассматривать как классическую форму устава (так как он просуществовал до ноября 2007 года); Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации 2001 года (далее — КВВТ), являющийся разновидностью федерального закона; федеральные законы от 10.01.2003 № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (далее — УЖДТ) и от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» (далее — УАТиГНЭТ), представляющие собой уставы в форме федеральных законов.
Устав внутреннего водного транспорта 1955 года был переработан в КВВТ и на примере его
отдельных положений очень наглядно прослеживается эволюция норм. Например, устав содержал перечень проездных документов, предлагаемых пассажирам на участках пригородного сообщения пароходства (подпункты «а», «б» ст. 113); в нем перечислены категории граждан, имеющих право на льготный проезд (п. «в» ст. 113).  В п. 3 ст. 99 КВВТ говорится, что перечень и порядок предоставления льгот и услуг пассажирам устанавливаются законодательством Российской Федерации. То есть очевидна замена частной нормы, которая представлена в подзаконном акте, на отсылочную норму КВВТ.
В УЖДТ наблюдается совершенно другая картина. В абзаце пятнадцатом ст. 92 Транспортного устава железных дорог Российской Федерации 1998 года прописано, что для проезда в поезде пригородного сообщения пассажир имеет право приобрести билет для разовой поездки туда или туда и обратно либо абонементный билет установленной формы; провозить бесплатно детей не старше 5 лет и т. д.[3] Эти нормы повторяются в ст. 83 УЖДТ. Таким образом, имея сложную форму, документ содержит положения, присущие по своему содержанию подзаконному акту.
В то же время деятельность железнодорожного транспорта регулируют два федеральных закона — от 18.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее — Закон № 17-ФЗ) и УЖДТ.
Закон № 17-ФЗ имеет отсылочные нормы к УЖДТ (например, порядок оформления проездных документов (билетов), используемых на железнодорожном транспорте, определяется УЖДТ). Применение данной нормы в этом случае неверно, так как подобная отсылка может быть на источник, являющийся подзаконным актом, а не на закон. Следовательно, законодатель сам определил УЖДТ в разряд подзаконных актов, приняв федеральный закон, регулирующий аналогичную сферу деятельности и имеющий более высокий правовой статус по отношению к УЖДТ.
В УАТиГНЭТ законодатель уже придерживается отсылочных норм. Пункт 79 УАТ разъясняет, где и у кого можно приобрести проездной билет, а в УАТиГНЭТ в п. 1 ст. 24 говорится, что порядок продажи билетов определяется правилами перевозки пассажиров, т. е. данный вопрос регулируется подзаконным актом.
Таким образом, УЖДТ, имея форму федерального закона, изначально рассматривается как подзаконный акт и несет в себе нормы подзаконного акта. В то время как УАТиГНЭТ задумывался по своему нормативному содержанию как закон федерального значения.
Для полноты характеристики нормативного акта более внимательного отношения к себе требует его структура, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования и круга вопросов регулирования.
В структуре уставов, регулирующих различные сферы жизнедеятельности общества, единообразия не наблюдается, несмотря на наличие всевозможных методических рекомендаций по написанию и оформлению нормативного правового акта[4]. На практике, например, можно встретить устав, где статья выступает в качестве раздела.
Если более детально посмотреть на «представителей» уставной формы, то картина вы-
глядит резонансной: Устав внутренней службы Вооруженных сил Российской Федерации со-
стоит из частей, глав и пунктов[5]; УАТ — разделов и пунктов; муниципального образования — разделов, глав, статей, абзацев4; акционерного общества — разделов (обозначены римскими цифрами), пунктов, подпунктов[6].
Законодательство о воздушных, морских и речных перевозках развивалось медленнее, чем законодательство о железнодорожных перевозках. Уставы (кодексы), регулирующие эти во-
просы, были приняты значительно позже, чем первые уставы железных дорог, и, естественно, учли опыт, полученный при разработке ранее утвержденных документов.
Эволюция структуры уставов, регулирующих деятельность железнодорожного транспорта, происходила следующим образом: Общий устав железных дорог РСФСР 1920 года состоял из разделов и пунктов6; уставы 1935 и 1964 годов — из частей и  пунктов[7]; уставы 1998 и 2003 годов возведены в ранг законов федерального значения и структурно состоят из глав, статей и абзацев[8]. Как видно из рассмотренных выше примеров, классической структурой для устава является вариант: раздел — пункт.
Рассмотрев по аналогии структуры устава и закона, можно сделать вывод, к какому же
нормативному правовому акту по структуре относятся УЖДТ и УАТиГНЭТ. Как мы уже говорили, УАТ состоял из разделов и пунктов; УЖДТ —  глав, статей и абзацев; КВВТ — глав, статей, абзацев; УАТиГНЭТ — глав, статей, абзацев. Как видно, УАТиГНЭТ и УЖДТ имеют аналогичную структуру с кодексом, из чего следует, что по структуре они идентичны федеральному закону.
Содержание нормативного правового акта освещает вопросы регулирования и широту спектра вопросов регулирования. Устав устанавливает порядок деятельности. Кодекс же затрагивает весь массив правовых отношений в отрасли. Вследствие этого закон стабильнее, а подзаконный акт более подвижен и изменчив.
Уставы автомобильного и железнодорожного транспорта имеют «общее положение». Также в них рассматриваются перевозка грузов, пассажиров и багажа; ответственность перевозчиков (отправителей, получателей, пассажиров); порядок работы с актами, претензиями и исками; затронуты вопросы тарификации и расчетов за перевозки, т. е. круг вопросов
ограничен. В то время как в КВВТ уделено внимание и буксировке транспортных средств, и экипажам, сопровождающим судно, и охране труда.
Таким образом, в кодексе рассматриваются все стороны деятельности отрасли. Уставы же регулируют только проблемы, касающиеся организации перевозок, а вопросы о безопасности и обязанностях работников отрасли изложены в других нормативных правовых актах, регулирующих работу на том или ином виде транспорта.
Отсюда мы заключаем, что УАТиГНЭТ и УЖДТ бесспорно по своему содержанию являются подзаконными актами.
Проведенное аналитическо-правовое исследование позволяет заключить, что по норме и содержанию УЖДТ является подзаконным актом, а по структуре — законодательным; УАТиГНЭТ по содержанию является подзаконным актом, а по норме и структуре — законодательным.
Таким образом, очевидно, что существование новой формы источника права — устава в форме федерального закона — нецелесообразно, так как по большей части своих характеристик он является подзаконным актом. В свою очередь, и выделение УЖДТ и УАТиГНЭТ в самостоятельную форму источника права не имеет смысла ввиду того, что нет единообразия в документальной природе рассматриваемых нормативных правовых актов. Наилучшим вариантом решения данного вопроса было бы доработать указанные уставы и сделать из них кодексы, тем более что на воздушном и водном транспорте данная разновидность федерального закона уже успешно применяется.
 
Библиография
1 См: Бошно С.В. Нормативные правовые акты Российской Федерации. Науч.-практ. изд. — М., 2005.
2 См.: Бошно С.В., Забелина Д.В. Проблемы определения места нормативного правового акта в системе российского законодательства (на примере Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации») // Современное право. 2007. № 9. С. 13—16; Забелина Д.В. Устав как разновидность федерального закона (на примере Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта») / Научные труды РАЮН. Вып. 7: В 2 т. Т. 1. — М., 2007. С. 773—775.
3 См.: Комментарий к Транспортному уставу железных дорог Российской Федерации (постатейный) / Под ред. проф.
Т.Е. Абовой и проф. В.Б. Ляндреса. — М., 1998.
4 См., например: Сливко А.П., Котиева Л.И., Борова И.Л. Устав акционерного общества: Практические рекомендации по разработке учредительного документа общества. — М., 2005.
5 См.: Общевоинские уставы Вооруженных сил Российской Федерации. — М., 2006.
6 См., например: Устав муниципального образования г. Долгопрудного Московской области (принят решением Совета депутатов города Долгопрудного от 17.04.2002 № 29) // www.dolgoprudny.ru
7 См., например: Устав открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (утв. постановлением Правительства РФ от 18.09.2003 № 585) // www.rzd.ru
8 См.: УЖД 1920 года // СУ РСФСР. 1920. № 77. Ст. 362.